新时期党内巡视制度运行的挑战与应对方略

彭前生

（江西科技师范大学马克思主义学院，南昌330038）

新时期党内巡视制度运行的挑战与应对方略

彭前生

（江西科技师范大学马克思主义学院，南昌330038）

新时期党内巡视是全面从严治党的一项重要监督制度。巡视制度具有较强的权威性和震慑力，但巡视制度在运行和发展中也面临挑战：一是反腐政治决心的持续化问题，二是巡视工作人员权责背离的可能；应对挑战而建构可持续的有效的巡视制度势在必行：要树立持续化的反腐政治决心，巡视制度的运行要对接国家法律，以及建构巡视制度运行绩效评估机制。

新时期党内巡视监督是颇具有中国特点，主要针对党政 “一把手”的监督制度。这种自上而下的党内监督制度，自中共 “十八大”以来，在反腐败斗争与党风廉政建设方面发挥了巨大的威力，改善了中国政治官场的政治生态，并一直以来成为学术界、中国社会民众以及媒体所关注的焦点。近年来，学术界针对巡视制度进行了广泛而系统的研究。笔者通过梳理发现，学者们集中研究了巡视制度的历史渊源、功效以及制度的问题与对策等，并提出了一些很有见地的理论观点：在制度的历史渊源方面，学者王明高通过研究中国古代御史监督的发展历程和主要特点、以及国外的议会监察专员制度，阐明了新时期中国共产党巡视制度的制度借鉴；［1］在制度功效方面，学者许耀桐认为，新时期中国共产党创立和完善巡视制度，突破了长期以来中国共产党对党的中高级干部，尤其是对党政 “一把手”监督难问题，克服了中国共产党在针对领导干部监督上普遍薄弱甚至处于虚化状态的弊端，是我国监督制度发展空白的一个填补；［2］在制度的问题与对策方面，学者郑传坤、黄清吉指出，对巡视制度理论的研究相对薄弱，不足以科学指导巡视工作的实践，要构建独立自主、权威、高效的巡视机构，要对巡视组工作人员进行合理配置，要不断完善巡视工作的责任机制。［3］

总的说来，上述学者们对新时期党内巡视制度的研究为制度的发展提供了坚实的理论依据。同时为今后学界对党内巡视制度的进一步研究提供了坚实的理论基础。尽管如此，学界在涉及到巡视制度执行力方面的研究依然很少。普遍认为，制度执行力是制度的生命力、是制度的价值所在。对于巡视制度的执行力，笔者认为，影响巡视制度的执行力除制度本身之外，还有一个重要的因素就是制度执行者。本文主要从巡视制度执行者层面分析巡视制度的执行力问题，分析巡视制度运行的挑战，并就挑战提出合理的应对方略。

一、党内巡视制度的设计与运行

改革开放以来，中国经济迅速发展，人民生活水平不断提高，但是在党的自身建设方面出现了新情况、新问题。在新的历史时期，中国共产党在超大型中国社会的执政过程中面临中央与地方之间关系的困境，有些地方 “大搞上有政策，下有对策，阻碍中央政策在地方执行的地方保护主义”；［4］此外，中国共产党执政过程中还面临的一个更为严峻的问题，就是长期以来所形成的针对党政 “一把手”的监督难与监督薄弱问题。正如江泽民同志指出：“越是高级干部越是缺少有力的监督和管理，这是干部工作中的一个薄弱环节。”［5］

由于监督的相对薄弱，“一把手”权力滥用与权力腐败成为中国共产党长期执政所面临的新的执政考验。在此情形下，强化党政 “一把手”监督的制度提上日程，重启自上而下的巡视制度已成为时代的必然。1990年3月，中共十三届六中全会通过 《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》，该决定对党内监督问题提出了新的规定，要求中央和各省、区、市党委根据需要向所属各地区、部门与单位派出巡视小组，并授权巡视小组就有关问题进行监督检查。2001年9月，中共十五届六中全会通过 《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，该决定对党内巡视又作了进一步的规定，要求中央和省、市、区逐步建立巡视制度，对所属地区、部门与单位党政领导班子主要负责人的廉政勤政情况进行监督检查。2003年12月，中共中央正式颁发了 《中国共产党党内监督条例 （试行）》，该决定把中国共产党巡视制度作为党内一项重要监督制度进行了专门规定，新时期中国共产党巡视制度初步形成。2009年7月，中共中央颁布 《中国共产党巡视工作条例 （试行）》，中国共产党巡视制度以具体法规的形式进行确立，标志着新时期中国共产党巡视正式形成。“十八大”以来，中共中央通过对巡视工作的实践经验不断总结，在2015年8月，中共中央颁布了 《中国共产党巡视工作条例》，该条例对开展巡视工作的指导方针、机构和人员构成、职责、巡视对象、范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律与责任等作了明确规定，巡视工作条例的修订标志新时期中国共产党巡视制度的成熟。

