人民政协参与基层治理的空间与边界

张丙宣张 磊

（1.浙江工商大学，杭州310018；2.中共浙江省委组织部，杭州310018）

人民政协参与基层治理的空间与边界

张丙宣1张 磊2

（1.浙江工商大学，杭州310018；2.中共浙江省委组织部，杭州310018）

经济新常态下人民政协在参与基层社会治理中被寄予厚望，但是，过高的期待可能对人民政协和基层治理造成负面影响。实际上，人民政协参与基层社会治理的空间既不是无限的，也不是没有边界的。人民政协参与基层治理的空间在于扩大统战对象，服务党委政府的中心工作，推进基层协商民主和提供社会服务；参与的边界是坚持中国共产党的领导地位，巩固和提高我国政治体制的合法性，不改变人民政协在国家治理体系中的角色和地位。

人民政协；基层治理；空间；边界

人民政协是国家治理体系的重要组成部分，在国家治理中发挥着独特的作用，尤其是在社会经济转型过程中，人民政协在国家治理体系和治理能力现代化过程中，大有可为。经济新常态将对基层社会治理和基层政权巩固形成有效性和合法性的双重挑战，并对人民政协提出了新要求。人民政协履行着政治协商、参政议政和民主监督等职能，在参与基层治理中大有可为，被寄予厚望［1-5］：有效地应对经济新常态给基层社会治理带来的挑战，推进基层治理体系现代化。毫无疑问，在基层社会治理中人民政协理应扮演重要角色。然而，人民政协参与治理的空间有多大？边界在哪里？这是人民政协实践创新和理论创新迫切需要回答的问题。

一、人民政协参与基层治理：实践与反思

近年来，新的社会阶层人士的涌现和党委政府的重视推动了人民政协参与基层治理。在一批中小城镇迅速崛起的过程中，新的社会阶层人士不断涌现，同时，不少民主党派成员、党外知识分子、留学归国人员代表人士也在经济发达的乡镇农村迅速增加。人民政协必须顺应社会的新变化，不断扩大统一战线的范围和内涵，将新的社会阶层人士新精英纳入到人民政协的工作范围。2015年，中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出了要发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，并要求政协在基层协商民主和基层治理中发挥更加积极的作用。

在社会发展和中共中央的要求下，近年来，人民政协主要采取延伸机构、加强界别合作、创新治理方式和强化基层民主监督等方式参与基层治理。首先，人民政协将县级组织机构延伸到乡镇 （街道）甚至社区——天津、江苏和浙江等地在乡镇（街道）成立政协联络委员会或政协工作委员会。其次，整合政协内部资源。强化专委会的纽带功能，通过专委会把分散的界别及其功能整合起来，统一纳入到政协的年度活动计划中，推动各界别联合开展视察、调研，加强界别交流合作，形成界别集体提案或建议［6］。第三，创新治理方式，建立基层治理的新载体和新平台。建立 “委员网络工作室”、民情对话、民情问政等网络议政平台［7］。第四，强化基层民主监督。县级政协将政协委员组成民主监督小组，选派到政府职能部门、乡镇、街道、企业和重点工程项目，开展明察暗访活动，发现问题第一时间向责任单位反馈，促使其整改。

虽然，人民政协参与基层社会治理是必要的，然而，过高的期待将对人民政协和基层治理产生不利影响，尤其是参与基层治理可能导致人民政协结构、地位和角色的改变。

首先，对人民政协的期待过高。作为国家治理主体之一的人民政协，其参与基层治理是推进国家治理及其现代化的结果之一。国家治理现代化要求人民政协发挥着积极的作用，但是不能因此就过分放大人民政协参与治理的领域和空间。而诸如人民政协在社会治理和协商民主中有广阔的空间、大有可为等等论断皆是期待过高的表征，这种期待将不利于人民政协在基层治理中开展工作。

其次，改变人民政协角色和地位。长期以来，人民政协的组织机构存在于县级以上，活跃于高层政治和中层政治中，位置超脱。将组织机构延伸到乡镇 （街道）和社区的做法，直接参与基层治理，这种做法正面临着一些新问题：如何处理人民政协与基层党委、政府、村社等治理主体的关系？在基层治理生态中，人民政协应该扮演什么角色？政协的超脱地位能否维持？

