以基层党建为平台促进警企合作的思考——以上海自贸区公安机关党建工作为视角

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

以基层党建为平台促进警企合作的思考
——以上海自贸区公安机关党建工作为视角

上海市公安局自由贸易试验区分局课题组

（上海市公安局自由贸易试验区分局， 上海 200137）

基层党建是党的全部工作的基础，加强和改进基层党建是确保党的事业不断进步的一项长期性、基础性工作。2014年挂牌的上海市公安局自贸区分局自成立之初，就被赋予了创新警务机制、防范金融风险、服务企业主体的重任，如何立足辖区特点和自身优势，主动适应企业发展和经济建设的新形势、新挑战，以基层党建为平台，促进警企合作，全力推动警务机制创新，营造良好营商环境，成为值得认真思考的重要课题。

公安机关；党建平台；警企合作

上海自贸区成立三年以来，围绕“开发度最高、便利化最优”的园区建设目标，加快转变政府职能、更好服务企业主体已成为政府部门机制创新的核心导向。作为自贸区公安机关，如何进一步拓展警企合作路径，更紧密地加强与园区企业的联系，准确掌握企业需求、深化警企资源共享，更好地服务企业发展、优化营商环境，成为值得认真思考的重要课题。为此，上海市公安局自贸区分局专门组建课题组，从基层党建这一基础工作入手，探索搭建工作平台推动警企合作，为创新构建 “互动、共赢、协作”的新型警企公共关系，引导推动警务机制创新和警企融合式发展，从而助推自贸区经济发展提供了积极有益的探索。

一、自贸公安加强基层党建的重要意义

（一）以党建工作巩固党组织的政治引领作用，助推政府职能转变

上海自由贸易试验区作为我国改革开放事业的破冰船，没有先例可循，自贸区的党建工作也同样面临着新领域、新形势带来的机遇与挑战。一是立足党建工作，有利于在新的经济形式下有效发挥党组织的政治引领作用。自贸区创造的良好市场环境激发了众多企业生产的积极性，吸引着越来越多的经济实体和社会企业不断涌入，造成园区内单位部门“体制有别、条线不一、隶属各异”的情况。为避免党组织覆盖和工作覆盖出现“真空”地带，当前党建工作通过突破原有局限于地域、产业和行业的狭隘观念，立足于区域大党建的理念，拉动区域党组织和单位党组织之间全方位良性互动，增强企业对党组织的政治信任，有助于发挥党组织的政治引领作用。公安机关作为“公权力大、公益性强、公众关注度高”的政府职能部门，其党建工作的主动融入有利于强化这一引领作用。二是基于党建联建工作可以充分了解企业诉求，服务企业发展，助推政府职能向服务型转变。自贸区分局的服务主体是园区企业，这就要求分局的党建工作必须以园区企业的诉求为出发点，有针对性的发挥公安机关特有的职能优势，在企业诉求和公安职能方面实现有效对接，更好地服务企业。这一区域特点在某种程度决定了自贸公安的政府职能必须由管理型向服务型过渡。自贸区分局立足基层党建平台，与园区内各企事业单位开展党建联建，开拓警企沟通、合作途径，与园区单位共享工作资源，有利于调动各方面的积极性，最终满足多样化的服务需求，推进以公共服务为中心的政府职能转变。

（二）以党建工作进一步密切警企合作，深化警务机制创新

位处我国改革开放的最前沿阵地，自贸区分局不仅要维护辖区治安稳定，服务和保障自贸区开发建设，更要担负起警务机制创新的重任。分局自成立以来，以做实做强基层党建工作为目标，结合自区域特点和自身实际，坚持以需求和问题为导向，通过广泛走访摸实情，因情施策出实招，积极推进警务机制创新。一是在党建理论方面，自贸区分局基于各项警务机制创新理论化研究正处于探索阶段，通过深入调研，了解企业情况，因情施策等一系列基层党建工作，为丰富警务机制创新提供了详细的案例和材料。结合开放性党建理念，按照上级党委的工作要求和区域实际，提出的“对内抓规范打基础，对外抓共建促融合”基层党建工作新思路，对完善区域党建工作理论体系具有较强的参考作用和实践意义。二是在党建实践方面，自贸区面对的服务主体是企业，其党建工作注定要在组织结构、工作对象、工作方法、活动方式上区别于其他行政区域。自贸区分局积极适应自贸试验区更加开放的环境需求和行业特征，始终坚持开放性党建工作理念，认真调研，强化实践，努力探索党建工作的新途径新方式。与园区综合党委探索建立“向企业派出党建指导员”工作模式，将公安机关党建工作与园区行业、企业党建工作紧密结合，推进党建工作转型，实现警务创新探索，对深化警企合作共建、服务建设、实现警务创新具有积极的实践意义。