从新时期党内巡视制度运行的实践来看，自2003年以来已有十多年历史。我们以中共 “十八大”为界线分为两个阶段：一是 “十八大”前的探索运行阶段；二是 “十八大”后的强化运行阶段。在近十年的探索运行阶段中，我们发现，巡视监督是以中央巡视为主，而且中央对地方的巡视一直处于一种不公开的状态下运行，这可能是巡视监督在处于不断探索、试错之时，必须要以国家稳定大局为前提。但令人欣慰的是，自中共“十八大”以来，巡视制度的运行进入了强化运行阶段，中央巡视和省级巡视、专项巡视全面铺开，巡视实践不断创新，自上而下的巡视监督逐步制度化、规范化与程序化，并处于高效运行与发展。中共 “十八大”以来，巡视制度出现持续高效率的运行，一方面在于巡视实践的不断创新，但笔者认为更重要的因素在于人为所形成的反腐政治决心。然而，巡视制度未来的运行与发展，巡视监督的高效率能否持续是我们需要思考的问题。因为任何制度本身都有其无可避免的制度缺陷，巡视制度效率要持续必然也会面临一些不可逾越的制度挑战。

二、党内巡视制度运行面临的挑战

分析巡视制度运行的结构，我们可以发现，巡视制度的运行结构实质上就是一种委托—代理制，是派出巡视党组织作为委托人、巡视组工作人员作为代理人对被巡视对象 （党政 “一把手”）实行的一种自上而下的政治监督模式。就巡视监督制度的权威性、震慑力来讲，无其他任何一种监督模式可以与之相比。尽管如此，基于委托-代理制的巡视制度在运行与发展中仍面临着以下两方面的挑战。

（一）反腐政治决心的持续化问题

就当前巡视制度的运行来看，其主要功能就是协同反腐。巡视制度的制定和运行是特权与反特权之间的博弈。巡视制度的运行中，派出巡视党组织是巡视委托人，巡视组是巡视代理人，要使巡视制度运行有足够的绩效，从宏观来看，派出巡视党组织的反腐败政治决心是第一条件，反腐政治态度或决心决定上级党委的重视程度，直接影响着巡视工作的效果。派出巡视党组织是否真心诚意的要求巡视组去发现问题，是否对巡视组充分授权和切实支持巡视组的工作等，都表现派出巡视党组织的巡视反腐政治决心。政治决心是政治行为主体针对某一政治问题所表示出坚定不移的意志和态度。巡视反腐政治决心是 “政治领导层对反腐的公开承诺和实际行动的统一。”［6］132在任何制度反腐过程中，“没有明确表达的政治决心，反腐败计划将会成为空洞的表态，或成为权力被持续滥用的幌子。”［7］

从巡视监督所具有的权威性、震慑性来分析，就可以发现，巡视监督之所以具有这么大的威力，关键还就是这种自上而下的监督制度与中国共产党自上而下的领导体制是密切联系在一起，并且很大程度上是依赖这种领导体制而发挥其作用。这种自上而下的巡视监督，形成一种金字塔结构，在这种结构中实际上决定巡视反腐政治决心的往往是少数政治领导高层。政治领导高层的巡视反腐政治决心决定省市区巡视反腐政治决心。但我们从巡视制度的设计方面来看，并没有激活巡视反腐政治决心的细化机制，巡视反腐政治决心基本上是靠政治领导高层自身的素质与能力。从这个方面来讲，巡视反腐还是难以摆脱人为的因素，巡视反腐还仅仅是治标，而不是治本之策。巡视制度自2003年创立并实施以来，在这十多年的发展中我们可以看到，“十八大”前后两个阶段的巡视制度运作绩效是明显的泾渭分明，除巡视制度还不够完善之外，巡视反腐政治决心程度不同是其主要原因之一。中共 “十八大”以来，巡视制度表现出了其相对高效的运行发展势态，新一届中央领导集体的巡视反腐政治决心起了很大的作用。然而，由于巡视反腐政治决心是一种纯主观性的意识，环境的变化以及对巡视认识的变化都有可能影响巡视反腐政治决心。所以巡视反腐政治决心的持续化问题是今后巡视制度发展的一个关键性问题。

