创新“打防同轴打防并进”工作理念构建自贸区金融风险防控新模式

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

创新“打防同轴打防并进”工作理念构建自贸区金融风险防控新模式

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

随着中国（上海）自贸试验区金融经济改革的不断深化，自贸区金融经济运行模式和行政监管方式等也有了新发展、新变化和新挑战。自贸区公安机关作为自贸区建设的践行者和金融经济正常运行的护航者，如何最大限度地发挥自身职能，提高自贸区金融经济风险防控和犯罪打击能力、为自贸区改革创新和建设发展保驾护航是一项重要的课题。自贸试验区分局自2014年9月27日挂牌成立以来，在上海市公安局党委的坚强领导下，置身深化改革的最前沿，紧扣自贸区建设的创新核心，聚力勇进、砥砺前行，将警务机制创新作为最核心任务向前推进，积极探索服务自贸区金融经济改革创新和建设发展的新思路、新理念、新模式，有效维护了自贸区金融经济安全稳定。

上海自贸区；金融风险；防控模式

建立中国(上海)自由贸易试验区（以下简称：“上海自贸试验区”），是党中央、国务院作出的重大决策，是深入贯彻党的十八大精神，在新形势下推进改革开放的重大举措。以服务和保障上海自贸试验区金融经济改革和建设发展为主要职责的上海市公安局自贸试验区分局自2014年9月27日正式成立以来，在上海市公安局党委的坚强领导下，从主动服务自贸区建设、全力保障上海经济发展的思路出发，坚持严守防控系统性、区域性金融风险底线，面对更加宽松、自由、开放的金融、贸易、投资政策环境，以及“一线放开、二线管住”的新监管模式，创新“打防同轴、打防并进”工作理念，积极构建以建立“联防联打”违法犯罪机制、打造“直联互通”服务共享平台、深化大数据预警防控体系等为主要内容的金融风险防控新机制，不断提高公安机关在开放环境中有效防范金融经济运行风险的能力，全力为上海自贸试验区建设发展保驾护航。

一、上海自贸试验区新变化带来的新挑战

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》确定的总体目标是：经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放等，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。

上海自贸试验区主要在投资管理、贸易便利、金融服务和政府监管四个领域推进了制度创新，实施了一系列诸如负面清单管理、FT自由贸易账户、“先照后证”等新的金融服务和新监管模式，并随之产生了一些新的经济运行方式，这些新变化在行政管理、社会管理等多方面带来了新的挑战，本文仅从金融经济违法犯罪打击和防控角度进行梳理分析，主要有以下方面：

（一）负面清单管理模式的大众认知误差

负面清单管理模式是上海自贸试验区在投资管理制度上的一项重要创新，但这项创新是有限定前提的，即它限定在“外商投资”管理上采用负面清单模式，是对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明。对于外商投资市场准入之外的领域，诸如社会工作、生活、风俗、习惯等，负面清单管理模式并不能都加以适用。同时，对于国内企业应当遵守的法律法规，外商投资企业更加应当自觉遵守。现行法律对部分经济领域的经营采取许可准入制度，上海自贸试验区不是法外之地，没有经过许可擅自经营同样会触犯刑法，因而一般大众对“负面清单管理模式”的认知程度直接影响了非法经营犯罪的发案率，以及会给不法分子以“只要是清单上没有的都可以经营”等为幌子实施的诈骗犯罪留有可乘之机。

（二）商事登记制度改革后的新企业鱼龙混杂

上海自由贸易试验区最早实施企业注册“先照后证”、注册资本“认缴制”、“工商年检变自主报告公示”等为核心内容的商事登记制度改革，同时更进一步推出了网上登记、委托代理登记、集中注册地址登记等便民措施，总体上有效提升了企业成立的速度，但同时带来的是新企业的鱼龙混杂，特别是无法避免不法分子采用虚假身份、虚假经营地址、虚假联系方式注册企业的情况，增加了防范打击的难度。

（三）监管模式的变化可能造成短期的行政监管真空

加强事中事后监管是上海自由贸易试验区政府职能转变试点的重要内容，与长期以来多采取事前审批方式进行监管相比，行政监管的主动权明显被削弱，每月近千家新成立企业倒逼行政部门加快适应新的工作模式，但不可避免会出现一段时间的监管真空，给不法分子可乘之机，还会使得守社会底线的公安机关直接推至一线前台。

