新形势下社会力量参与应急管理的立体审视

2017-04-11

山东行政学院学报 2017年5期

(枣庄市人民政府应急管理办公室，山东枣庄，277800)

新形势下社会力量参与应急管理的立体审视

陈超

(枣庄市人民政府应急管理办公室，山东枣庄，277800)

动员社会力量参与应急管理，能够改变我国长期以来政府及部门“单打独斗”和“唱独角戏”的局面，弥补政府职能的不足，降低行政成本。为此，探析新形势下我国社会力量参与突发事件应急管理的不足并提出对策建议，对促进“公救、互救、自救”三位一体、相辅相成、相互补充的多元共治应急管理体系的形成，很有必要。

社会力量；应急管理

目前我国在应急抢险救援中，各级政府行动迅速，事发地群众主动参与，但社会力量的发动和参与不够，缺乏对社会组织或志愿者的参与救援的统一引导和监督，呈现出无序性和盲目性，救援效率低下。因此，从理论和现实的角度，对社会力量参与应急管理进行探讨和审视，有助于促进我国的应急救援体系进一步健全和完善。

一、社会力量参与应急管理的理论基础

社会力量是与政府及部门相对而言的。社会力量参与应急管理不是新话题。西方发达国家对于社会力量包括非政府组织或非营利组织的研究，可追溯到二十世纪七八十年代，尤以美国学者为代表。美国公共选择学派的创始人之一，埃莉诺·奥斯特罗姆的代表作《公共事物的治理之道》，运用制度分析方法研究现实政策问题。通过对高山草场、灌溉制度、渔场、水利等案例的分析，形成了自主组织和治理公共事务的制度理论。美国彼得·德鲁克《非营利组织的管理》，20世纪80年代德鲁克的管理思想被引入中国，2004年德鲁克管理学会全面进入中国的管理教育。美国约翰·布赖森的《公共与非营利组织的战略规划》被美国管理学会与非营利组织分会评为1995年最佳图书，为公共与非营利组织的领导者和管理者如何应对挑战进行探讨。在国内，对于非政府组织或非营利组织的研究可始于2000年前后，像北京大学俞可平的《治理与善治》、《中国公民社会的制度环境》，对治理的理念进行了探究，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。阐释了公民社会及其制度环境的相关概念，着重分析了现存制度环境的特征、存在问题和政策。国家行政学院马庆钰的《中国非政府组织发展与管理》，系统分析了非政府组织的概念、发展的动力、国内外非政府组织的发展、登记和税赋管理等等。清华大学王名《非营利组织管理概论》对非营利组织的定义与分类、领导决策、战略管理、财务管理、人力资源管理、志愿者管理以及评估等进行系统深刻的研究与探讨。王宏伟《应急管理导论》中对应急管理的社会力量的参与进行理论与实践的详细研究。卢宪英、韩恒《非营利组织前沿问题研究》中对中国草根NGO问责进行了深层次研究，等等。笔者试从社会力量的内涵与外延入手，重新透视非政府组织、公众参与应急管理的作用与短板，强调必须进一步规范、推动社会力量在更大范围内、在法律框架内高效、有序融入应急管理全过程。

我国应急管理体制经历了从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调应急管理的过程，目前的应急管理主体包括政府、军队、非政府组织、企业、社区、个人等，形成全国统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理体制。[1]《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”。社会动员的主体包括：各级党委政府、武装力量、企事业单位、群众团体、民间组织、基层自治组织、公民个人。[2]“灾害有时会导致居民在一些价值观上的变化，灾民与灾区其他公众的相互支持度有所增加，在灾害受影响的地区，人们努力工作而且希望去帮助别人。因此，至少在灾害影响初期，灾害会使一个社区更紧密地团结在一起。”[3]“在与公共行政互动的过程中，公众扮演了不同角色，管理、政治和法律的观点对公众有不同的认识。政治观点强调参与，这种参与提供了加强公众在公共行政方面的力量的可能性。”[4]“政府与治理之间存在重要的差别，所谓治理，指的是过程与制度，既包括正式的也包括非正式的，治理并不必然专门由政府来操纵。私营公司、公司联盟、非政府组织(NGO)、非政府组织联盟都可以参与治理，并且他们常常与政府机构合作，实施共同治理。”[5]“在公共治理的理念下，政府需要转变自身的职能，从横向看，需要加强与市场、社会力量的联系、沟通与合作；从纵向看，政府要还权于社会。通过转变职能形成扁平化的行政组织架构和多元化治理格局。”[6]因此，突发事件应急管理工作要运用公共治理理论，实现政府突发事件应急管理系统参与主体的多元性，最大可能地吸纳社会各种力量、调动各种社会资源共同应对危机，通过明确各自的责任、制定相关政策等手段构成统一、高效的突发事件应急管理系统参与机制。最终要实现从“善治”到“善政”。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民。[7]