（三）以党建工作为平台促进企业自身发展，营造良好营商环境

自贸区内产业结构先进，企业以效率为生命，党建工作最终也要落实到推动企业发展，促进经济建设上去。一是立足于党建平台，密切警企联系，切实掌握企业发展需求，将企业的团队建设和产业结构发展与公安机关的职能服务相对接，有利于公安机关更好的发挥安全监管、风险防控等职能，更好地为企业的发展保驾护航。据不完全统计，在自贸区保税区域内实际经营的企业有大概3000家，其中有500强的著名跨国企业，也有中小规模企业，各种企业的性质有所分别，产业结构也不尽相同。为切实掌握这些企业的不同需求，自贸区分局开展了“走遍自贸区”全警大走访活动。通过走访调研，准确地把握企业在发展过程中的实际问题，积极主动与企业内的职能部门对接，发挥公安机关在服务、监管、打击、防控等方面的职能优势，为企业发展创造了良好营商环境。二是立足党建深化警企合作。通过与园区金融机构、企事业单位、职能部门开展广泛的党建联建，扩展多渠道沟通，与各单位开展签约共建或达成合作意向，不仅可以丰富党建工作的内涵和外延，而且通过党建联建，自贸公安能更直接、更及时地向园区企业推介有利于其发展的新政新规，整合资源信息解决企业不时之需等，促进企业发展。同时，各企事业单位的资源也能通过党建合作加以整合，更好地为分局工作提供支撑和保障，有效的推动分局警务机制创新，实现警企融合式发展。三是通过党建工作推升企业内部员工职业素质，以此带动效率提升，促进企业发展。企业无论产业结构如何复杂，对效率和利益的诉求总是离不开“人”这个基本要素。自贸区分局立足党建平台实现资源共享，通过邀请企事业单位负责人共同参加专题讲座、开展先进典型互动交流等，将公安机关倡导的主流价值观，弘扬的党员先进性引入到企业内部，帮助企业提升员工素质，完善团队建设，以“软办法”解决“硬问题”，最终实现经济效益提升的目标，推动企业发展。

二、自贸公安开展基层党建面临的挑战与不利因素

（一）辖区经济多元化，企业立足自身利益的诉求差异，使自贸公安整合服务难度增大

上海自由贸易试验区自成立伊始便肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，作为我国改革发展的试点区域和融入经济全球化的重要载体，自贸区始终以促进经济发展为首要任务。公安分局作为政府职能部门，也紧紧围绕服务园区经济建设的宗旨展开各项工作，力争打造良好的营商环境。

自贸区贯彻“市场经济起决定作用”的理念，区域内企业众多，流动性强且性质各异，其中有五百强的著名跨国企业，也有中小规模企业；有国企、中外合资企业，也有外商独资、民营企业；有劳动密集型企业，也有科技研发、商贸等高附加值企业。在多种所有制经济并存、经营模式多元的情况下，企业从其自身经济利益出发，诉求差异性较大，对自贸公安整合各方资源增加了难度，也对自贸公安向企业提供个性化服务提出了要求，形成了企业需求多样性与公安机关公共资源有限性的矛盾。

（二） 基层所队党支部责权不统一，致使其动员、组织能力弱，影响党建工作实效

自贸区分局下设2个综合职能部门和8个基层所队，相应成立了9个基层党支部，在分局党委领导下履行服务、监管、打击、防控等公安职能，为自贸区的经济建设和稳定发展保驾护航。基层党支部是党建工作的基本组织单位，“上面千条线，下面一根针”，自贸区分局在自贸区内实施突破地域、产业和行业的区域大党建工作，完善公安队伍正规化建设，加强警企合作，都必须依靠基层党支部的参与和落实。