再次，人民政协是否具备参与基层治理的条件。长期以来，不少地方的政协委员在高层和中层政治领域中尚缺乏参政议政的动机。尤为重要的是，从高层议政到基层治理的转变，将对人民政协的功能、组织机构、能力、知识结构、影响力以及政协地位提出不同的要求，这无疑会改变人民政协在国家治理体系中的作用和地位。

需要指出，不管是对人民政协的过高期待，还是对其角色和地位改变的担忧，以及对其能力与意愿的质疑，都表明了人民政协参与基层社会治理不是没有边界的。因此，人民政协参与基层治理必须落到由清晰或模糊的边界围成的恰当空间内。

二、人民政协参与基层治理的空间

近年来，各级党委政府要求人民政协在社会治理中发挥积极的作用，并从政策上明确了人民政协参与协商民主和社会治理的内容。县级以上人民政协的协商民主的内容相对清楚，譬如2015年 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确了政协协商的主要内容 “国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”［8］。在地方层面上，党委对政协协商也有具体规定，譬如2013年杭州市在 《进一步加强和改进人民政协政治协商的意见》中详细列举了13项内容纳入政协协商计划，尤其指出要把关系到人民群众切身利益的重大决策及其调整纳入政协协商之中［9］。

人民政协在县级以下开展基层协商和基层治理，并没有清晰的政策规定，其参与基层协商和基层治理的空间和边界并不清晰。但是，从2015年中共中央办公厅印发 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》以及各地的政协实践看，人民政协参与基层治理的空间至少包括以下领域：

（一）在基层政治领域中扩大统战对象

人民政协是促进基层社会多元主体协商治理的有效载体，是基层社会力量与政府合作共治的重要平台。在基层治理中人民政协应该将新的社会阶层人士吸纳到政治体制中，防止他们潜在地转化为体制的对抗力量。各级政协需要高度重视三类人员的统战工作：出国和归国留学人员、新媒体中的代表性人士以及非公有制经济人士，尤其是年轻一代的非公有制经济人士。在基层政治领域中，人民政协还应该改革界别类型，将这些重点人员纳入到界别和界别的协商之中，使他们成为新常态下人民政协统战的重要对象。

（二）服务党委政府的中心工作

经济新常态下人民政协应该服务党委政府中心工作，将政协协商与党委政府工作实现有效衔接。在党委政府重大决策形成过程中，政协要及时召开专题座谈会，深入专题调查研究，发挥政协的专业优势，抓住基层社会治理的关键问题，提出有前瞻性、针对性的意见建议，服务党委政府决策和政策评估。政协协商要与党委政府的工作计划对接起来，完善 “党委工作、党派调研、政府采纳、部门落实，政协督办”的参政议政形式，促进调研和提案的成果转化。同时，政协还要主动紧盯党委政府关注的重大问题，积极推动基层的发展融入到省市的发展战略之中。

（三）基层协商民主和社会服务

对政协而言，参与基层协商民主和基层社会服务领域是人民政协履行职能的新空间。中共中央在《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中指出：“鼓励各级政协根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围。”这为人民政协参与基层社会服务领域提供了政策支持。而且，社会服务领域将继续是党委政府的中心工作之一。因此，政协应该团结各民主党派、社会团体，开展界别合作，开展基础教育、农村卫生医疗、农村交通、扶贫、农村环保、民间信仰、居家养老服务；开展劳资矛盾、社会保障与福利政策、消费者权益保护的咨询服务；开展科普宣传、科技下乡、结对扶贫、关爱弱势群体等服务；促进诸如学前教育、食品安全、污染治理、环境保护等民生领域的热点难点问题的解决。

需要指出的是，虽然在政治领域中扩大统战工作对象、配合党委政府的中心工作以及扩大社会服务等，都不同程度地为人民政协有效履职开拓了空间。但是，它们之间在拓展的韧性上存在着显著的不均衡性：以扩大统战工作对象为内容的政治领域进一步拓展的空间狭窄、韧性较小；协商民主和社会服务领域的空间较大，韧性也大；服务党委政府的中心工作的空间韧性介于二者之间。除了弄清楚人民政协参与基层治理的空间，还必须认真对待人民政协参与基层社会治理的边界。