非政府组织、政府和企业是现代社会的三种基本组织形式。“非政府组织”是指依法建立的，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织。[8]相对于政府及部门来说，非政府组织是社会力量的重要组成部分，包括协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司等等。公民社会组织是介于国家和企业之间的中间领域，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。[9]因此，在应急管理实践中，为改变我国长期以来政府及部门“单打独斗”和“唱独角戏”的局面，必须善于动员社会力量，广泛动员非政府组织或公民社会组织参与到应急管理中来，以弥补政府职能的不足，降低行政成本，构建“公救、互救、自救”三位一体、相辅相成、相互补充的多元共治应急管理体系。

二、国内外社会力量参与应急管理的实践经验

(一)西方国家公民社会组织的作用借鉴

公共管理的理论和实践表明,在西方国家自由资本主义时期，政府只是作为“守夜人”角色存在。20世纪30年代全球经济危机发生后，政府干预经济领域的能力被强化，但随后出现的滞涨暴露出政府的局限性。而社会公众成立的各种各样的社会团体、基金会等能够实现很多政府自身无法承担的任务。在推动政府从划桨转向掌舵的过程中，不少政府职能就自然而然地转移给非政府组织。纵观西方国家非政府组织的发展态势，在努力提高知名度、明确法律地位的同时，也不断提高公众的信任度、加强与政府的合作与互动。

在西方，非政府组织或“第三部门”的作用很多：从社会层面看，有社会服务、社会沟通、社会评价等；从政治层面看，有监督政府、增强民主、培养公民参政意识等；从经济层面看，有培育和规范市场、促进政府职能转变、推动企业转变经营机制、形成自律性的社会秩序等。[10]非政府组织的社会作用，主要表现在：有助于多元治理结构的建立、吸引和整合各种资源、能够化解社会矛盾促进社会和谐、参与国际事务的协调与合作、培育公民意识和行动能力。[11]非营利组织是公共管理主体的必要组成部分，是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，是当代公共管理社会化和市场化的必然要求。[12]

在2005年7月7日的英国伦敦地铁爆炸事件中，受过训练的红十字会的志愿者和大量青年志愿者火速赶到受灾点，协助政府提供专业服务。在美国红十字会作为FEMA的合作伙伴，700多个红十字会站点在灾害发生两个小时后会迅速行动。在“9·11”事件救援中，数百个组织、几千名志愿者参加。餐厅企业提供了食品，美国红十字会在纽约、新泽西等地建立了庇护所和家庭援助中心，开设咨询电话，帮助公众寻找家属下落，组织精神医生提供咨询帮助，社区血源中心全国协会也与军方联系。1906年旧金山8.3级地震，478人死亡，25万人无家可归，红十字会开展了有效地救援。2001年6月得克萨斯州因遭遇热带风暴引发洪灾，政府援助因气候因素无法及时送达灾民，救世军在灾害发生的四天里为1980个家庭发放了必要的生活物资。日本广播协会(NHK)具有传递地震、海啸等自然灾害预警信息的法定义务。“3·11”东日本地震中，NHK 的连续滚动播放为政府组织救援、民众了解灾情发挥了作用。德国更加注重应急志愿者队伍管理，德国8200万总人口中，志愿者2300万的服务期限超过14年。制定《奖励志愿社会年法》、《奖励志愿生态年法》，鼓励17到27岁青年离开校园投身志愿服务行列，志愿者在房租、交通、社会保险、升学、就业等方面有优惠奖励和额外加分，很多年轻人加入了志愿者的行列。全球范围内有157个与自然灾害相关的国际组织。

美国各种基金会高度发达，像卡耐基基金会、洛克菲勒基金会等由富人创设的公益基金会。这些基金会作为非营利组织中的积聚资源的公益力量，为努力探寻各种社会问题的根源，试图从制度层面构建缩小贫富差距、缓解社会矛盾。日本1998年颁布《特定非营利组织活动促进法》，鼓励非营利组织进行法人登记。澳大利亚非营利组织多集中在教育、医疗保健和社会服务领域。英国的非营利组织的就业人口约150万，超过整个经济领域就业人口规模的6%。印度被称为“NGO”大国，2000年印度非营利组织从业人员达到600多万，一半为志愿者。国际社会对于公益组织的经济活动不少实行了全面免税政策，如在英国、澳大利亚、波兰等，只要所有收入用于非营利组织就能全面免税。新加坡慈善团体可以享受到多种税收优惠待遇。

