自由贸易试验区建设背景下公安部门面临的机遇、挑战及应对工作路径

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

自由贸易试验区建设背景下公安部门面临的机遇、挑战及应对工作路径

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

上海自贸区挂牌以来，对外开放步伐不断加快，各种新情况、新问题不断增多。上海自贸区应坚定不移地按照“开放度最高、便利化最优”的要求，对标国际通行规则，大力发挥海关特殊监管功能优势，聚焦关键领域，推动保税区在制度创新和投资贸易便利度等方面走在全国前列。面对机遇与挑战，自贸区公安机关除了要发挥公共安全职能外，还必须思考并着力解决“如何主动服务于自贸试验区经济发展，进一步完善警务机制”这一重要课题。

自贸试验区；公安部门；机遇；挑战

2013年9月，中国（上海）自贸区成立（以下简称自贸区），作为改革开放最前沿的试验田，其担负着形成在全国可复制、可推广的制度经验，推动我国对外发展方式转变及经济结构调整的重任。上海自贸区应坚定不移地按照“开放度最高、便利化最优”的要求，对标国际通行规则，大力发挥海关特殊监管功能优势，聚焦关键领域，推动保税区在制度创新和投资贸易便利度等方面走在全国前列。自贸区公安机关作为重要的职能部门，除了发挥公共安全职能外，还必须思考并着力解决“如何主动服务于自贸区经济发展，进一步完善警务机制创新工作”这一重要课题。本文试结合属地公安工作实践，浅析自贸区公安机关在“开放度最高、便利化最优”自由贸易试验区大背景下面临的机遇挑战及工作路径。

一、自贸区公安工作面临的新形势

（一）投资准入限制进一步减少，使得公安管理范畴发生变化

2013年上海自贸区建设总体方案提出探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，将外商投资管理模式由“正面清单”模式转变为“负面清单”模式。上海自贸区负面清单由2013年版的190条减少至2014年版的139条，减幅超过四分之一。2015年版负面清单在2014年版基础上进一步精简至122条，总体上是做减法，增加的主要集中在金融领域和文化、体育及娱乐领域，这体现了负面清单的开放及透明度进一步提高。同时，自贸区进一步深化探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，减少和取消对外商投资准入限制，建立完善境外投资服务促进平台。负面清单遵循法无禁止皆可为规则，实现了政府管理由偏重于“授权性”规范向“禁止性”规范转变，进一步划清了政府与市场的界限，同时企业经营的范围、性质以及组织形式等多样性，区内公共安全事务管理的复杂性，对于公安机关及时动态应对并且管住和管好各类公共安全事务的能力都是重要考验。

（二）实施“一线放开、二线管住”的监管模式，使得公安监管体系向注重事中事后监管转变

自贸区货物贸易领域实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务模式。除要在货物贸易领域全面实施“一线放开、二线管住”战略外，更重要的是为我国对外发展方式转变及经济结构调整探索发展道路。因此，以服务贸易领域开放、外资管理模式创新为标志的自贸区发展是贸易转型的重要支持力量，也是自贸区贸易转型升级的重要目标。通过这种新的贸易管理制度，上海自贸区在进行货物进出口活动时，可以简化程序，降低成本。随着国际服务贸易的快速发展，自贸区外商直接投资领域逐渐由初级产品为主的制造业转向服务业。我国一直以来主要采取的是规则性监管模式，即通过较为体系化的法律法规去规制相关市场中的金融活动。这种方式虽然能较为有效控制市场风险，但是由于法律法规的滞后性，一方面局限了市场自由度，很难及时有效处理问题和规制金融创新，另一方面也产生了不少监管套利行为。目前自贸区尝试采用“业务创新监管互动机制”，为金融创新打开新通道。在该机制中，监管者不只是“监管”金融创新，更是“直接推动和参与”金融创新，有力地支持了辖区内银行业机构在合规的前提下加快创新、阳光创新。而从目前公安行政监管的常态模式看，在防范自贸区新型犯罪风险的事中、事后监管方面，仍存在较大间距。因此，依托自贸区综合监管模式，找准定位，建立既符合公共管理需求又适应自贸区新型经济发展模式的新型警务监管模式迫在眉睫。