（四）资金货物跨境流动加剧导致防控跨境犯罪面临挑战

上海自由贸易试验区推进金融制度创新、推行贸易便利化监管措施以及大力发展总部经济和新型贸易业态，随之而来的是资金、货物跨境流动加剧，虽然中国人民银行、海关等相关部门均制定了相应的监管措施，但由于资金与贸易跨境流动，行政监管措施难以溯及境外，有效防控跨境犯罪将是公安机关面临的重大挑战。

二、上海自贸试验区金融经济犯罪风险高发点分析

从公安机关接报和破获的案件情况来看，上海自贸试验区成立以来各类金融经济犯罪案件均有发生，但总体态势平稳，犯罪风险高发点主要集中在以下三个方面：

（一）利用跨境贸易便利化实施的有关犯罪

自贸区的贸易便利化及相应的金融服务创新大大提升了跨境贸易、转口贸易的效率，但由于跨境贸易企业信用度高，境内外存在汇率差、利率差以及部分商品国家有退税政策，因而发生了利用虚假贸易实施的信用证诈骗、合同诈骗、骗购外汇、骗取出口退税犯罪案件。此类案件随着企业信用体系建立完善、人民币跨境自由汇兑实施、退税补贴政策取消将逐渐减少甚至消失，但目前情况下仍是自贸试验区金融经济犯罪风险高发点之一。

（二）利用监管缺失实施的有关犯罪

上海自由贸易试验区在深入推进行政监管机制的重大改革过程中，不可避免产生了一些监管缺失及真空，最突出的问题是在企业注册、税务登记从前置审批，转变为事中事后监管进程中，不法分子乘虚而入，利用监管部门尚在适应调整工作模式期间、监管经验缺乏，注册虚假企业，并用于实施虚开增值税专用发票、网络诈骗等犯罪。由于企业注册地与实际经营地允许存在差异，解决对跨地区、跨省市企业的事中事后监管措施难题尚需一定时间，因而此类犯罪风险仍将是近一段时间内的高发点。

（三）利用自贸区品牌效应实施的有关犯罪

上海自贸试验区的品牌效应是巨大的，但大多数民众对自贸区内的创新政策缺乏深入了解，造成不法分子利用自贸区品牌实施犯罪。主要有两大类：一是以未列入上海自贸试验区负面清单均可经营为幌子，诱骗群众参与境外平台炒卖外汇等实施非法经营犯罪；二是以上海自贸试验区企业“注册资本认缴制”、“先照后证”改革政策，申领注册资本巨大、营业范围广泛的营业执照，虚构企业实力假象，骗取群众资金等非法集资犯罪。随着公安机关的打击力度加强、自贸区政策宣传的进一步广泛深入，此类犯罪的空间将越来越小。

三、上海自贸试验区公安机关的应对措施

随着上海自贸试验区各项改革措施的持续出台和落地，金融、贸易、投资更加宽松、自由、开放，如何在开放的环境中平衡缺乏传统监管手段的高效率商业模式与伴生的经济犯罪等经济运行风险，是公安机关的重大挑战。自贸区公安分局秉承“上医治未病”，结合公安机关职能，创新形成了以“打防同轴、打防并进”为核心的金融经济风险打防管控工作理念，确立“以防为主、以打促防、打防促控”工作目标、并采取将“打新、打早、打小、不停地打”和“防新、防早、防小、不停地防”相结合工作原则。自贸区公安机关积极构建以建立“联防联打”违法犯罪机制、打造“直联互通”服务监管平台、深化大数据预警防控体系等为主要内容的金融风险防控新机制。