然而，基层所队党支部责权不统一，有责无权的情况一定程度上阻碍了基层党建工作的有效开展和落实。一是公安机关作为准军事化部门，内部实行严格的垂直管理体制，长期以来形成了以上管下的单向管理模式，但上级在给下级分派任务和指标时，并未相应下放给基层党支部管理和组织权力，如，基层党支部在民警的晋级晋职、推优表彰、党员发展等方面都缺少话语权，与香港警方晋升制度中注重被评核警员直属领导推荐意见有很大不同。导致责权分离，很大程度上削弱了基层党支部的组织动员能力。二是基层所队长期以来形成了以目标管理指标为导向的工作惯性，将重心和精力都集中在有明确指标的工作任务，对没有明确指标或没有考核要求的工作内容则敷衍了事。实际工作中，业务工作往往要求明确，指标清晰，而党建队建工作则相对虚化，这就造成基层所队业务工作和党建队建两张皮问题，甚至以业务工作取代党建队建。

（三） 在自贸区开放的环境政策下，工作量增大，自贸公安面临警力“零增长”但工作效能亟需提升的新挑战

上海自贸区自成立以来，便不断扩大开放领域，在金融服务、商贸服务等服务业放宽准入限制措施，营造平等准入的市场环境。面对国际化的贸易规则体系以及简政放权下充满活力的企业环境，公安机关将如何更好地发挥监督和服务作用、提升行政能力，构建一个有序的经济环境便成为一个新的挑战。

尤其是在全面深化改革的背景下，自贸区加快行政管理体制改革，政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管。政府职能的转变对自贸区公安机关的工作提出了新要求，建立一口受理、综合审批、高效运作的服务模式成为分局新的工作重点，基层党建也被赋予了更多的意义。在自贸区保税区域内实际经营的企业大概有3000家，创造的经济总量占浦东新区税收的四分之一，但是面对如此庞大的工作量，自贸区的警力一直只有120余人。从某种程度上说，面对警力“零增长”的现状，对园区内企业在区外经营活动的全过程进行管理和监督使得公安职能部门的工作量大为增加，因而创建双向有效的、信息化的监管模式尤为必要。

（四）外资企业集中带来的文化多样性致使党建联建覆盖面有所局限

据统计，自贸区保税区域内注册外资企业5000余家，其中有来自我国香港和台湾地区以及美国、新加坡、日本、韩国、澳大利亚、加拿大、英属维尔京群岛、德国、英国、法国、意大利等多地的企业，外资经济相对较为集中。然而外资企业文化差异大，与党建理念的不相一致使得分局与其建立合作关系并不容易。与此同时，国内企业在学习外资企业先进技术以及管理经验的同时，发展理念上也受到西方文化思想的渗透，以经济效益为核心原则，对非生产性活动缺乏关注和支持，这一方面使得企业内党组织本身的建设被忽视，分局与企业很难以党建为平台建立合作关系；另一方面即使分局与企业取得了一定程度的联系，企业在理念上缺乏对党建工作的认同，使得党建活动趋于形式化，成为推动党建联建工作的不利因素。

三、自贸公安开展基层党建工作的探索与实践

自贸区公安分局成立以来，立足区域特点和自身实际，坚持内外结合“两手抓”，以党建联建为抓手，着力构建和谐互动的新型警企关系，在探索具有自贸区特色的公安基层党建工作中取得了一定成效。

（一）对内：提升公安基层党建工作规范化水平

1．正确发挥党的领导力、监督作用，增强政治核心的基础，强化领导带头、以上率下的工作作风，制定项目化工作规范。针对公安基层党建工作的现状和面临的挑战，分局立足于实际，结合自身的短板问题，制定出台了《自贸区分局队伍正规化建设创建工作实施意见（试行）》，包括思想政治建设正规化、组织管理正规化、实战训练正规化、纪律监督正规化、职业保障正规化等以基层党建为核心的5个方面、共18项工作内容。

