我国警察权的扩张与控制问题探讨

于小龙，王洪芳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

我国警察权的扩张与控制问题探讨

于小龙，王洪芳

（四川警察学院 四川泸州 646000）

我国警察权是以行政属性为主，行政性和司法性二元融合的一种行政权。有权力必有救济，权力必须置于制度的笼中；但一味的分权、限权、控权是盲目的，会把本可以发挥良效的警察权视为恶魔。我国警察权运行目前处于扩张的状态，应对其进行必要的控制。很多警察职权都包含了行政、司法双重属性，所以对警察权扩张的控制也应该是多元的、多举措的。通过权力机关（立法机关）、司法机关以及警察机关自身的控制，并针对警察职权的内容、职权所含权力性质的偏向加以控制，能够有效的明确我国警察权力的界限和内容，并更好的实现或补救公民权利，从而形成警察权和公民权两者和谐共处的关系。

警察权；警察权性质；警察权的控制

对于我国而言，无论是“警察”还是“警察权”的概念，都是舶来品。在文字性的考察过程中，我们可以发现，警察一词最早见于希腊语中的“politeia”可意为“国家”“宪法”，后加入城市行政的内涵（由此窥之，警察或警察权一词出现之初即带有行政之意），此后，拉丁语（polita），法语（police）又先后引入一词，特别是法语给警察一词赋予了“增进国家稳定性和秩序性的神秘保安力量”的含义，对警察权的的概括更具有近现代化的意义。1829年《大都市警察法》的颁布，标志着现代职业化的警察出现；英国，作为第一个出现现代警察的国家，也引入了法语中警察一词的内涵“他既是一个国家的内部经济或政府的内部设施，同时也是借以实施政府法规的工具”[1]。

在我国，清光绪之前并无近现代意义的警察抑或警察组织。警察一词在词义的沿革过程中，起初就有戒敕、防卫戒备之义。古代的民间社会安全得不到国家的重视和有效保护，各种类型的民间自卫组织在历朝历代都有出现，以保甲制度为例，它在宋代以后维护地方治安就取代了其最初“寓兵于农”的意义,而是以地方保护作为了其工作的首要重心；随着清朝末期建警制度的深入，保甲组织逐渐向民团、乡团、自卫军等形式转变，呈现出“警甲合一”的面貌，这才有了警察组织的雏形[2]。

我国现代意义上的警察制度始于新中国的成立。从1957年的《中华人民共和国人民警察条例》到1995年的《中华人民共和国人民警察法》的颁布，人民警察在执行守护社会秩序和保卫人民安全的职责中，得到了法律的认可，也逐渐被法律所规制和保护。警察权被明确写入人民警察法，也标志着我国警察制度现代化、专业化、法律化的多面呈现与发展。

一、我国警察权的性质

简要地梳理国内外警察发展后，什么是警察权，这一问题就跃然纸上了。笔者查阅国内外众多论文著作，学者们大多只对各国警察职能（警察职权）进行一定的梳理，但对警察权没有统一认可的概念，究其原因，应该是对警察权性质定性的不明确所致。警察、警察权的概念、范围等都是不能被学界忽略的问题和绕过的环节，但是如果离开对具体的警察权的关注，研究难免会流于空洞并缺乏现实的依托[3]。我国学者们的研究路径是把警察权的内容（警察职权的内容，即具体的警察权）作为警察权性质的外延，通过对警察各项职权的性质做出判断，从而对警察权给出性质判断。根据三权分立的理论，公权力的性质划分是立法、行政、司法三大类，警察权性质属于哪一类，即可根据上述方法进行推论。鉴于十多年来绝大多数学者均采取此种方式对警察权定性，笔者先行借鉴。

内涵与外延是辩证统一的，内涵不清，则外延不明；外延模糊，内涵难以确定，推及至我国警察权性质亦是如此。比较我国1957年《人民警察条例》（以下简称条例）第5条和1995年《人民警察法》第6条（两者都是关于警察职权内容的条款），可见，警察职能在这六十年的中发生了一些变化，前者共19项职责，后者共14项，其中变化有删除条例中“监督公共卫生和市容的整洁”的条款，将条例中“预防、制止、侦查反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动，侦缉逃避侦查、审判和执行判决的人犯”的条款改为“预防、制止和侦查违法犯罪活动”等，2016年12月1日公安部公布的《人民警察法》（修订草案稿）也在95版的基础上做出了一些修改，这一系列的变化，体现了警察职能向专业化发展，也顺应了时代的要求。尽管几十年来我国警察职权的内容有所调整，但是其“打击犯罪、维持治安”主要内容并没有变化，所以警察权的性质（至少在我国）是稳定的。笔者认为，我国警察权兼具有行政权和司法权的性质，并且是以行政权为主的权力，所以也有学者称警察权是强行政权。