三、人民政协参与基层治理的边界

人民政协是中国共产党领导的最广泛的爱国统一战线组织，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是参加人民政协的各党派、各界人士等履行政治协商、参政议政和民主监督职能的平台。人民政协这一性质和职能范围为政协参与基层社会治理划出了边界范围。

（一）坚持中国共产党的领导地位

《中华人民共和国宪法》规定，人民政协是中国共产党领导的爱国统一战线组织。中国共产党的领导是人民政协政治协商、参政议政和民主监督的前提。人民政协在开展政协协商和社会服务过程中，必须坚持党的领导。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也指出：“加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。”因此，人民政协参与基层社会治理必须拥护和支持中国共产党的领导，并在党的领导下开展各项工作，在开展民主协商、参政议政和社会服务过程中，要配合党委的中心工作，绝不能挑战中国共产党的权威和领导地位。

（二）巩固和提高我国政治体制的合法性

人民政协参与基层治理的目标之一是巩固和提高我国政治体制的合法性。在履行职能过程中，人民政协虽然必须接受中国共产党的领导，但是本质上并不是党委的下属机关，也不从属于人大和政府。人民政协是党委政府联系社会的纽带，这就决定了人民政协超脱的政治地位和工作的独立性，它不是迎合党委政府，也不是民粹主义向党委政府施压的工具，而是民众与党委政府的缓冲地带，是监督党委政府工作的制度。与媒体监督、社会监督不同，人民政协的监督是理性的、建设性的监督，是政治体制的稳定器。因此，人民政协参与基层协商的边界是在党的领导下以巩固和提高体制的合法性。

（三）不改变人民政协在国家治理中的角色

在参与基层社会治理中，不能改变人民政协这个角色，尤其要防止人民政协成为政府的职能部门。在基层社会治理中人民政协不应陷入社会具体事务的泥淖中，它的角色应该是催化剂、组织者、召集人，即把利益相关方结合起来，以合作的精神，促成居民与党政机关的良性互动，促成公共服务的提供者与受益者的衔接，拓宽居民与政府沟通的渠道，提高党委政府的响应性和合法性，巩固党的执政基础。

（四）不改变人民政协在国家治理体系中的地位

人民政协参与基层治理的边界是维持而不能改变政协在国家治理体系中的地位。人民政协既不是权力机关，也不是决策机关，也不是政策执行机关，而是各界人士参与治理、团结合作的平台。这个平台具有凝聚共识、协调关系和扩大影响的作用。但是，在参与基层社会治理中，人民政协应该坚持团结和民主两个主题，促进和深化协商民主，更好地服务社会和服务党委政府改革，而不是改变政协在国家治理体系中的地位。

简言之，新常态下人民政协参与基层治理，必须坚持党的领导地位，维持体制的稳定性和合法性，继续扮演好催化剂的角色。人民政协必须在此边界内，创新基层社会治理方式，优化地方治理，才能推进国家治理体系和治理能力的现代化。

［1］罗豪才，等.政协工作大有可为大有作为［N］.人民日报，2006-03-04（07）.

［2］刘维涛.社会管理创新 政协大有可为［N］.人民日报，2011-03-30（20）.

［3］刘维涛.推进协商民主 政协大有可为［N］.人民日报，2013-12-11（20）.

［4］杜季哲，王桂英.助力精准脱贫 政协大有可为［N］.人民日报海外版，2016-03-06（06）.

［5］林仪.人民政协大有可为［N］.人民政协报，2016-03-08（17）.

［6］赵盛芳.县级政协界别工作实践与思考［A］//周国富.政协界别研究论文集［C］.杭州：浙江人民出版社，2013：466-468.

［7］乔传秀，周国富.浙江政协工作创新案例2012［M］.杭州：浙江人民出版社，2012.

［8］中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的意见［Z］. 2015-02-09.

［9］中共杭州市委.关于进一步加强和改进人民政协政治协商会议的意见［Z］.2013-12-16.

（责任编辑：张迦寓）

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——摘自 《统一战线知识手册》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.02.014

D627

A

1672－0911（2017）02－0014－04

国家社会科学基金青年项目 “城郊结合部社会管理成本的生成与控制机制研究”（项目编号：14CZZ039）。

2016-11-16

张丙宣 （1981-），男，浙江工商大学公共管理学院副教授，博士。

张 磊 （1983-），男，中共浙江省委组织部干部。