精准服务：政府公共服务供给模式创新

2017-04-11，

山东行政学院学报 2017年5期

关键词：服务型公共服务供给

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(1.重庆行政学院，重庆 400041；2.重庆工商大学，重庆 400067)

精准服务：政府公共服务供给模式创新

张贵群1，张欣2

(1.重庆行政学院，重庆 400041；2.重庆工商大学，重庆 400067)

从“公共场所当众哺乳被批”事件所折射出的相关公共产品(服务)缺失的问题出发，探讨以“人民满意”作为新时期我国公共服务型政府建设价值取向的合理性与必要性，在此基础上创新性地提出应以公共服务的精准化为导向，推动公共服务供给模式的创新，进而满足人们对公共服务的合理需求，推动人民满意的公共服务型政府建设。最后，从创新服务理念、转变政府职能、培育多元主体、优化服务结构、运用现代科技、强化监督考核等六个方面提出促进公共服务供给模式创新的可行路径。

公共服务；人民满意；服务型政府；精准服务；共享发展

随着经济社会的发展和公共服务领域改革的深化，不断推进公共服务供给模式创新，为公众提供更加公平、快捷、有效的公共服务，已经成为当今世界各国政府面临的共同问题。[1]中国作为最大的发展中国家，在“四个全面”中构建和谐社会，实现创新、协调、绿色、开放、共享发展，更需要关注基本民生、改进公共服务。因此，立足于我国供给侧改革的时代背景和公共服务创新的现实要求，探讨公共服务供给的优化模式和可行路径，既是中国宏观调控中供给管理所不可或缺的重要内容，也是解决我国公共服务公平与效率难以兼顾问题的现实要求。

从现有文献来看，国内学者对于公共服务及其供给的研究主要是针对我国公共服务改革发展的需要而做出的理论和对策上的回应，在积极借鉴国外相关思想和理论的同时，十分注重开展本土化的创新。近年来，学界对于公共服务供给创新领域展开了较为深入的研究，主要集中在以下几个方面：一、公共服务的功能定位研究。针对我国公共服务供给总量不足、效率低下的问题，将改善公共服务作为深化行政体制改革，促进社会持续发展的有效途径。[2][3]二、公共服务主体及职能定位研究。强调政府主导地位的同时，主张发挥私人部门、社会组织、居民等在农村社区公共服务供给中的作用，构建多元主体间的合作互动关系。[4][5]三、公共服务供给机制创新研究。强调需求导向与供给导向相结合的供给理念，运用有效的市场化、社会化机制，增加公共服务有效供给。[6][7]四、基本公共服务均等化实现路径研究。把实现公共服务均等化作为我国现阶段公共财政建设的重要内容，以共享发展理念推进基本公共服务均等化。[8][9]

总体而言，公共服务供给模式创新的相关研究在学界、政界的共同推动下，正在不断深化，并在实践中发挥了积极的指导作用。与此同时，也应看到，公共服务的理论和实践创新本身也是一个不断发展的过程，需要做到与时俱进。现有研究对于我国公共服务发展新阶段所出现的一些新的现实问题(如公共服务的结构性问题)的回应略显不足，尤其是基于供给侧改革的视角来探讨公共服务供给创新的系统分析比较缺乏，对公共服务精准供给的内在机理和实现路径的深入探讨还不够。这也为本文的研究留出了空间。

一、问题的提出：“公共场所当众哺乳被批”折射出相关公共服务的缺失

前段时间，一位母亲在北京地铁上哺乳时被拍照，并被批“裸露性器官”。此事发生后，社会各界对哺乳者和拍照者的行为进行了广泛讨论，可谓“仁者见仁，智者见智”，大家各执一词，莫衷一是。可喜的是，随着争议的不断深化，关于此事的理性思考越来越多。

作为一个偶发事件，此事之所以能迅速演变成为社会热议的焦点，有其产生和发展的必然。这不仅仅是一次简单的关于公共场所哺乳是“有伤风化”还是“迫于无奈”的价值判断，更不应粗暴地成为“哺乳母亲不要脸”或是“拍照围观者无耻”这样“二选一”的人身攻击。事实上，它是我国公共服务领域存在的诸多薄弱环节的一次集中展现。撇去露淫、窥视和歧视等标签，如果说“公共场所哺乳尴尬了谁”的话，首当其冲的显然不是哺育孩子的母亲，甚至也不应是将此薄弱环节予以展现的拍照者(尽管其初衷和方式不尽合理，甚至有侵犯公民合法权益的嫌疑)，而应是公共产品和服务(含公共设施)的提供者。正是因为公共场所中母婴室等公共设施的的严重不足，才导致了此类尴尬事件的发生，这也对我国公共服务的供给方式创新提出了更高的要求。