2．强化基层党建工作检查督导，完善可量化、可操作的考核细则。为切实提升公安队伍的整体凝聚力，把各项工作落到实处，促进服务效能，分局紧紧将工作项目推进与年度目标管理考核紧密挂钩。以各党支部为考评单位，从队伍正规化建设项目中选取了思想政治、党建工作、内务管理、纪律监督等8项基本内容纳入考核，制定出可量化、可操作的考评标准，按照周期组织实地考查和现场反馈，改变了以往党建工作考评要求笼统、标准模糊的问题，使各基层支部在推进具体工作时有章可循，同时能够更客观地反映其工作情况，增强公安队伍的实干能力。

3．完善自贸公安管理体制，合理划分基层所队责权。在目标上，通过建立责任与事权相适应的制度，推动园区党建联建工作的有效开展。合理划分基层科所队责权，不只是明确基层科所队责任及事权的界限，更重要的是推进自贸园区内党建联建工作的有效落实，提高公共服务的效率，促进警企合作，推动企业发展和自贸区经济建设。无论是从责权一致的理论目标出发，还是基于党建联建工作的实践目标考虑，合理划分基层科所队责权，加强责权一致的制度建设，是实现党建联建工作规范化的有效路径。

具体方式上，分局借鉴香港警方经验作了一定的探索。如，香港警方实行以“才能为本”的考核制度，对警员晋升采取三级评核，评核人员都是被评核人员的直接上级，直属领导在警员晋升推选方面享有充分的话语权。在年度警员职务晋升工作中，分局党委在以往民主推荐、集中讨论的基础上，增加了听取基层党支部评定意见的环节，充分征求基层党支部对晋升候选人的意见，赋予基层党支部在人员晋升方面更多的话语权。同时，在阶段性表彰、教育培训、疗休养等涉及民警考核、福利等方面的工作也充分听取基层党支部意见，最大程度使基层党支部做到责权统一，缓解工作中动员难、组织难、能力弱的问题，实现基层党支部对民警的有效管理和激励，增强队伍的凝聚力和战斗力。

4．结合自身实际不断深化各类主题教育活动。在2016年的“两学一做”学习教育中，分局积极倡导“学先进，尽责任，献良策，谋发展”的工作要求，深入发掘队伍中的典型事迹，大力选树、宣传身边的先进典型，将学习教育与先进典型的选树、推介、学习有机结合，切实发挥先进典型的示范引领作用，将学习教育具体化、直观化，推进基层党支部队伍正规化建设的步伐。

（二）对外：主动服务助推警企双向互动

1．“走出去”，提高分局服务的主动性

（1）主动对接园区职能部门需求。公安分局主动融入自贸试验区建设，立足自贸区特色，与保税区综合党委等职能部门对接，积极配合其构筑区域党建工作“立交式”枢纽平台的设想，探索如何发挥公安机关特有的政治优势和职能优势，参与并推动保税区党建工作的新途径，以本单位基层党组织建设为基础，培养党员的服务意识和能力，并组建公安党员志愿服务队，选调优秀党员民警作为党建指导员派驻园区企业党组织，加强基层党建工作。

（2）深入走访了解辖区企事业单位真实需求，完善服务内容，推进党建共建与合作。分局开展了“走遍自贸区”全警大走访活动。通过走访调研，准确地把握辖区企业在发展过程中的实际问题，积极主动与企业进行对接，发挥公安机关在服务、监管、打击、防控等方面的职能优势，为企业发展创造有利环境。在道路交通违法行为大整治行动中，分局针对区内行人、非机动车违法行为的整治工作，探索建立源头管控长效机制，与园区企业开展“警企共建交通文明”活动，通过建立完善警企间违法行为抄告等一系列工作制度，切实发挥企业教育管理员工的主体作用，形成了齐抓共管良好局面。在出入境管理服务工作中，分局立足企业需求，主动与保税区管理局合作，推出了上海首个外国人证件业务办理“单一窗口”，将涉及人社、外专、公安出入境3个部门办理的外国人证件业务合一，实现“一个窗口、一套材料、一次申请、一并办结”，办证效率较以往提高了50%以上，受到各级领导和园区企业的广泛好评，并已被外区复制推广。

（3）积极探索构建更为紧密、互动的新型警企关系。紧密结合分局服务企业主体的工作定位，积极转观念换思路、改进创新工作模式，以建立符合自贸区特点的新型警企关系为抓手，向企业提供更高效、便捷服务，吸引企业更加积极主动地参加公安管理工作，为实现分局总体目标营造良好营商环境夯实基础。在这一理念指导下，分局推出“向企业述职”活动，将对工作优劣的评判权交给企业，主动向企业汇报工作开展情况，自觉接受企业的评议监督。这一放低姿态，自我约束，凸显企业主体地位的创新工作模式立即受到园区企业的欢迎，并得以在分局各单位推广实施，取得了良好成效。