（三）更开放、更高效、更市场化、更国际化的要求，使得公安机关服务主导型行政模式的特征更加突显

为积极促进投资和贸易便利化，自贸区着力培育国际化、法治化的营商环境，建立高效便捷的管理模式，提供高水平的行政服务。这主要体现在四个方面：一是更开放。试验区运用负面清单管理模式，极大地拓展了投资范围，并对负面清单内容不断地进行修改和完善，有效约束政府相关部门及其工作人员，同时最大限度提高市场机制的运行效率和经济活力。二是更高效。对企业投资贸易实行备案制，对符合规定的外资企业备案当场完成，相比传统审批制而言，服务质量更好，企业投资贸易更加便捷。投资者只需备齐所有材料，前往区内综合服务大厅，就可以实现一次性办理营业执照、企业代码和税务登记等手续，无需去工商、税务等多个部门办理。三是更市场化。简化职能部门的行政干预，放松区内经济管制，在某些领域通过市场来配置资源，以供需关系决定价格，减少了外资企业投资的成本和贸易限制，实现资源更优化配置。其促进以部门权力为基础的执法体系向以市场价值规律为基础的监管体系过度。四是更国际化。区内实行和制订的规章制度与国际上通行的规则相接轨, 建立投诉制、评估制、 问责制、 监察制等监管体制。通过运用相关管理经验，加强国际经济合作，提高国际投资贸易能力，推动国内产业转型升级。为此，自贸区公安部门必须重新定位监管与服务的关系，更加突出服务企业相关职能，努力建立与自贸区功能培育和制度创新任务相适应、与国际投资和贸易的通行规则相匹配并符合国际规则的服务型公安机关。

二、上海自贸区与国外发达的自贸区的一些差距

（一）部分发达国家自贸区开放程度极高

1．新加坡。作为一个基本上无关税的国家，新加坡自由贸易的现代化程度在全球名列前茅，不仅是全球最易开展业务的地方，而且已经成为全球贸易的重要通道。1989年率先全球推出贸易管理电子平台——贸易网，将海关、税务、安全等35个政府机构连接在一个网络中，为企业提供一站式通关服务。在金融自由方面，新加坡是亚洲金融中心之一，具备自由、开放、宽松的外汇管理体制和金融制度，其奉行金融自由化政策，取消外汇管制，各种形式的合法收入都可自由进出自贸区，能满足企业的多样化需求。此外，新加坡还通过企业基金、国际贷款计划等对企业进行融资支持。在人员流动方面，新加坡自贸区有落地签制度，进入自贸区也较自由，所有人员进入自由贸易区前，均需向警察局申请通行证，通行证可分为永久通行证及暂时性通行证，其中永久通行证专供自由贸易区内工作人员或民航局及港务公司员工使用，暂时性通行证仅供临时性进出自由贸易区人员使用。

2．迪拜。在贸易自由方面，货物在区内存储、贸易及加工制造均不被征收关税及其它税收，从国外进口原材料和设备或者货物转口，可被免除进口关税，海关对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。投资自由方面，投资者可以在该自贸区内成立自贸区独资公司、自贸区合资公司和海外公司分公司，区内注册企业可拥有100%股权，不需要寻找当地合伙人或担保人，可享受50年零税率，期满后可再延长15年。区内除中转贸易、加工制造业务以外，其他与之相关的中介服务行业也可进入，除酒店、医院外，银行、写字楼业、餐饮业等均可入区经营，但此类企业均须为阿联酋本国所有，外资企业不得进入。金融自由方面，亦无外汇管制，园区内外国企业利润和资本可以100%汇回母公司不受限制。人员流动方面，企业雇佣外国劳动力无任何限制，简化工作签证申请程序，降低了签证费用，并按投资额和企业规模提供一定的免费工作签证名额。