（一）创新“打防同轴、打防并进”工作理念

一是积极践行“信息导防”，广泛收自贸试验区内新产品、新政策运行中的各类情况，研究分析其中的优劣，及时提出针对性建议对策。二是注重早期干预，强化防控力度重倾、防控时序前移和防控对象下移，更加注重对犯罪活动的早期干预和终止破坏，更加注重预防、阻止可能发生的潜在性、关联性、衍生性犯罪。2016年初，某企业在区内租赁办公场所后在店面装修时对外挂牌“美国运通银行投资集团有限公司”标识，自贸区公安分局即上门排查，并联合美国运通银行上海代表处进行辨别，发现该处系假冒“李鬼”，经联合区行政监管部门进行取缔，及时阻断了可能发生的犯罪风险。三是坚持预警防控与案件侦办“同步同轴”，在开展侦查打击的同时，立即采取网上网下双通道，主动向金融机构、行业协会、银行、企业等经济主体发布预警信息，以最大限度地减少犯罪现实危害、预防可能发生的类似犯罪和减少潜在的社会公众损失。目前，自贸区公安分局已建立“一案一预警”工作制度，已向区内经济主体推送预警信息及风险防控建议600余条，消除经济管理漏洞或行业监管盲点300余处，网上发布预警信息300余次，向8000余家企业发放了预警防范宣传手册。

（二）建立“联防联打”违法犯罪工作机制

上海自贸试验区是国家创新制度的试验田，对各类新政策、新制度可能出现的风险预测涉及专业性强、科目众多，而维护自贸试验区金融稳定和经济秩序良好是自贸试验区建设所有参与者的首要责任和共同责任，因此联手各方，形成合力防范和打击区内违法犯罪活动是一项非常必要且有效的工作方法。分局以“共利共责、共享共治”为导向，注重与社会各界建立紧密、互动、务实的合作伙伴关系，积极会同区内职能部门、驻区机构、行政执法、经济管理部门，建立“联防联打”违法犯罪工作机制，进一步整合资源、汇聚力量、共享信息，强化前端管理、源头治理和联动处置。一是建立了上海自贸区“打击防控金融违法犯罪协调会商机制”，定期情况互通、定期研究会商、定期协同推进，主动发现、主动预警、主动防控。二是强化刑行衔接、联合执法，针对自贸区内新领域、新类型、新手法经济违法犯罪活动，组织专题研究、专项打击或联合办案，共同防控金融风险、提升打防合力。三是坚持企业主体，强化警企间、警社间党建联建，创新工作载体、丰富工作内涵，多层面、多维度开展互动交流，了解创新政策在企业主体落地经营情况，宣传经济犯罪预警防控等社会热点主题，释放警方善意，提升企业自主防范能力，构建起符合自贸区特点的新型“警企关系”。

（三）打造“直联互通”服务共享工作平台

按照习近平总书记在视察上海自贸试验区时的讲话要求，自贸试验区要把企业作为重要主体，自贸区公安分局创新打造“直联互通”服务共享平台，着力提高企业及相关行业协会、行政监管部门防控金融经济犯罪风险的能力水平。一是推进“警企在线”平台建设。创新搭建基于互联网的“警企在线”应用平台，推送“预约服务”、“防范贴士”、“在线咨询”、“政策法规”、“警务新闻”等栏目；实现警企数据库自动比对，及时发布信息反馈和预警提示，“点对点”直线推送“一体化”公安服务。目前，“警企在线”平台已累计注册区内实际经营企业1018家，接受企业个性化需求200项，发布安全防范预警信息35条，主动告知惠企政策26条。二是建立“警银直通协作”机制。与上海自贸区内央行、地方银行、中资银行、外资银行等银行、第三方支付平台、小额贷款公司等金融机构，逐一签订《上海自贸区金融创新制度建设与金融犯罪风险防控合作协议备忘录》，“点对点”直联互通，跨前掌握自贸区金融创新的最前端、最直接的动向趋势。通过专业研讨培训、警银圆桌会议、警银直通微信群、信息互通等形式，定期开展研判金融形势、风险预警信息共享、培训宣传与业务合作等，警银直联互通、共同跨前防控区内金融风险。主动研究金融政策、贸易规则和法律制度，动态把握自贸区内经济金融犯罪的动向趋势。同时，紧紧依托市局经侦总队与“一行三会”、市金融办、银行金融机构等部门建立的警银协作平台，强化政策性、实务性金融风险研究和动态预警，建立健全主动防控自贸区金融风险的工作机制。目前，已与区内18家银行签订合作协议备忘录，为区内银行提供了特定企业人员背景审查、账户资金流转模式辨识，交易安全风险分析等专业的建议对策，有效帮助区内金融机构及时防范了金融风险。截至目前，未发生区内银行受损被骗等重大金融犯罪案件。三是深化“警社合作”平台。积极会同区内职能部门、驻区机构、行政执法、经济管理部门，进一步整合资源、汇聚力量，强化前端管理、源头治理和联动处置，提升主动发现、主动预警、主动防控金融风险的工作合力。积极探索推进与自贸区管委会各部门间信息共享体系建设。目前，该信息共享服务平台已汇聚34个部门、4大类、1135项近700万条区内经济主体运行数据，自贸区公安分局已与管委会综合执法局签订《信息汇聚和共享协议》，依托自贸区政务网实现数据动态共享、跨库预警防控。同时，相关信息采集单位也按照公安工作实际需求，增加了对办事人员、常用联系方式、企业实际办公地址、实际主要经营内容等项目数据采集，进一步完善了区内企业主体的基础数据信息。此外，自贸区公安分局还报请管委会综合保税区管理区专门配备了一支特保队伍，专门对在区内注册的企业实地上门走访，动态实时采集一手的真实数据，进一步夯实基础数据的准确性。