2．以促进自贸区经济发展为宗旨推进警企双向互动

（1）通过党建共建纽带，与各单位签署长期合作协议，丰富党建工作的内涵和外延。目前分局已与14家银行、1家企业签署《上海自贸区金融创新制度建设与金融犯罪风险防控合作协议备忘录》，达成合作意向；并与驻区部队、驻区职能部门、企事业单位等10余家单位党组织签署结对共建协议。以中国建设银行上海自贸试验区分行与分局构建的党建共建活动为例，双方紧紧围绕“警银共建、资源共享”的思路，按照“优势互补、互帮互助、警银联动”的原则，在组织建设互帮共建、建立案件防控信息互通机制、教育教学互动、提供社会实践和学生实习基地、文体活动等五个方面推出一系列互惠共赢的举措。

（2）创新实践“警企在线”网络平台项目实现资源共享，促进党建工作信息化发展。构建“四合一”直连互通服务监管平台。“警企在线”应用平台作为自贸区公安分局警务创新的重要项目，承担了“一个窗口（公开警务信息、展示警方形象的重要窗口）、一个平台（提供企业办事服务、查询反馈的重要平台）、一个渠道（接受企业意见建议、问题咨询的重要渠道）、一个载体（改进行政管理方式、构建和谐警企关系的重要载体）的“四合一”功能。依托此应用平台，着力形成警方与企业之间直联、互通、便利、快捷的纽带，依托互联网平台向自贸区内企业正向推送一揽子服务举措，从中实现对园区企业的诚信管理，助推行政审批制度改革和创新事中事后监管模式，藉此共创服务“新平台”、共建安全“共同体”、共赢改革“大红利”，全力打造自贸区警企共赢的良好营商环境。

平台通过“点对点”直线推送“一体化”公安服务，动态化、全息化预警防控企业经营风险、保障企业员工人身财产安全；有效预见政策调整、园区热点等实时情况可能带来的治安、交通、日常勤务执法等变化，第一时间发布措施和公告；实时了解园区企业对公安部门的需求，迅速做出回应，提供个性化服务，进一步提升警企之间沟通的便捷度，增近警企互动的好感度。依托“大数据”多维度风险预警防控，充分运用大数据分析方法等专业手段，实现对“人员流、物贸流、信息流、资金流”的信息掌控，面向区内行业、企业和人员提供定向服务、定向预警、定向防范。《解放日报》、《人民警察》杂志等媒体先后就此进行了宣传报道。

四、结束语

在以创新试点改革为生命力的自贸区经济建设推进中，作为政府职能部门的自贸区公安分局积极面对企业诉求多元化、警力资源有限等短板问题，放眼于党建概念的宏观范畴，立足于自贸区内企业的切实需求，创新探索双向互通机制。通过党建联建，公安分局与园区企业共享工作资源，各企事业单位也有针对性地为公安分局提供合作和支持，有效地推动了公安分局警务创新、警企融合式发展。相信深化构建以基层党建工作为平台的“互动、共赢、协作”的新型警企公共关系必将为推动自贸区经济发展提供便利，促使各项服务趋于一体化。

Practice and Thinking on the Building Platform of the Party for Public Security Organs——Take the Shanghai Pilot Free Trade Zone Branch as an Illustration

Research Group of Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau
（Pilot Free Trade Zone Branch of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200137, China）

With the rapid development of technology and network communication tools, it is the trend of the times to build the platform system of the Party for public security organs. At the same time,it is an inexorable law to hold on to a dominant position and maintain vitality for the Communist Party of China. In order to promote reform and development of the Party for public security organs in new times,we should establish a network between the Party and the enterprise and develop the platform system of management. The public security organs should make the transition from the old conception to the new and constantly bring forth new ideas.

Public Security Organs; Building Platform of the Party; Network between the Party and the Enterprise

D631

A

1008-5750(2017)05-0027-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.05.004

2017-02-09责任编辑孙树峰