对比司法权和行政权可以得出：1.行政权具有积极主动性，而司法权往往具有“惰性”，权力的行使往往是被动开始的；2.行政权层级性明显，层层设置，上下级关系明确，上命下从，而司法权相对独立（这也是我国司法改革多年来追求的重要目标）；3.行政权始终代表一方的利益，倾向性明显，而司法权一般是中立的，超然的；4.司法权的目的是在出现社会冲突时得出最终裁判，行政权更多的是关于“组织、管理、执行”的权力。

据此我们进一步对比分析警察权：1.公安机关和警察开展工作绝不仅仅是“接案-出警”的被动模式，更多的是主动性工作的开展，特别是在行使刑事侦查职权的过程中，例如各级公安局开展的“铁拳行动”等，这样才能让更多的违法犯罪消失在萌芽状态，更好的维持社会治安；2.就行政体系而言，各级公安部门均率属于本级政府，组织和个人必须服从上级（同级政府和上一级公安局）的指挥、领导、命令；而法院和检察院的内部系统同中则是监督与被监督的关系，原则上不干涉工作的开展；3.人民警察和公安机关在进行工作开展中，代表的是国家和社会的利益，他们不是政府和当是人之间的居间人；4.无论是行政案件的裁决还是刑事案件的处理，公安机关做出的结果都不具有终局性，这是警察权作为行政权的典型特征[4]。

当然，我国警察权的司法性是不言而喻的。在治安职权和刑事侦查权的行使过程中，其司法性体现在：1.在行政管理、处罚、强制等措施中公安机关可以根据法律作出裁判结果，其中有可能出现终局性裁决。例如：《中华人民共和国外国人入境出境管理法》规定，受公安机关罚款或拘留处罚的外国人，对处罚不服的，可以向上一级公安机关提起申诉，如果选择向上一级机关申诉，则法院不再受理。2.在刑事侦查过程中，检查员仅对逮捕阶段有对公安机关监督的权力，《行政诉讼法若干解释》第1条也指出，公安机关和国家安全机关在刑事诉讼法明确授权的范围内行使职权的行为，排除在人民法院行政诉讼受案范围之外。综上，笔者认为我国警察权的性质是兼具了行政权和司法权，且是以行政权为主的一种公权力。

二、我国警察权的扩张

既然警察权兼具了两种性质，也就兼具了两者的特点。行政权始终保持着膨胀和扩张的特征，而警察权做为强行政权更具有攻击性和侵略性。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[5]。早些年，有的公安局提出“有事找警察”的口号，增加了公安战警的工作负担，却大多没有取得良好的社会效果；一段时间内公安局长兼任地方政法委书记的情况在全国范围也十分普遍。种种迹象可以看出，我国警察权的扩张在一直持续中。其扩张的具体表现有：

（一）多部法律明确规定警察权力的增加

2006年实施的《治安管理处罚法》较之《治安管理处罚条例》共增加了74项条款、124种违法行为；在扰乱公秩序行为方面，妨碍公共安全行为方面，侵犯人身权、财产权行为方面，妨害社会管理行为方面都新增了相关规定，扩充了警察权；特别是在行政强制措施方面、当场收缴罚款适用范围方面，基层派出所享有的治安管理权限范围方面，《治安管理处罚法》都增加了公安机关和人民警察的职权内容。2012年3月第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的 《刑事诉讼法》修正案较之1996年的版本修改达111处之多，其中延长传唤和拘传时间的规定以及采取技术侦查措施的规定，都被视作警察权扩张的典型标志。

