农村土地流转现状与对策

2017-04-11张悦

山东行政学院学报 2017年6期

关键词：农地农村土地理性

张悦

（南京大学马克思主义学院，南京210023）

农村土地流转现状与对策

张悦

（南京大学马克思主义学院，南京210023）

随着经济社会发展，我国农村土地三权分置走上历史舞台，近年来的农地流转更是发展较快。目前，农地流转问题主要有：流转制度不完善；流转程序不规范；土地流转市场化程度低；流转水平区域差异大；农民利益有待进一步保障。针对于此，应做好如下工作：规范农地流转合同；完善农地流转登记制度；规范农地流出与流入行为；完善农地流转中介服务；为农民积极参与农地流转建立健全社会保障制度

一、研究背景

1990年，邓小平提出，我国农业发展要经过“两次飞跃”，第一次是废除人民公社，实现家庭联产承包为主的责任制；第二次是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。［1］随着农村人口城镇化发展，土地流转应运而生。农民将自己的承包地转让给他人经营，其土地承包权保持不变，此即农村土地经营权流转，简称农地流转。

马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉，并且它又是同农业结合着的，而农业是一切多少固定的社会的最初的生产方式。”［2］农村土地流转是一种制度创新，从土地流转现状出发，研究解决土地流转问题的对策，对于提高农村土地使用的经济效益具有重要意义。

国内相关研究主要包括宏观和微观两个角度。宏观研究主要涉及土地流转的制度变迁、流转意义、流转动因和流转现状等问题。钱忠好（1999）从制度经济学角度，对农村土地制度变迁和农村土地制度创新问题进行了系统性总结，重点分析了平均主义、中央集权主义等对土地制度创新的影响。［3］林毅夫（2001）对中国的农地制度改革进行了开创性研究。［4］罗必良（2008）指出，农村土地流转在本质上是土地要素的市场化，提高土地资源配置效率，促进农村剩余劳动力转移，为农业规模化和高效化经营提供广阔空间；农村土地流转现状和对策研究，是农村土地流转最基础、最根本的问题。［5］

微观研究主要涉及农村土地流转市场、农户在土地流转中的行为以及基层组织的行为。金永思（1997）认为，土地供给是土地流转市场最大的制约因素，农民把土地看成就业和基本生活的保障。［6］邹伟（2006）认为，能否实现农用地内部流转交易，最主要看流转利润的大小，要考虑交易成本、机会成本和交易收益。［7］邓大才（2009）认为，土地财产性质不清、产权主体的 “搭便车”行为，导致土地使用权流转缺乏内生驱动力。［8］傅晨（2013）指出，一半的农村土地流转是农民自发进行的，具有随意性、不稳定性，在流转手续和程序上存在很多问题，比如合同管理不规范。［9］

农村土地流转实践日新月异，国家土地流转政策正在完善，相关研究因此仍有待加强，需要与时俱进，并为党和政府有关决策提供建议。本文基于农户理性假说理论研究农村土地问题，以其作为土地流转问题的分析工具和方法；争取通过分析农村土地流转现状，找出当前阻碍农村土地进一步流转的因素。

二、理论基础：农民行为理性假说

农民是土地流转市场的主体，其行为对农村土地流转具有重要影响。许多学者从不同角度分析了农民理性问题，这些理性假说对我们理解农村土地流转问题有重要借鉴意义。［10］

（一）西奥多﹒舒尔茨：理性农民

20世纪50年代，舒尔次根据社会学家对传统农业社会的调查资料指出，即使在传统农业社会，农民也是具有理性的，他们并不愚钝，是精明能干的，追求少投入、多产出，努力让生产要素配置达到最佳状态。这与当时很多经济学家的观点相左，他们认为，农民贫穷的原因是缺乏经济头脑和管理知识，应该派专家到农村组织农民进行生产并采取西方先进技术。以舒尔次为代表的“农民理性”学说批驳了当时流行的把农民看作保守的、非理性的观点。他在著作中指出：全世界的农民都在与成本打交道，他们都是时刻计算个人受益的经济人。［11］农民具有企业家的素质，即使是从事家务生产活动的妇女也是如此。所以，在舒尔茨看来，必须给农民有利的投资机会，并依靠教育投资来提高人力资本，使农民能够真正掌握先进生产技术，应对农业生产风险。