(二)中国社会力量参与应急管理的现状分析

中华民族自古就有民间结社和民间公益活动的悠久历史。如慈善类的善会和善堂，互助类的合会，文化类的诗社、讲学会、讲学堂，秘密宗教类的会党，工商类的行会、商会、会馆，政治类的朋党等等。我国常常习惯于把非政府组织称作“民间组织”，主要包括社会团体、民办非企事业单位、基金会等。新中国成立后，1950年9月国家制定了《社会团体登记暂行办法》。改革开放以来，我国的非营利组织经历了20世纪80年代的爆发期、90年代的曲折发展期和21世纪以来的全面发展期。据民政部门统计，在各级民政部门登记注册的社会组织总数，2008年达41.4万家，相当于1999年的近三倍。登记注册的基金会2006年突破1000家。[13]目前中国的民间组织发展稳定，门类齐全、层次有序、覆盖广泛、作用明显，民间组织体系已经初步形成。民间组织在社会管理和公共服务中作用日益凸显。

在生产生活中，社会公众积累了丰富的经验和智慧，可以灵活的应对各种困难局面。应急社会动员是指一个国家为成功预防和应对非战时状态下的突发事件而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力和财力的活动。各种社会力量与政府有效合作，才能建立快捷高效的应急救援体系，从而达到应急管理工作效率的最大化。如，汶川地震中，都江堰市虹口乡社会公众开展自救。江苏黄浦再生资源利用有限公司陈光标率领一支由60辆挖掘机、吊车等大型工程机械组成的120人救灾队伍，在震后1小时从安徽、江苏出发赶赴灾区，13日中午到达都江堰投入救援。2008年4月28日胶济铁路列车发生相撞事故，第一时间赶赴现场参与救援的是近百名群众。在2010年西南旱灾中，群众用摩托车的动力来抽水、浇地，缓解了当地旱情。在应对洪水灾害时，社会公众用鸣锣、敲鼓、放鞭炮、吹哨子、逐户奔走相告等传统方式发布应急预警信息，收到了甚至连高新技术都难以达到的效果。在现实生活中的见义勇为也是在第一时间社会公众的力量来实施紧急救援的。只有大力培育居民自治组织和社会中介组织，才能提高社区居民的参与度。南京白下区淮海路居民组织起邻里互助服务队、失足青少年帮教队、党员服务队等。[14]

我国目前主要存在三个非营利组织的行政法规，包括1988年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2004年颁布的《基金会管理条例》。当前非营利组织或民间组织没有统一标准，很多分类标准中交叉使用。根据我国现行体制，非营利组织一般要在民政部门登记后才能成为合法的民间组织，现实中有登记的、也有未登记的。非政府组织的分类、管理的部门与国际上、学术界的划分不太一致，包括各类社会组织和农业经济合作组织等；有的在民政部门注册，有的在工商部门注册，有的不注册，民政、工商、农业等部门都参与管理。以山东省枣庄市为例，全市现有市管社会组织640个，其中社会团体311个，民办非企业单位327个，基金会2个。登记慈善类社会组织32个，其中社会团体15个，民办非企业单位16个，基金会1个。枣庄市红十字蓝天救援队就是众多慈善组织中的重要力量。枣庄市红十字蓝天救援队(BSR)于2014年在枣庄市民政局登记成立，业务范围涵盖协助政府或独立开展应急救援服务；为社会组织和个人等提供生存、防灾、救援等专业教育、培训等。2010年的玉树地震，枣庄蓝天救援队十余人配合国家救援队巡诊10余天约100车次；转运救灾物资5000多万元。还参加过菲律宾国际救援、雅安地震救援、鲁甸地震救援、彝良地震救援、山东平邑矿难救援、东方之星沉船打捞、及枣庄周边溺水救援等。通过非营利组织的参与，形成了与经济社会发展、公共服务以及民生需求密切相关的发展格局。

三、社会力量参与应急管理的不足与建议

近年来，我国社会力量特别是各类非政府组织发展得比较快，影响力不断增强，在经济社会发展中发挥了重要的作用。由于我国政府主导的行政体制的主客观原因，在突发事件应急救援中政府习惯于“大兵团作战”，常常出现“大马拉小车”局面。而社会力量特别是社会公众往往在事故现场附近，他们有着第一时间参与救援的独特优势，在一定程度上弥补了政府及其部门层层发动、逐级调集的不足，起到了互补效果。在遇到紧急事件时候，一定不要让政府唱独角戏，一定要善于动员社会。[15]但我国社会力量参与应急管理还存在着政府重视不够、与政府之间缺乏沟通合作、公众基础较薄弱、志愿者参与程度不高等困境和问题。[16]非政府组织尚处于发展的初级阶段，整个社会对其作用和地位的认识还远远不够。社会力量参与应急管理的效率低。政府与社会力量的协调配合不够。非盈利组织的自我生存与发展的责任认识不到位、专业本领不强高，缺乏自信。受双重管理的限制，非政府组织经费不足、筹资渠道单一，社会监督乏力，制约和阻碍了社会力量作用发挥。根据存在问题，提出以下对策与建议。