从公共服务的发展历程来看，一些标志性事件的发生往往会成为提升公共服务水平和质量的契机，比如非典事件在很大程度上推动了我国公共卫生体系的建设。通过此事，如果能引发公共服务主体正视当前公共服务领域存在的问题，反思自身在公共服务生产和供给过程中的不足，进而树立以人为本的公共服务理念，与时俱进改进公共服务方式，完善公共服务体系，提升公共服务的水平和质量，那也不失为此类事件的价值所在。

二、人民满意：新时期服务型政府建设的价值取向

众所周知，公共产品和服务因其自身具有的非竞争性和非排他性特征，难以通过市场机制由企业和个人来提供，这也决定了政府等公共部门作为公共产品和服务提供者的主体地位。因此，要提高公共服务的水平和能力，离不开服务型政府的建设。近年来，为顺应世界范围内政府行政体制改革的发展趋势，满足人民群众对公共服务和改善民生的新要求、新期待，公共服务型政府作为我国政府体制改革的主导方向和目标选择，日益受到各级各地政府的重视和认同，其自身建设也在实践中不断取得发展和进步。

党的十八大在在总结近年来推进服务型政府建设经验的基础上，明确地将“人民满意”作为服务型政府建设的核心指向和动力源泉来加以强调，[10]指出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，”这也为新时期我国建设公共服务型政府指明了方向，即如何通过公共服务供给模式的创新来有效满足人民群众日益增长的物质文化需要，提高人民群众对政府公共服务的满意度。

首先，人民满意是现代政府合法性的根本来源。在社会契约论看来，政府的产生来源于人民权利的让渡，其合法性直接决定了政府职能的发挥和权力的运用。而政府的合法性显然不应由政府单方面说了算，而应取决于人民的满意和认可。也就是说，政府权力唯有受到社会成员的广泛认可，方具有合法性，人们才对其具有服从的义务。因此，对于政府而言，正确履行职能、高效开展服务、维持公共秩序、满足公众需求方是其提高公众认可度、获取政治合法性的根本途径。

其次，建设公共服务型政府符合当代国际行政改革潮流。上世纪70年代末80年代初，面对日益严重的财政危机、管理危机和信任危机，以英、美、新(新西兰)、澳等为代表的西方发达国家为了寻求变革之道，开展了一场声势浩大的新公共管理运动，其中的一项重要内容就是通过政府再造运动来改善政府的施政绩效和服务质量。随后，这一运动逐步发展成为席卷全球的行政改革浪潮，“各主要国家都把为公民提供服务作为其改革努力的一个部分，以恢复公众对政府的信任”。可以说，当今世界，以满足人民合理需求为导向的公共服务型政府建设已经成为势不可挡的时代潮流。

再次，建设人民满意的服务型政府是践行党的群众路线的内在要求。我国政府是共产党领导的人民政府，人民民主专政的政体决定了我们的政府必须贯彻“全心全意为人民服务”的宗旨，想群众所想、急群众所急、满群众所需、解群众所忧。作为对传统官僚体制和集权行政的否定及超越，我国的服务型政府建设正是肇始于对广大人民群众愿望要求的回应，是政府部门践行党的群众路线，贯彻落实全面深化改革的重要内容。其本质在于以人民群众的利益、愿望和要求为指引，不断改进服务方式，丰富服务内容，提升服务水平，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。

最后，建设人民满意的服务型政府是新时期坚持共享发展的必然要求。从2004年中央首次提出服务型政府的概念，到2006年首次将服务型政府建设写入党中央的文件(《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》)；从十七大将服务型政府确立为加快行政体制改革的目标，到十八大将建设人民满意的服务型政府作为对行政体制改革提出的新要求，再到党的十八届五中全会从坚持共享发展的高度来强调公共服务建设，党和国家对于服务型政府的认识在不断深化，要求在不断提高，体现了服务型政府建设从立足执政党和政府自身定位需要向立足人民群众切身需要的转变，迫切要求各级政府从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，努力增加有效的公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。

三、精准服务：服务型政府建设中公共服务供给模式创新的必由之路

总体而言，我国仍处于社会主义初期阶段，同时也是全面建成小康社会的决胜阶段。在这一阶段，政府既不可能脱离生产力的发展现状为社会提供全面的无所不包的公共服务，更不允许置人民群众合理的现实需求于不顾拒不履行公共服务的基本职能。因此，要把“人民满意”作为新时期建设服务型政府的核心指向和动力来源，以人民群众迫切需要满足且政府有义务也有能力提供的公共服务为重点，有的放矢，通过对公共产品与服务的精准供给，实现公共资源的优化配置和高效利用，不断提高公共服务的共建共享水平和人民对服务型政府建设的满意程度。