（二）警察权在实际运用中的扩张

在警察权的行政职能领域中其扩张的表现主要是越过职能权限范围干涉公民私人生活（以延安夫妻在家看黄碟案为例），这种民事法律关系和行政法律关系处理不清，容易模糊民事（侵权）行为和行政违法行为，导致公安机关将大量的民事（侵权）行为当做行政违法处理。在刑事侦查领域研究警察权扩张的切入点较多，例如滥用刑事强制措施、非法取证等等，本文从轻微刑事案件中警察权的扩张角度入手分析。至2010年以来，全国法院轻微刑事案件判决率（在当年的所有生效判决中）几乎逐年上升，仅2010年至2012年三年间，该判决率就由37.5%上升至42%[6]，尽管这可以看做是暴力犯罪（抑或是重罪）比例下降的一个佐证，但也反映出公安机关打击犯罪范围的扩大以及新增案件已轻微刑事案件为主。实践中，公安机关几乎对轻微刑事案件全部采取入刑的做法，这既不符合刑法的立法精神，也是警察权在刑事侦查领域中扩张的一个缩影。

警察权和公民权是对立统一的，一方面警察权来源于公民的让渡，其行使目的是为了社会治安和公民生活秩序，另一方面警察权的行使可以对公民的人身和财产采取强制措施，两者间相对平衡的关系一旦发生变化，矛盾冲突既不可避免。当然，警察权也应该有权威性，正如马克思所：“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”。但权威来至于权力的正确行使、裁判的正义，是一种信服；绝不是来至于权力的集中或高度集中，更不是权力肆无忌惮的行使。笔者认为，在树立警察权的权威性和对警察权扩张的控制中可以选择以下进路。

三、我国警察权的控制

（一）通过对具有行政属性偏向的警察职权加以控制实现警察权扩张的控制

要同时保障警察权的实施和与公民权之间的平衡稳定关系，这是社会权力体系构建的一个重要课题。就我国而言，鉴于警察权的强行政性和警察权持续扩张的态势，笔者建议从以下几个方面加以控制。

第一，国家权力（这里我们讨论其代表警察权）的特质是什么？这是宪政要回答的核心问题之一。构建公民权与警察权之间理想状态，控制警察权的过度膨胀，首先就可以从宪法入手。理论和实践中都对警察权性质有争议（主要争议是警察权是行政权还是司法权），导致警察权在宪法的定位模糊，界限不明，甚至是一些设置和宪法精神存在矛盾之处。定位模糊，导致公安机关工作开展面临“万金油”的尴尬，很多公民和其他行政机关在需要帮助和职权不明时，都会想到公安部门；基层派出所承担的职能更是多到无法想象，文化音像制品的检查、工商检查、夫妻吵架调解等等，众多看似和公安职能没有关系的工作，都能看到基层民警的身影。界限不明，致使公安机关自身开展工作时面临着很多困惑。前述提到了有地方公安部门提出了“有事找警察的”就是类似情况；有的地方政府甚至在财政不能支付公安预算拨款的情况下提出让公安部门“自己解决”，于是“乱收费，乱罚款，乱摊派”的现象就出现了[7]。警察权在限制人身自由和剥夺剥夺财产权利的设置，同样不尽如人意。《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规中有大量警察可以处分公民自由和财产的职权，例如：留置盘查权让民警可以无条件限制公民人身自由48小时。又如，《刑事诉讼法》第39条：“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”这不仅违反了“任何人不能自证其罪”的原则，更增加了刑讯逼供的可能。

据此，从立法上特别是宪法上控制警察权的过度扩张是有意义的。尽管警察权的一些职能带有司法性是目前警察权的现状，但在宪法层面上明确其是一种行政权是有必要的。通过“授权原则”和“法律保留原则”让警察权在行使的过程中依法、合法运行，这是来至与宪法层面的控制，同样也是来至于权力机关的控制。

第二，如果说警察权首先需要来自于宪法和权力机关的控制，那么司法机关对警察权的控制应该是最为重要、最为有效的措施。最常见的司法权对行政权的控制就是行政诉讼。“完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围，”[8]这是学者们期待看到的法治状态。就目前而言，修订后《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起实施，把之前的第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”中“具体”两字取消，在形式就已经扩大了我们的行政受案范围，推及公安领域，公民只要认为公安机关的行为侵害了其合法权益，除另有规定以外原则上能提起行政诉讼。