舒尔茨的分析摒弃了多年来对农民的偏见，但也引起众多异议。根据在印度以及一些不发达国家的调查研究，追求利润最大化的假设并不符合自给性的农民行为。但舒尔茨关于改造传统农业的观点对于改造发展中国家传统农业特别是土地制度具有重要指导意义。

（二）蔡雅诺夫：为自己生计而生产的小农

苏联学者蔡雅诺夫研究了革命前的俄国小农。他指出，对农民生产不能以研究资本主义利润最大化的方式来解释，资本主义利润的计算方法不适用于小农家庭农场。而且，农民家庭式农场最主要目的不是利润最大化，而是满足家庭基本消费需要；农民是为了自己生计而生产的小农。后来詹母斯·科特在其著作《农民的道义经济：东南亚的叛乱和生计维持》一书中，主要从农民思想和政治行为方面解释了小农行为，指出农民的主导动机是避免风险、安全第一。农民的集体行为是具有防卫性和复原性的，是为了对抗威胁生计的外来压力。

以蔡雅诺夫为首的专家学者主要从社会学角度观察农民的经济行为，并得出不同于舒尔次的结论：在高度自给的农业社会，农民追求的是家庭效用最大化，并不关注市场经济下利润的最大化。

（三）赫伯特·西蒙：有限理性的农民

根据现实生活中农民的自发性、盲目性等非理性特点，赫伯特·西蒙曾提出有限理性和满意型决策理论。西蒙认为，人的理性是有限的，人类行为中的理性和非理性同时存在，信息的局限性导致人的决策和行为的非理性。在一个信息不完全的现实世界，外部事件是不确定的并且随时可能失效，而且人在收集信息进行推断时的能力也有限。因此，做出决策时，人的行为难免受到非理性因素的制约。随着认识和处理信息能力的发展，非理性因素并不会消失，由于企业或小农受自身能力和社会环境因素制约，使得企业或小农的行动不免带有随机性、不合理性。在远离信息中心的边缘地带，农民搜集信息的成本较高，决策成本因此增加，农民最终的选择不是最优的而是较为满意的。

（四）中国学者农民行为理性假说

郑风田根据我国农村的实际情况和农民生产特点，提出了制度理性假说，主要观点是：农民的理性具有异质性和相对统一性。异质性是指不同制度下农民的理性是有所变化的。在自给自足的小农经济条件下，农民的生产主要是为了满足家庭自身需要，农民的各项生产活动都是围绕这一主题展开，类似于蔡雅诺夫提到的 “小农”；在商品经济时代，农民的生产社会化了，追求利润最大化成为了最重要的目标，这类似于舒尔次所提到的 “农民”。而在小农经济向商品经济的过渡阶段，农民的理性行为也发生了变化，一方面农民要为自给自足的生计而生产；另一方面也要为参与商品交换和追求利润而生产。相对统一性是指不同制度下农民理性行为虽然具有异质性，但是由于制度是人类行为的沉淀物，不管在何种制度下，农民理性行为的核心问题都是生存温饱问题。

三、农村土地流转现状与问题

改革开放以来，我国逐步建立了农村土地流转制度。农村土地流转主要有以下问题：

（—）流转制度不完善

从全国范围来看，土地流转平台逐渐搭建，流转制度逐步完善。各地积极探索土地流转模式，搭建农地流转的信息平台，推动我国农地流转由自发分散向自觉规模化转变，带动了农村经济的深刻变化。但从全国范围看，土地流转制度还有待完善，一些不规范的行为和问题有待进一步矫正。

（二）流转程序不规范

问题主要表现在：第一，有些地区将土地随意转给本集体经济组织以外的单位和个人，或者在没有农民授权情况下签订土地流转合同；第二，土地流转手续不规范，大都采取口头协议的形式；第三，基层政府和村集体没有发挥好引导和服务作用。

（三）土地流转市场化程度低

主要问题如下：第一，由于缺乏土地流转交易平台，有的农户想转出土地却因信息不畅或者信息不对称而放弃；第二，土地流转中介服务落后；第三，土地流转资本化程度较低，作为固定资产，土地无法随意分割和移动。

（四）流转水平区域差异大

农村土地流转呈现规模化发展趋势。在大城市周边，土地流转规模较大、市场化程度较高，但在比较落后的村镇，农民流转土地意识薄弱，土地流转还处于较低水平。区域流转差异表现在：东部地区流转比例高于中西部；因经济发展程度以及城镇化水平不同，各省份流转水平差别大；各省份内部不同地区流转比例也不同，大城市周边以及经济发达地区土地流转比例高，流转市场活跃；农村劳动力转出地区流转比例普遍较高；农业机械化、规模化经营需求高的商品粮生产基地流转比例高。