(一)着力推动政府及部门思想观念的转变

在应急管理中，政府应换位思考，转变角色，主动为社会公众力量发挥作用提供便利，主动由“大政府”向“小政府”转变，由“无限政府”向“有限政府”转变。在应急管理顶层设计、出台国家突发事件法律法规、健全完善“一案三制”，在应急预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建、发展应急产业等方面，要主动支持社会公众参加应急管理。应重心下移，将社会力量作为合作伙伴，多一些平等协商，少一些行政命令，以平起平坐的姿态与社会力量进行沟通交流。

(二)着力推动政府与社会力量关系的重构

公共管理的理论和西方国家的治理经验表明，充分挖掘、激活、利用社会力量，建立以政府为主导、多元化并存又相互合作的治理体系是良性治理的最佳途径。新形势下应该重新构建政府与社会的关系，政府应放权与社会，与公民社会组织建立起相互补充、合作共赢的立体管理机制，推动突发事件应急总动员多渠道、多元化、多业态。要优化制度设计，为社会力量参与应急管理提供良好平台，推进社会公众与政府的互信与合作。

(三)着力推动社会力量技能的提升

在应急救援的实际工作中，常常出现有的志愿者有热情而缺乏一定救援技术和能力的现象。汶川地震救援中，不少志愿者像车友会等往往无从下手，最终因为缺少专业技能而返。有的因为保障不力或身体不适而变成了“新灾民”，反而为应急救援增添了麻烦。有些志愿者为了安慰灾区的孩子，承诺一定给建设好房子，结果几天就离开了，无法实现的空虚诺言反而伤害了孩子。加强对地震、洪灾、雪灾、公共卫生事件、溺水、心理援助等技能的教育培训和相关专业知识的学习，以克服应急救助盲目性，提高实效性。

(四)着力推动社会力量组织化水平的提高

现实中，少部分人单枪匹马来到灾区，在抗震救灾中表现出高度的热情，呈现出无组织的松散状态，不利于统一管理。同时，组织化程度较低也会导致行动的后勤保障不力，不利于志愿者的继续进行。提高社会力量的组织化程度，有序整合、引导、组织个人或零散的社会力量参与应急管理，推进社会公众的自身保护，防止发生“新灾害”，创设救助现场的统一秩序，进一步助推救援提质增效。

(五)着力推动社会力量监督激励机制的建立

结合当前国务院提出的“放管服”改革，减少审批环节，改革非政府组织的登记管理制度，适当降低非政府组织进入门槛，为其健康成长创造广阔的空间。要借鉴西方发达国家的经验，积极构建功能齐全、布局合理、结构优化、治理优良的社会力量体系。要建立激励措施，在税收等方面制定优惠政策。要加强行业管理，加强依法监督，增加工作的透明度，加大问责力度，不断提升公众的信任度。

我国的社会力量潜力巨大，开辟形式多样、行之有效的筹资渠道，实现政府、企业、社会等各方面相结合的应急保障资金投入机制。[17]只有“政府”和“社会力量”“两手”都硬起来，才能齐心协力参与应急管理，才能提升应对处置突发事件的能力，最大限度地减少灾害带来的损失。

[1]闪淳昌.应急管理：中国特色的运行模式与实践[M].北京：北京师范大学出版社，2011.

[2]闪淳昌，薛澜.应急管理概论[M].北京：高等教育出版社，2012.

[3](美)米切尔.k.林德尔(Michael k.Lindell),卡拉.普拉特(Carla Prater)，罗纳德.W.佩里(Ronald W.Perry)着，王宏伟译.应急管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4](美)戴维.H.罗森布洛姆，罗伯特.S.克拉夫丘克着，张成福等校译.公共行政学：管理、政治和法律的途径应急管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[5](澳)欧文.E.休斯着，张成福王学栋等译.公共管理导论应急管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[6]王宏伟.应急管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]马庆钰.《中国非政府组织发展与管理》[M].北京：国家行政学院出版社,2007.

[9]俞可平等.《中国公民社会的制度环境》[M].北京：北京大学出版社，2006.

[10]黎民.《公共管理学》[M].北京：高等教育出版社,2012.

[11]马庆钰.《中国行政改革前沿试点》[M].北京：中国人民大学出版社,2008.