第一，创新行政思维，树立以人为本的服务理念。如梁启超先生所言，改革首先是器物层面的，其次是制度层面的，最后是观念层面的。建设人民满意的服务型政府并非单纯以技术理性的实现为目标，[11]更重要的在于其价值理性的实现。正所谓，理念决定思路，思路决定出路。如果忽视基本的价值选择问题，服务型政府建设可能成为一种缺乏灵魂的盲动。[12]当前，一些地方政府以“建设服务型政府”的名义，进行了形式各异的探索，然而仔细考察可以发现，许多所谓的探索和创新，仅是政府官员在“官本位”意识主导下的脱离群众的作秀之举和追求政绩的“形象工程”。究其根源，就在于以人为本的服务理念尚未得以树立和体现。因此，要使服务型政府建设沿着正确的方向前行，首先要树立以人为本的公共服务理念。公共服务的主体和客体都是人，只有在充分尊重人的差异性，以公共服务的人文关怀来满足人的各项合理需求的前提下，才能从根本上避免公共服务创新过程中出现的本末倒置。这就要求各级政府以科学发展观为指导，准确把握我国经济社会发展过程中出现的新情况新问题，自觉顺应人民群众的新期待、新要求，改变片面、落后、过时的思想观念和思维模式，[13]树立与社会主义初级阶段的基本国情相契合、与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治体制相适应的公共服务理念，实现由强调“官本位、政府本位、权力本位”的管控式理念向强调“民本位、社会本位、权利本位”的服务式理念的转变。

第二，转变政府职能，强化公共服务能力与水平。一个有效的政府是能够根据时代的发展变化和人们的需求变化，主动对自身职能进行调整和改进的政府。纵览30余年来我国政治行政体制改革的演进历程，不难发现，政府的职能转变和机构改革本质上是一种在不断反思、回应问题的基础上，渐进地寻求政府有效发挥作用的领域和方式的过程，即政府从“全能政府”走向“有限政府”的过程。正所谓，有效的政府必然是有限和有为的政府，政府涉足的领域越广，其本身的有效性就有可能越差，“有限政府也许比无限政府更强有力，制约可能成为力量的渊源”。[14]事实上，一个无处不在、无所不管的全能型政府，往往难以行使好手中的权力，垄断性的地位和无竞争压力的状态导致的结果常常是其所提供的公共服务质次价高，难以令公众满意。唯有对政府的管理职能和权限范围进行有效的梳理和准确地界定，让政府从“不该管”、“管不了”也“管不好”的领域退出来，政府才能腾出手来，集中精力管理好自己应该管理的事务。因此，推进人民满意的服务型政府建设，必然要求以满足人民群众日益增长的物质文化需求为导向，把保障和改善民生作为做好政府工作的出发点和落脚点，以精简效能、权责一致为原则，全面正确履行职能，在继续搞好经济调节，加强市场监管的同时，更加注重公共服务和加强社会管理，切实提高政府公共服务的能力和水平。现阶段重点要做好以下几个方面的工作:一是进一步推进政府简政放权，以政务服务中心为平台，深化行政审批制度改革，建立并完善政府权力清单制度，切实把政府职能转变到优化服务上来；[15]二是进一步推进政府财政体制改革，调整中央和地方政府间财政关系，合理划分政府间事权与支出责任，[16]完善政府间财政转移支付制度，为政府履行公共服务职能提供坚实基础和保障；三是充分发挥政府的主导作用，以推进基本公共服务均等化为抓手，进一步建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。

第三，引入市场机制，促进服务主体的多元发展。如治理学家库伊曼所言，无论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。[17]无论多么强大的政府，也无法作为公共服务的唯一提供者，独自承担所有公共产品与服务的生产与供给。改变政府作为单一的公共服务供给主体的地位，实现公共服务供给主体的多元发展无疑有利于提升公共服务的有效性、公平性和多样性。[18]事实上，国家权力的边界很大程度上取决于市场和社会的发育程度，市场机制和志愿机制越成熟，市场和社会越能有效地承接政府转移出来的部分公共服务职能，一方面有助于公共服务总量的增加和效率的提升，另一方面也有利于政府实现职能转变，进而更高效地专注于其所应承担的公共服务职能。需要注意的是，强调公共服务主体多元化，并非简单地让政府把公共服务的职能交给市场或者社会本身，更不意味着公共服务的无政府主义。如《世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府》所指出的，“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”，[19]对于公共服务的改进而言，情况也是如此。可以说，公共服务主体的多元化对于政府履行公共服务职能的方式提出了更高要求，政府的主导地位不是削弱了，而是增强了，不仅要扮演公共产品和服务的生产者和提供者的角色，还要扮演市场、社会等其他公共服务主体的培育者和监管者的角色。因此，应在坚持政府主导、多方参与的前提下，在适当加大公共服务的财政投入力度的同时，建立健全政府向社会购买公共服务的机制，鼓励和引导市场主体和社会力量的参与，通过政府、市场、社会等多元主体之间的竞争与合作，发挥各自的比较优势，多渠道增加公共产品和服务的有效供给，尽可能快速准确地满足人民群众多层次、多样化的公共服务需求，让人民尽可能多地分享发展的成果。