3．荷兰。在贸易自由方面，实行24小时通关服务，以公司账册管理及存货资料取代海关查验。2007年，荷兰政府推出了AEO证书，即“以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方”。企业一旦获得AEO资格，可以走绿色通关，快速通关，提高企业贸易便利化。投资自由方面，外国公司在当地投资不受特殊限制，而且自贸区提供一系列优惠措施。比如鹿特丹对风险较大的投资项目提供技术发展信贷，如项目失败则贷款转为赠与，欧洲自由贸易园区根据区内企业的投资额，给予10%的资金补贴。金融自由方面，外国投资者可以选择任何一种货币作为支付方式，而且对非居民往来的经常项目和资本项目的收付不进行直接管制，外资企业合法收入汇出也不受限制。人员流动方面，欧盟各国人士可自由进出荷兰，其他国家人士依据规定申请居留证。

（二）部分发达自贸区监管理念、法律保障措施、管理体制先进

1．监管理念。新加坡、迪拜、荷兰采取市场化、国际化的监管理念，建立了一套较为完善的企业信息收集和管理体系。首先，借助于先进的网络技术，实现数据采集的标准化、简洁化和规范化，减少企业各类申报的成本；其次，构建一个统一的信息分享平台，为行政管理、日常监管、风险预警与控制创造条件；最后，在信息安全的框架下最大化数据的透明度，为企业的战略决策提供切实有效的信息支持。在经济自由与政府监管之间找到一个最优平衡点，逐步形成了以市场价值规律为基础的监管体系。

2．法律保障。新加坡设立自贸区的过程是先立法后设区，在1969年通过了《自由贸易园区法案》，该法案由最高立法机关制定，分为七个部分二十四条，对自由贸易区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面规定。这有助于保障自由贸易园区各项政策的稳定性，保障投资者的合法权益。迪拜有完善的法律体系，例如外商从事贸易、投资、承包劳务等项业务，均须执行《商业公司法》《商业代理法》和《劳动法》的规定，办理公司注册。迪拜警方无论是响应速度还是出警速度在世界上都是表现优秀的，而且还有宗教信仰上的严厉惩罚措施，这使得犯罪成本大大增加。所以，良好的法律制度保障是大量外资企业进入迪拜自贸区的根本原因。荷兰因其保税仓库极为发达，透过保税运输系统串联成一个整体性自由贸易区，所以没有另行设法。相关的区内活动遵循的是《欧盟关税法》《荷兰关税法》《营业税法》等。

3．管理体制。新加坡、迪拜和荷兰都采用扁平化的管理体制，逐渐形成以公司型为主的管理模式。荷兰自贸区采取公司主导管理模式，区内不设政府管理机构，而是在规范的法律约束下授权一家专业公司专门从事区内的开发建设和经营管理工作，几乎是政府零干预和企业化管理。迪拜对港口、自由贸易区、海关采取三位一体的管理模式，其管理机构是迪拜港务局。迪拜港务局为政企合一的实体，对外执行政府职能，对内管理区内一切事务。海关、银行、交通运输管理部门等实行统一办公，取消了平行多头机构。荷兰政府设立专责机构，按照公司主导管理模式对区内企业提供全方位服务。

综上所述，与先进的自贸区相比，上海自贸区公安部门应该在贸易自由方面进一步减少行政壁垒，进一步加强电子信息化服务；在金融自由方面，进一步加强与企业直联互通，护航推进金融自由化进程；在人员流动方面，进一步放宽人才出入境条件，吸引更多的专业人才；在监管理念方面，转变为市场化监管理念，着力构建与国际接轨的投资环境，形成公安监管、企业自律、政府支持和社会参与的大格局；在法律方面，应该进一步完善相关有利于保障企业发展的法律，完善权力清单编制，保障法律的权威性；在管理机制方面，进一步整合管理部门，形成扁平化的监管模式，使之成为开放层次最高、功能优势最全、辐射范围最广的一流自由贸易区。