（四）深化大数据云计算预警防控工作体系

“上医治未病”，对危害上海自贸试验区建设发展的金融经济犯罪风险，最好的应对策略也就是最大限度防控风险。在互联网时代，自贸区公安分局利用大数据云计算手段不断深化金融经济犯罪风险预警防控体系，提升整体防控的水平和效能。一是整合大数据资源。利用自贸区“综合执法和信息共享平台”数据、联防机制互通信息数据、公安内网信息数据等基础信息数据库，推动“公安信息数据库、行业管理数据库、机构企业数据库”三库融合，最广范围收集信息资源，形成自贸区资金、物流、企业、人员、经营情况大数据。二是强化大数据分析。引入专业化的“数据汇集、数据挖掘、数据清洗、数据分析”合作单位和技术软件，制定完善各类风险指标标准和犯罪风险模型，对第三方支付平台等重点领域、出口商品退税等重点行业，以及客户广泛、经营异常等重点企业开展大数据分析预警、动态防控风险。三是标准化响应处置。针对大数据分析结果，按照不同风险预警等级和类别，采取情况通报预警、继续跟踪关注、移交行政监管部门以及落实跟进排查等标准化响应处置措施。

四、结束语

上海自贸试验区四大领域改革创新已取得一定成效，但有些还未达到最初的设定目标，有些还在完善升级中，新的制度、新的产品、新的情况还将不断出现，金融经济犯罪风险防控工作的重要性将仍然处于突出位置。自贸试验区公安机关将继续坚持制度创新核心，进一步深入推进现代警务机制创新改革，不断完善打造金融经济犯罪风险防控体系的升级版，在上海自贸试验区这块试验田上，推出更多有效的可复制可推广经验，切实发挥上海公安机关服务自贸区经济发展的作用。

Study on the Defense Mechanism and Control Strategy of Financial Risk in Shanghai Pilot Free Trade Zone

Research Group of Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau
（Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200137, China）

s:With the context of world economic globalization, in order to adapt to the new international situation, Shanghai Pilot Free Trade Zone promotes the reform of financial liberalization to build a world-class financial center and to affect the national economic growth. It is particularly important to avoid the risks of financial liberalization and to avoid systemic risk. It is based on the risk of financial liberalization reform problem in Shanghai Pilot Free Trade Zone, and put forward targeted measures, in order to minimize the risk of financial liberalization. It is based on the new measures of financial reform in Shanghai Pilot Free Trade Zone, and to analyze the risk of financial liberalization reform respectively from three aspects upon the national situation and national condition. In view of the risks related to our analysis, we put forward the pattern of financial liberalization, and the corresponding risk prevention advice. In the basis of the financial system reform, Shanghai Pilot Free Trade Zone should make full use of financial innovation, perfect the system of financial regulation and adopt the gradual method. Shanghai Pilot Free Trade Zone should work with the countries concerned to prevent and defuse financial risks and promote steady China and even global economic growth.

Shanghai Pilot Free Trade Zone; Financial Risk; Defense Mechanism and Control Strategy

D631

A

1008-5750(2017)04-0022-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.04.003

2017-02-09责任编辑：孙树峰