第四，加大调整力度，优化公共服务的供给结构。当前我国公共服务发展面临的形势是：一方面，随着我国经济进入新常态，经济增速明显放缓，财政收入将不可避免地受到影响，也就意味着政府在公共服务领域的投入将受到限制，单纯依靠财政投入来增加公共服务的供给将面临瓶颈；另一方面，随着人们生活水平的不断提高和人口结构的发展变化，人们对公共服务的期望和需求也越来越多样化，仅靠增加资源投入、扩大供给规模，不一定能带来服务效果尤其是主观满意度的提升。也就是说，我国的公共服务已经到了必须调整结构才能进一步提高供给效率和改善服务效果的阶段，迫切需要解决公共服务存在的结构性问题。[20]具体来说，我国公共服务的结构性矛盾主要体现在以下两个方面：一是城乡之间、区域之间、人群之间存在着较为严重的基本公共服务不均等的现象；二是已有公共服务与民众需求之间存在错位，即政府花费了大量的人力、物力、财力去提供一些人们不太需要或者说利用率不高的公共产品和服务，而在一些人们急需的对于改善民生具有重要作用的基础性服务的供给上却存在缺失。因此，优化公共服务的供给结构需要针对性地采取有效措施：一是以公共需求为导向创新政府公共服务，扎实推进底线公共服务法制化、基本公共服务均等化、一般公共服务专业化、高端公共服务市场化；[21]二是积极推动城镇公共服务向农村延伸，促进城乡基本公共服务均等化，推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共服务的跨越式发展；三是加大对老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童等特殊人群服务需求的关注，提高公共产品和服务供给的针对性和有效性。

第五，运用现代科技，提升公共服务的供给效能。当前，公民、企业、社会组织对于公共产品和服务的新期待和新要求越来越高，如何实现对有关需求信息的快速捕捉、甄别、分类、筛选、流转、处理、反馈，进而及时有效地整合和调动各类资源，提供人民群众满意的公共服务，是新形势下建设服务型政府必须予以正面回应的现实问题。以移动互联网、物联网、云计算、大数据分析为代表现代信息技术的发展和应用为公共服务的精准化供给提供了现实可能。与传统服务手段相比，运用现代科技开展公共服务能有效突破时空限制，促进供需双方的双向互动，进而实现人、技术、制度的无缝对接。2015年，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，明确提出要创新政府网络化管理和服务，包括加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向大众的一体化在线公共服务体系。因此，当前阶段，应主动顺应现代科技发展带来的公共服务变革，建立和完善“互联网+公共服务”工作模式。具体来说，需要重点做好以下几个方面的工作：一是搭建政府综合管理信息平台，整合教育、卫生、医疗、养老、就业等各类相关数据，并推动公共数据资源的开放共享；二是加快推进政务新媒体发展建设，加强政府与公众的沟通交流，及时、准确了解人民群众服务需求，提高政府响应速度和决策能力；三是完善电子政务交互机制和公共服务资源调配机制，促进公共服务创新供给和服务资源整合，推动公共服务由粗放式供给向精准化供给的转变。

第六，强化监督考核，推动公共服务的持续改进。“任何有权力的人行使权力都要到边界时才停止，没有边界的权力便是一种无休止的任意性的权利，必然弊害无穷。”[22]为防止行政官员出于“自身的个人意志”或“全体行政官的团体意志”而损害作为主权者的“人民意志”，[23]迫切需要规范公权力的运行，加强对政府行为和绩效的监督与考核，对于以人民满意为目标追求的服务型政府更应如此。可以说，强化对政府公共服务职能履行情况的监督与考核，既是转变政府职能，建设人民满意的服务型政府的重要内容，也是提高公共服务精准供给水平，构建现代公共服务体系的内在要求。当前，需要从以下几个方面强化对政府公共服务的监督考核：一是将基本公共服务标准建设作为当前推进服务型政府建设的重点工作，尽快建立完善基本公共服务标准体系框架，实现各级政府保障责任、义务以及工作评价的标准化，实现基本公共产品、服务、设施提供和管理的标准化；二是加强公共服务监督管理和绩效评估，把公共服务指标纳入干部考核指标体系，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部机理相联系，[24]并建立相应的责任追究和问责机制强化政府对基本公共服务供给的监管职责；三是建立健全公共服务质量控制体系，以人民群众的实际需求为导向，以提高公共服务的精准化水平为目标，积极推动公共服务质量和水平的持续改进。

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