三、自贸区公安管理体制机制存在的不足之处

上海自贸区成立以来，在投资、贸易、金融、政府职能转变等方面，已取得显著成效。但是从公安机关服务监管工作实践来看，自贸区保税区域在投资自由、贸易便利、金融开放、监管等方面与世界先进自由贸易区仍存在不小差距，主要表现在以下几个方面:

众说纷纭之际，税务部门开始出手。6月3日，国家税务总局发布公告说，针对近日网上反映有关影视从业人员签订“阴阳合同”中的涉税问题，国家税务总局高度重视，已责成江苏等地税务机关依法开展调查核实。如发现违反税收法律法规的行为，将严格依法处理。

（一）工作风险点不断增加，公安部门防控风险水平还较为有限

第一，涉外工作难度加大。自贸区采取更加宽松的外商投资管理体制，如负面清单和外商备案登记管理模式。这使得自贸区内企业设立的“门槛很低，大门很宽”，必将吸引更多的包括中东地区在内的具有涉恐敏感国家背景的企业入住，相关的信息预警、基础排查和后续管控等国家审查制度尚未完善，所以在自贸区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系至关重要。第二，政治安全保卫形势更加严峻。随着自贸区开放程度的不断提高，一些背景复杂的境外非政府组织可能通过设立企业或机构实现境内机构合法化；自贸区交易平台则可能被境外宗教极端组织等所利用，通过串联、吸纳等活动进行意识形态渗透；同时自贸区日益开放投资贸易和金融政策，也为境外敌对势力利用相关政策进行资金筹措、在敏感节点“闯关”入境等活动，提供了更多便利条件，并易形成后续政治风险。第三，经济犯罪多发。由于自贸区内负面清单不断减少，区内和区外的税收、金融开放程度存在着差异，所以经济领域的犯罪活动呈多发态势。各类经济犯罪尤其是新类型、新手法的经济犯罪数量大量增加。

（二）日常警务工作的国际化倾向更加明显，公安民警职业化素质还存在差距

自贸区以发展跨境贸易、金融交易、资本投资为方向，推进投资、贸易、金融自由化。目前，自贸区内各类国际性大宗交易平台、进口商品国家展示中心等正逐步入驻，跨国银行、企业、机构、人员将更多集聚，区内经济活动的国际化、专业化、新型化特征日益凸显。对于承担执法管理角色的公安机关而言，相关行为必定会受到多方面制衡：如自贸区主导开放式、透明化管理，民警日常执法行为受到更多约束，并受到国际化标准的监督；涉外管辖空间的不断扩展，要求民警具备更高的执法素质和专业水平；在具体执法实践中，更要注重从传统国家法律意识向国际法律意识转变等。从这个意义上讲，自贸区改革试点工作越深入、开放程度越高，辖区公安队伍建设面临的挑战就越严峻。在这样一个背景下，如何构筑有效的队伍管理体制机制，提高民警核心职业能力，也是当前自贸区公安行政管理工作必须解决的一个重要问题。

（三）面对自贸区监管模式变化，监管理念转变“不彻底”

自贸区强调对市场主体“宽进”之后进行全过程监管和后续管理，但从实践来看，部分民警监管理念还停留在“境内关内”保税区层面，与自由贸易园区的功能定位还不匹配。第一，以市场主体为核心的监管理念尚未形成。现代化的监管理念是以市场主体为核心，以市场价值规律为基础，构建完善的产权制度、会计审检制度、商业纠纷调解仲裁制度、信用制度及信息披露制度等以市场为主体的运作、调节、监管机制。但目前区域各部门的监管仍基于传统行政监管理念，不利于贸易便利化目标的实现。第二，以政府联动协同为基础的监管方式尚未建立。自贸区区内是海关、检验检疫、工商、税务、公安等监管部门共同监管，这些监管部门虽然先后推出了若干制度创新措施，但均以自身监管的内容为出发点，使得他们政策制定上的碎片化和执行上的片面性现象比较突出，容易出现监管真空和缺失，而且政策执行的时滞较长，协同性较低，所以需要整合区内的监管资源。同时对于跨境的违法行为，还需要与国际监管部门以及国内相关监管部门合作，建立高效的合作机制。第三，以信息化建设为载体的监管手段尚未形成。互联网为企业跨境、跨区域经营提供了便利，同时企业可以利用互联网掩盖不合法的行为，这给政府监管带来了挑战。所以，信息化建设是互联网时代政府监管和服务的主要途径，形成高度整合的国际贸易监管系统，能够为各类市场主体提供无缝管理和一站式服务，既提高了政府服务管理效率，也节约了行政成本和社会成本。目前自贸区已制定了以“大数据”为支撑构建信息共享平台方案，但还处于起步阶段，与监管手段电子化、信息化的目标还有不小的距离。