（五）农民利益有待进一步保障

资本进村有积极一面，也会带来一些问题。资本进入农村土地流转，可以带动农民增收，加速农村劳动力转移。但也给农民带来一定风险，比如，业主投资失败或者市场变化等都会给农民的收益带来风险。农民利益保障还不充分。

四、促进土地流转的建议

（一）规范农地流转合同

《流转管理办法》第21条规定：“承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。”一旦双方发生流转纠纷，可根据流转合同追究责任。因此，农地流转必须做到程序合法、合同规范、手续完备，依法有序进行流转工作。合同签订后，乡镇农经部门进行鉴定，各地应针对合同相关特殊事项进一步完善补充规定。

（二）完善登记制度

从调查情况来看，仍有一部分农户没有拿到土地承包经营权证书，承包权没有得到政府确认，也就是没有进行登记。就此，可从以下几方面着手：制定土地登记法，明确土地登记的法律效力；充实土地产权登记内容，建立土地使用权证制度；规范土地登记程序，严格按照协议进行土地的流转；统一土地登记机构，方便农户进行土地登记。

（三）规范流出与流入行为

农户土地流转过程往往是自发进行的，缺少规范性的流转合同或者文件。如果发生流转纠纷，就不容易处理和解决。因此，必须对流转行为加以规范。

第一，规范流出行为。一方面，要加强对农民的普法教育，增强农民的法律和契约观念，引导农民签订正式流转合同；另一方面，要通过电视、网络等方式进行宣传和教育，提高农民土地流转意识，推动农地流转。

第二，引导流入行为。加大对农业企业的支持力度，为种植大户和龙头企业提供贷款、农业保险等方面支持，鼓励更多企业参与到农地流转中。加强土地流转监督，防止流转土地用于建设用地或其他非法用途。

（四）完善中介服务

在流转中，要注重发挥村组织的组织协调作用，为农户提供流转信息和服务。同时，更要建立和完善流转中介机构，为农户提供法律和咨询服务，并协助解决流转过程中出现的纠纷和问题。

可重点发展六类土地中介机构：土地投资经营公司，参与土地使用权的交易，是土地流转的交易中介；土地评估事务所，对土地进行评估，确定土地价格，为土地流转提供价格参考；土地银行，从事土地抵押和储蓄业务；土地保险公司，发展针对土地投资、经营活动的保险业务；委托代理机构，收购经营能力差的农户的土地，转租给其他农户；土地证券公司，从事土地使用权证券交易。

（五）为农民积极参与农地流转建立健全社会保障制度

我国农村土地不仅具有生产要素的基本功能，还承载农民就业、社会保障和社会福利等功能。二元户籍制度、就业体制等仍未发生根本性变化，土地仍然是农民生活的重要经济来源。农村土地流转保障制度好了，农民才能更放心地将土地流转出去。可通过为农民工提供和提高社会保障，完善 “以土地换社保”制度，改革户籍制度并为进城农村人口提供城镇社保和公共服务等方式，推进农地流转。

［1］翟研宁.农村土地承包经营权流转机制研究［M］.中国农业科学出版社，2014：11.

［2］马克思恩格斯选集.第二卷［M］.北京：人民出版社，1972：96.

［3］钱忠好.中国农村土地制度变迁与创新研究［M］.北京：北京大学出版社，1999：37.

［4］林毅夫.制度、技术与中国农业发展［M］.上海：上海人民出版社，2000：9.

［5］罗必良.农村土地流转须有严格而规范的制度匹配［J］.农村工作通讯，2008（03）.

［6］金永思.农用地流转机制建立的难点分析与对策建议［J］ .中国农村经济，1997（09）

［7］邹伟，吴群.基于交易成本分析的农用地内部流转对策研究［J］.农村经济，2006（12）

［8］邓大才.农地流转市场何以形成——以红旗村、梨园屯村、湖村、小岗村为例［J］.中国农村观察，2009（05）.

［9］傅晨.中国农业改革与发展前沿研究［M］，中国农业出版社，2013：21.

［10］刘卫柏.中国农村土地流转模式创新研究［M］.湖南人民出版社，2010：23.

［11］舒尔次.论人力资本投资［M］.北京经济学院出版社，1990：47.

关键词：农民理性；农地流转