（二）巡视工作人员权责背离的可能

基于代议制理论，巡视工作人员是代表被巡视对象的上级党组织来行使政治监督权力，如果巡视工作人员在巡视监督中未能履行其应尽的责任和义务，这就意味着巡视工作人员的权责背离。

1.信息不对称下巡视工作人员败德的可能

派出巡视党组织与巡视组之间是委托—代理关系，巡视监督权力的委托者是派出巡视的党组织，派出巡视党组织如何在众多的下属地区、单位进行有效的政治监督，采取委派巡视组工作人员的方式进行监督，并以制度的形式进行规范，巡视组是代理者。在这种条件下，作为委托人派出巡视党组织并没有具体参与到作为代理人巡视组的具体巡视工作中去而导致一个明显的代理问题。

委托—代理关系中一个明显的代理问题就是委托者和代理者之间信息不对称，作为委托者派出巡视党组织由于不参与实际的监督，监督情况直接受制于巡视组，巡视组工作人员作为代理者直接参与具体的监督过程，巡视组工作人员拥有监督信息的优势。巡视组工作人员作为巡视代理人具有公职人员与公民个体的双重角色，一方面要为委托人 （派出巡视党组织）谋取利益，以获取政治效用的最大化；另一方面也会有谋取个人经济利益最大化的动机。正如制度经济学所认为，“代理人明知委托人对其行为保持 ‘理性的无知’或不了解其细节，则会不受规则的恰当约束，产生败德行为”。［8］巡视组工作人员在履行巡视监督过程中，尽管有 《中国共产党巡视工作条例》对其权责进行明确规定，包括巡视组工作人员监督权力应如何行使的规定、巡视工作人员监督权力的约束与控制规定，但是，在现实巡视制度运行中，巡视组工作人员在信息不对称的情况下，巡视组工作人员可能倾向于利用这种具有很强震慑性的巡视监督权力所能带来的支配地位，想方设法摆脱责任的束缚而越权，甚至利用权力来为自己谋取利益。

2.巡视工作人员自由裁量权扩张的可能

在理想状态下，制度对行为人的制约，是依照权力与责任对等的原则来授予行为人一定的权力和分配行为人相对应的责任。行为人被授予的权力要严格依照制度规范去运行，以防止行为人权力运行的滥用、超越等权力与责任间的背离问题。然而，这是制度规定的理想运行模式，实际的制度运行常常与理想状况不符，理想与现实总会有偏差。就巡视制度对巡视组的行为权责规定而言，中国共产党巡视制工作条例对巡视组工作人员所行使监督权的规定及其必须要相应承担责任，往往只是一种原则上的授权与制约，这是制度本身的属性所决定的，因为制度在设计之时就无法预见将来所可能发生的情况，不可能面面俱到，再者制度的规定要做到原则性与灵活性统一，不宜对具体问题规定得过细过死，需要给制度行为者一定的自由裁量空间，以便在现实中遇到各种特殊、具体问题时进行灵活的处理。在中国共产党巡视工作条例所针对巡视组工作人员的权力与责任的规定中，其规定也仅仅是一种原则性的抽象，巡视组工作人员在具体的巡视过程中，巡视工作条例的原则性的抽象不能保证巡视组工作人员在履行监督任务中会作出何种选择，也无法保证巡视组工作人员在履行监督任务中能作出何种选择。在这种状况下，巡视组工作人员都有可能在巡视工作条例所规定的自由裁量的范围内扩张其权力而导致的巡视组工作人员监督权的超越或者在自由裁量的范围内缩小其责任而导致巡视组工作人员在巡视中的 “偷懒”，或者因为巡视工作条例规定中对现实情景没有预料而使巡视组工作人员的监督作用无法充分发挥。

三、新时期党内巡视制度发展的应对方略

制度成效的关键在于制度的执行力。人性私欲而助长了制度的异化，制度的不完善导致制度的纰漏。由此，要使制度有持续的执行力，一方面要从人的思想做起，另一方面要从制度本身入手，维护制度的严肃性和权威性，使制度成为硬约束而不是 “橡皮筋”。