四、构建符合自贸区经济发展特点的警务机制新路径

必须紧紧围绕习近平总书记“将制度创新作为核心任务、将防控风险作为工作底线、将企业作为服务的重要主体”的重要指示要求，通过自贸区的先行先试和改革创新，在“事中事后监管、金融风险防范和服务企业主体”等方面进行警务创新，进一步发挥示范引领、服务全国的积极作用。

（一）围绕改善营商环境，坚持把优化服务方式作为提升警务效益的重要途径

1．提供“优质、高效、便利”的出入境管理服务。自贸区人才工作的重点是对标国际标准，优化人才服务，建设“种类全、权限高、效率优”的出入境办证中心。先行试点15项中外人员出入境证件受理审批权限和4项外籍人员办证便利措施，实现外国人证件业务“窗口全覆盖”，简化了申办流程。目前自贸区保税区域，如药明康德万创中心等一批具有典型离岸创新创业特点的新业态已经初具规模，有利于吸引海外人才集聚、促进医药研发人才高地和离岸人才基地建设。再有，率先在自贸区公安分局出入境办证大厅建立了全国第一个外国人证件业务“单一窗口”，对外国人申办居留许可、就业证、外专证实施“一窗式”受理、一并予以发证的办理新模式。

2．推行区域“智能化”交通管理服务。公安机关会同管委会、海关等单位，加大智能卡口建设，将企业车辆纳入数据库统一管理，并全程实时追踪园区车流，优化园区道路行车；构建“公安+海关”的双重管理、双重监管的集装箱卡车“关警联动”管理机制，重点强化对危化品的检查力度，做到定人、定岗、定责，及时排查安全隐患；同时实体化推进了平行进口汽车车牌申领独立审批和园区内企业外籍人士境外驾驶证换领等业务，为企业提供便利。

（二）围绕金融风险防控，探索形成金融创新制度动态风险预警防控机制

1．创新“打防同轴、打防并进”工作机制。将最大限度地预防、控制和阻止犯罪发生作为警务效能评估准则，将打击现行犯罪和预防潜在风险相结合，将维护治安稳定和激发经济活力相统一，注重对犯罪活动的早期干预，注重预防、阻止可能发生的潜在性、关联性、衍生性犯罪。

2．完善“警银、警社、警企”合作防控金融风险机制。着力构建全面、深入、紧密的“警银合作、警企合作和警社合作体系”，加快与区内政府部门、行政执法部门、行业监管部门、银行金融机构、行业协会、境内外公司等的合作，共同搭建“经济金融制度创新风险预警防控合作平台”。 围绕领导关心、社会关注的金融制度改革重点项目，跨前开展专题性、预警性调研，主动研判预警金融风险。加强对金融创新制度的研究分析，深入掌握运作模式、内在特点，围绕可能引发的金融犯罪，强化分类研判和超前预警，及时发现监管漏洞，向监管部门及企业发出预警，最大限度提高自贸区金融风险防范能力。

3．强化“大联动、大联防、大联建机制”。健全综合治理联动联勤机制，实现管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动；实行网格化治安防控，分片区、立体化、联网式开展治安巡逻防控；引导企业自管自治，单元化、个性化、智能化地做好企业治安防控；建立分等级、分梯次的应急联动调警机制及与机场公安分局、公安学校跨部门应急处突机制；创新多梯次应急处突、大平台矛盾协调化解、零时差涉稳案事件处置三大维稳处置机制。