诉讼毕竟是司法正义的最后一道防线，事后救济并不能很好的保障公民、相对人的权利，正如刚刚改判的聂树斌一案，尽管得到了正义的判决，但年轻的生命是无法挽回的。迟来的正义是非正义，通过司法权控制警察权还应该有其他更多的途径和方式。英美法系国家在警察权的司法控制上，奉行“令状主义”，令状主义来自于1679年英国的《人身保护法》，该法规定了被羁押者可以向法官申请人身保护令，可以要求被保释[9]。即警察的行为在有可能涉及或损害公民权利的情况下，行为开展之前必须先向司法机关提出申请，经司法机关审查后给予许可，方能开展。在我国，这样的司法审查同样存在，最为典型的是检察院对公安实施逮捕行为的审查。但是，这样的司法审查对于我国警察权是不多见的，而且这类审查大多是形式性审查，不能实际有效的控制警察权。更何况在诸如人身拘留、场所搜查以及财物的没收和扣押等众多涉及公民基本权利的警察行为中，公安机关都自行决定和实施，缺乏有效的事中监督控制手段。加强对警察权的司法控制，特别是事中的监督控制，能够更好的把警察权至于制度的笼中，也能够更好的保障公民的基本权利，这也成为了警察权控制亟待解决的一个课题。

（二）通过对具有司法属性偏向的警察职权加以控制实行警察权扩张的控制

行政属性与司法属性兼具这是警察权的一个特点，这样的警察权就仿佛一个制定比赛规则的运动员，对参赛者不公，让观赛者不满。既然对警察权的行政属性抑或说警察的行政类职权有加以控制的方式，对其司法性职权同样有加以控制的方式。前两种控制警察权的方式来源于公安机关以外，行政权的控制，也主要依赖于外力，这种外部控制的方式同样可以运用在对具有司法性质的警察权职能控制上，但不可忽视的是来至于警察权内部的自身控制力。笔者认为，对具有司法性质的这一部分警察职能，还可以采取以下的控制措施。

第一，比例原则的实际应用。立法对在以刑事侦查权为主的警察职权控制中（具有司法性质的警察职能）存在较多空白，除了前述的加强立法控制以为，最为直接有效的控制方式是在实际运用中坚持比例原则的精神。警察权的运用中存在着广泛的自由裁量，这也是警察权和公民权利冲突的关键所在。在警察权的实际运用中，执法人员面临的往往不是单一法益的选择，而经常是多个难以选择和取舍的法益。人民警察法设定的执法手段几乎都会减损相对人相关权益，要在执法手段和执法目的之间寻求平衡，实现法益的价值追求，这对于执法人员是一个非常具有挑战性的任务。

在具体的案件中，执法人员应该首先衡量自己的执法手段是否有助于执法目的实现，通过目的价值导向，来选择执法方式，来评价执法手段。当然，这里的执法目的，是法律设定的、明确的、可实现的。其次，既然执法手段几乎必然会给相对人带来权益损害，执法人员或机关就应当将损害降低到最低值。在多个执法手段和方式可选择的情况下，应当选择对相对人损害最小的；在仅有的执法手段下，也应该使用最温和、最人性化的方式。笔者在基层公安锻炼的半年，参与过聚众赌博的抓捕，普通暴力犯罪的抓捕以及制度贩毒的抓捕，尽管同为抓捕行动，但因违法犯罪行为对社会危害程度不同，所选择的警械、警具以及行动方式和处理方式也大有不同。第三，在实现执法目的过程中还应该衡量执法手段与带来的法益收益之间的比例关系。尽管执法手段（有时候这种手段甚至唯一的）有助于实现目的，但达成目的所带来的社会利益明显低于所采取手段带来的损害，这也是不可取。所以，在执法手段和方式的选择还应该充分考虑公共利益和相对人利益的结合。

上述三个方面为比例原则的适当性、必要性和法益相称性要求。公安机关和警察在行使警察权时应当对客观情况综合分析，衡量各种法益价值的大小，在不断的分析、衡量和自我限制中使警察职权的运用更加合理、合法、尊重保护人权，实现控制警察权的过渡扩张[10]。