（一）树立持续化的反腐政治决心

政治决心决定制度执行力，巡视反腐政治决心决定巡视制度的执行力。中共 “十八大”以来，中国共产党巡视反腐政治决心产生了一个新是势头，强势反腐已被社会所认同。然而各种新形势、新问题的涌现，如何持续保持这种强势的巡视反腐政治决心，笔者认为，有必要从以下两个方面加以建构：

1.确保廉洁化的政治领导高层

巡视反腐政治决心，就是政治高层反腐败的决心。政治行为主体 （特别是政治领导层）的政治决心主要在政治报告、公开宣言、讲话文章之中。但是，我们对反腐政治决心的评估，如果“仅运用文本分析方法来分析其政治报告、公开宣言、讲话文章等是不够的，因为政治领导层的公开承诺与实际行为之间存在差距，这个差距决定了政治领导层在反腐方面是否树立了榜样、投入了精力、支持了实际的反腐行动等。”［6］132巡视反腐政治决心的作出必须以政治领导高层自身的廉洁性为条件。政治领导的一言一行、一举一动，都直接影响着党在人民群众中的形象和威信，而且其职务越高，言行辐射面越广，影响力越大。政治领导高层要发挥带头示范作用，就必须做到廉洁自律，让自身硬气起来。政治领导高层自身廉洁的以身作则：一方面既要保证自己不使用公权去为自己谋取私利，要保证自己廉洁奉公，树立廉洁形象；另一方面又要保证其子女、亲属等家人不能以政治高层领导的影响去谋取私利。同时，高层政治领导队伍的建构要德才兼备、以德为先。廉洁不仅仅是一种行为，而且是一种思想，作为政治领导者而言，廉洁在其道德修养中占有重要的地位，政治领导的腐败问题归根结底就是德性方面有问题造成的。贤能政治就是指国家的治理需要在道德上接近完善 （最好就是完善）、在能力上有强大的政治领导层。在中国自古以来就有贤能政治的传统，在皇权时代贤能政治依靠科举制使优胜者取得功名与权力。在当下中国，政治领导，特别是政治高层领导的选拔和培养标准要基于是否具有高超的管理能力和是否具有致力于服务公共利益的政治品德。政治领导高层的选拔与培养必须要积累数十年的各级工作经验，确保优秀的低层官员提拔到高层，摒弃任人唯亲、买官卖官现象。

2.构建持续化的反腐动力

从某种意义上来看，“反腐的政治决心不仅表现为政治领导层的态度和行动，而且表现为社会公众的反腐态度和行动，如果社会公众仅仅被动地或冷淡地对待反腐事业，那么当反腐机构遇到政治阻碍时，将无法从外部环境中获取支持力量。”［6］138由此可知，巡视反腐政治决心包括政治领导高层的反腐决心和巡视工作人员的反腐决心。在巡视监督中，反腐动力是政治决心滋生的前提基础，没有监督反腐的动力就很难产生真正的监督反腐承诺与行为。巡视反腐的实效性就必须要有持续与彻底的反腐政治决心。历史实践证明，通过 “打战役”、“搞运动”或 “集中治理”的方式来解决党和国家政治长期存在的主要问题，仅仅是只能治标而不能治本，不能深层次的解决问题，甚至还可能会产生负面效应。在巡视制度的运行中，要形成彻底化与持续化的反腐政治决心，就必须有持续化的反腐动力，只有这样，我们才能形成巡视监督反腐的长效机制。要不断激活巡视反腐动力，笔者认为：第一，是要强化党组织、党员的巡视监督意识，增强组织与组织成员对巡视重要性、必要性的认识，进而内化为监督的动力；第二，强化对巡视组工作人员的监督责任和要求，在责任压力下转化巡视监督动力；第三，调动广大人民群众监督的积极性，利用广大群众 “反腐” “痛腐”思想，引导广大群众参与巡视反腐监督，把广大群众中国寻求反腐社会力量的支持，运用社会力量对腐败集团形成政治压力。