（三）围绕事中事后监管，探索形成信息化警务机制

1．加强源头治理。自贸区积极推进简政放权、放管结合，政府从注重“事前审批”向“事中事后监管”转变。但是从公安机关角度来看，事前审批的弱化并不意味前端管理的缺失，尤其是面对自贸区更多服务领域开放、新型业态出现的形势，更要以“公安靠前、主动有为”为原则，牢牢抓住“源头治理、加强监督、提供服务”等关键环节，加快推出警务服务与监管创新举措，以实现从服务中强化监管，在监管中体现服务。

2．提前实施行政指导。行政指导是行政主体在履行行政管理职责过程中，根据政策原则与规范，适时采取说服、指导、建议、提醒、劝告等非强制性手段，引导行政相对人作出或者不作出某种行为，从而实现行政管理目的，达到最佳执法效果的一种行政行为。这对于公安机关行政管理职能转变具有积极的实践意义。结合自贸区行政执法实际，要切实将行政指导融于行政许可、行政检查、行政处罚等刚性执法中，如行政许可事项的信息公开、申办指导和到期提醒，对场所行业、重点单位开展日常监督检查时的规范提示、管理建议和苗头预警，作出行政处罚时的教育引导、劝诫警示等。通过在管理中强化指导、在指导中体现服务，进一步实现执法形式与执法目的有机统一。

3．利用“大数据”加强监管。立足强化事中事后监管，依托信息化监管手段，实现监督管理“实时、灵敏、有效”。首先要依托互联网直通和大数据分析优势，将“企业员工信息、贸易要素、消防及治安类安全检查”等数据纳入“警企在线”平台，实现警企数据库比对和差别化监管。其次，创新“企业分级管理机制”。将企业划为“重点、一般、优秀”三个等级，实行动态式分级管理；实行备案登记和分类管理，分类确定评价要素和制定对应积分表，对备案企业按“诚信守法便利、失信违法惩戒”原则分类管理，赋予相应出入境办证便利。第三，建立大数据多维度风险预警。探索推进公安信息数据库、行政管理数据库、机构企业数据库“三库”融合，将数据导入市公安局“信息综合研判实战平台”和自贸区“综合执法和信息共享平台”，运用大数据分析和专业化侦查手段，实现面向区内行业、企业和人员的定向服务、定向监管和定向预警。

四、结语

上海自贸区是我国深化改革和扩大开放的新平台，公安部门在配套服务建设开放度最高、便利化最优的自贸区方面先行先试已取得一定成效，但对照国际通行规则和企业实际需求，在人才流动、物贸便利、管理特殊等方面尚与世界级自贸区存在差距。自贸区公安机关将继续坚持以警务制度创新为工作核心，以防范金融风险为底线工作，以企业为主要的服务主体，进一步深入推进现代警务机制创新改革，打造金融经济犯罪风险防控体系的升级版，不断提升服务自贸区企业水平，在上海自贸区这块试验田上，推出更多有效的可复制、可推广的警务经验。

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Opportunities and Challenges and Responding Methods Police Agencies May Confront in the Background of Building Free Trade Pilot Zone

Research Group of Free Trade Zone Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau
(Free Trade Zone Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200137, China)

Since the formal establishment of Shanghai Free Trade Zone, the speed of opening to the outside world has been accelerated and meanwhile, new?phenomena and problems have been increasing in numbers.?To relentlessly act on the instruction of Maximum Openness and Best Convenience”,?Shanghai Free Trade?Zone should?align itself to the international practices, play the special monitoring function of customs house,?focus on key sectors and promote innovated systems and investment and trade convenience to be ranked fi rst in the country. Confronting opportunities and challenges, police agencies of the Free Trade Zone should ponder over the theme of how to provide services to contribute to the economic development of the Free Trade Zone?and how to perfect policing systems in addition to playing their public security role.

Free Trade Pilot Zone; Police Agency; Opportunity; Challenge

D631

A

1008-5750(2017)04-0005-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.04.001

2017-02-26责任编辑：何银松