第二，加快公安机关内部制度的建设和完善。警务督察制度是我国公安机关为了防止警察权滥用而设置的。《中华人民共和国人民警察法》第47条“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督”以及国务院制定的《公安机关督察条例》都是对我国警务督察制度的构建、明确和细化。警务督察制度在公安机关内部形成了一种以权力制约权力的控制机制，能有效的制约在法律层面受到较少制约的警察权力，进一步提升公安队伍的战斗力和整体形象。在完善警务督察制度的同时，还应该完善责任过错追究制度。在责任过错追究制度中首先要健全领导责任制，公安机关领导人对其重大决策失误行为、失职行为等都要承担法律责任。其次，要健全对公安机关和执法人员滥用职权、贪赃枉法行为的行政责任制度和刑事责任制度，特别是引起国家赔偿后，向相关责任人进行追偿的制度。

在内部制度完善的过程中，行政复议制度是我们不能不谈的。尽管《中华人民共和国行政复议法》是在法律层面控制行政权的滥用和扩张，其实质仍然是在行政机关内部控制权力和规范权力的行使。对于具有司法性质的这一部分警察职权的控制，行政复议制度也能发挥良好的作用。它是一种借鉴了司法程序优点的制约机制，能够有效的保障相对人权利、维护社会秩序，还能够在警察权控制中首先采取确实有效，公信力强的内部控制方式。这不仅能有效的控制了警察权的扩张，警察权力的滥用，还能更好的保障公民的生命财产权及合法权益，更是司法资源的节省[11]。

四、结语

根据我国警察职权现状的分析，笔者认为我国警察权是以行政属性为主，行政性和司法性二元融合的一种行政权。有权力必有救济，权力必须置于制度的笼中；但一味的分权、限权、控权是盲目的，会把本可以发挥良效的警察权视为恶魔。我国警察权运行目前处于扩张的状态，那对其的限制和控制是有必要的。很多警察职权都包含了行政、司法双重属性，所以对警察权扩张的控制也应该是多元的、多举措的。通过权力机关（立法机关），司法机关以及警察机关自身的控制，并针对警察职权的内容、职权所含权力性质的偏向加以控制，能够有效的明确我国警察权力的界限和内容，并更好的实现或补救公民权利，从而形成警察权和公民权两者和谐共处的关系。以权力制约权力，以制度限制权力，是法治精神和法治社会的理想状态，同样也是我国警察权发展和控制的最佳进路。

[1][美]列为斯·齐林：犯罪学及刑法学[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[2]孟庆超.论近代中国警察权力行使的统一化[J].武警学院学报，2006，(2).

[3]王洪芳.对学界关于警察权性质认识的思考[J].行政与法，2008，（5）.

[4]王银梅.论警察权的法理属性和设置改革[J].政治与法律，2007，(2)，121.

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译，北京：商务印书馆，1961.

[6]杨秋波.轻微刑事案件中警察权的扩张和治理[J].中国公安大学学报（社会科学版），2014，（5）.

[7]刘 杰.我国警察权的宪法缺失[J].河南公安高等专科学校学报，2005，（4）.

[8]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善[J].法律适用，2005，(8)，4.

[9]陈兴良.限权与分权：刑事法治视野中的警察权[J].法律科学，2002，(1)，67.

[10]向灏歆，许 韬.我国警察权规制思路探究[J].中国西部科技.2006，(18)，59.

[11]刘桂峰.我国警察权研究[D].北京：中国政法大学研究生院，2006.

Exploration on the Expansion and Controlling of Police Powers in China

YU Xiao-long WANG Hong-fang

There has been long a discussion in our country which is about the properties of the police powers.This article briefly combs the history of the police development，analyzes the content of police powers， and then puts forward innovative opinions.It is thought that the police power is an executive power，but actually it includes administrative and judicial nature,which enlightens us to develop ways to control the expansion of police power and to find approaches to realize or remedy civil rights,therefore harmonious relationship between police powers and civil rights can be achieved.

Key Words：police powers;the nature of police power;controlling of police power

DF3 文献标识码：A 文章编号：1674-5612（2017）04-0017-07

（责任编辑：吴良培）

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《法治中国建设背景下警察权研究》（15JZD010）

2017-05-12

于小龙，（1988- ），男，四川达州人，法学硕士，四川警察学院助教，研究方向：行政法，警察法学；王洪芳，（1975- ），女，贵州遵义人，法学硕士，四川警察学院教授，研究方向：行政法，警察法学。