（二）对接国家法律

《中国共产党巡视工作条例》对巡视组长、巡视组工作人员的约束有明确规定：实行巡视组长责任制；对没有发现应该要发现的重大问题、隐瞒巡视发现的问题、巡视组工作人员的越权等，都要追究相关责任人的责任。但我们发现巡视条例中对巡视组组长、巡视组工作人员的约束仅仅是从宏观进行描述，没有具体的细化和界定，这对巡视组来说有足够的想象空间，同时也给巡视组组长、巡视组工作人员以足够的自由裁量权，这样会巡视组工作人员在巡视过程中容易出现权责背离的可能。所以，要防止巡视机构、巡视组成员在巡视监督中的权责背离，同时建构持续化与彻底化的反腐政治决心，有必要实现巡视工作条例的法治化，把笼统、抽象的巡视条例规定细化到具体的与之相关的国家法律体系之中，把法治精神融入巡视工作，用法治力量保障巡视工作的常态化运行。笔者认为，应该要把党内制定的 《中国共产党巡视工作条例》与国家制定的 《监察法》、《行政法》进行有效的制度对接。在 《监察法》、《行政法》中增加规定巡视工作的内容，明确规定巡视组以及巡视工作人员在巡视监督中的权利与义务。要以国家法律条文的形式规定巡视结果要公之于众以及如何公之于众，以国家法律条文的形式明确规定巡视发现问题的整改程序、措施，并且以国家法律条文的形式细化严格的处罚措施。把行之有效的中国共产党巡视制度真正纳入到具体的国家法律体系之中，使 《中国共产党巡视工作条例》中一些笼统、抽象的、充满自由裁量空间的权力与义务条款在具体法律中成为刚性的、具有可操作性的规范。通过法定程序转化为国家法律法规，保证中国共产党巡视工作条例得到贯彻，实现党内法规与国家法律的有机衔接。

（三）建构制度运行绩效评估机制

巡视制度的执行力受两个因素的影响，一是来自于巡视领导以及巡视工作人员所具有的内在反腐动力；二是来自于社会公众对巡视领导以及巡视工作人员的巡视予以监督的外在压力。社会公众对巡视领导以及巡视工作人员的巡视予以监督除了巡视监督过程要进行公开化、透明化之外，更为重要的是，要强化社会公众对巡视制度运行绩效的合理化评估，要建立巡视制度运行绩效的评估机制。强化巡视制度运行绩效的评估是对巡视工作人员与被巡视对象进行监督的有效工具，是解决巡视制度执行力可持续发展的根本动力。巡视制度运行绩效评估要从运行过程与运行结果两个阶段来加以评估，通过巡视过程评估的强化对巡视工作人员进行监督，通过巡视结果的评估强化对巡视工作人员予以激励与问责。建构巡视制度运行绩效评估机制既要借鉴制度经济学经济制度运行的一些评估方法又要借鉴公共管理学公共政策运行的一些评估方法，同时又要考虑政治的公共性与垄断性特点。要依照全面从严治党的要求与巡视制度运行的特点，分析并提出能衡量巡视制度运行绩效的相关观测变量，并对观测变量进行严格的内涵界定和范围设定。依据观测变量之间的关系，在系统性与可操作性的原则下，设计一套适合中国国情的党内巡视制度运行绩效评估指标系统，并将评估指标系统进行层层细化与量化，尽量做到宏观与微观、定性与定量、客观与主观、静态与动态等各方面的有机统一。

［1］王明高.国内外巡视监察制度之借鉴 ［J］.人民论坛，2008 （04） .

［2］许耀桐.巡视制度填补我国监督制度空白 ［J］.人民论坛，2008（04）.

［3］郑传坤，黄清吉.政治学研究 ［J］.人民论坛，2009（05）.

［4］彭前生.中国共产党巡视制度的政治诠释 ［J］.学术探索，2015（05）.

［5］江泽民.论加强和改进执政党建设 （专题摘编） ［M］.北京：中央文献出版社，2004：261.

［6］庄德水.政治决心与反腐机构的运行绩效：基于国际比较的视角 ［J］.经济社会体制比较，2015（04）.

［7］ Michael Johnston ， Sahr J.Kpundeh.Building a Clean Machine： Anti-Corruption Coalitions and Sustainable Reform.” ［J］.World Bank Policy Research Working Paper， 2004 （01） .

［8］［德］柯武刚.制度经济学：社会秩序与公共政策 ［M］.北京：商务印书馆，2000：78.

关键词：中国共产党；巡视制度；制度执行力

D262．2

A

2095-7238（2017）06-0001-05

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.001

2017-05-31

江西省高校人文社会科学规划项目 “新时期全面从严治党下的党内巡视制度研究”（MKS161001）、江西科技师范大学科研启动基金项目 “中国共产党巡视制度设计的理论与实践研究”（MKS2016024）阶段性成果。

彭前生 （1970—），男，政治学博士，江西科技师范大学马克思主义学院副教授，主要研究方向为马克思主义政治学。

邵西梅