检察机关外部监督转化为内部监督的路径

蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)



【司法实务】

检察机关外部监督转化为内部监督的路径

蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)

接受外部监督和强化内部监督是检察机关加强自身监督的两种途径，是促进公正司法，提高司法公信力的重要举措。外部监督和内部监督虽然有监督方式、手段的差异，但维护司法公正的目的是一致的。因此，把外部监督意见转化为内部监督，必须规范和完善内部监督制约机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

检察机关；外部监督；内部监督；公信力

接受外部监督和强化内部监督是检察机关加强自身监督的两种途径，所谓外部监督是指由来自于检察机关以外的监督主体，为保证检察工作的合法性、正确性以及社会效益而对检察机关及其人员实施的监督，主要是通过公众积极参与检察活动从而保证检察权的正确行使，防止检察权的滥用。内部监督是指检察机关据以执行或制定的关于我国各级检察机关及其工作人员相互监督制约的法律、法规、规章的制度体系，也是检察机关自律机制。内部监督相对于外部监督而言，具有更直接、更具体、更有针对性，更容易实现的特性。为此，检察机关要完善意见收集机制，探索建立社会监督转化为内部监督的工作机制。这也是促进公正司法，提高司法公信力的重要举措。

一、外部监督的主体

要树立监督者更要接受监督的权力观，检察机关就必须接受国家机关、社会组织和公民的监督。检察机关在依法监督的同时，必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束。国家机关的权力制约和公民的权利监督构成了检察机关的外部监督体系。

(一)国家机关的监督

国家机关的监督，是根据宪法和法律规定，依照一定的法定程序，以国家名义进行的，具有法的效力的监督。对检察机关而言，外部监督包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督。

1．人大监督。在我国，人大是最高权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。按照宪法和相关法律的规定，人大通过听取和审议检察工作报告和各种专题报告、督促议案办理、开展执法检查及人事任免等方式对检察机关进行监督。

2.人事财政监督。依据公务员法和检察官法的规定，组织人事部门采取定编、定员、定岗等措施，加强对检察人员考试录用、职务任免、教育培训、考察考核等的人事管理和监督；财政部门主要是通过对检察机关办公办案经费核算、划拨，监督经费管理使用。司法体制改革后，虽然省级以下基层检察院实行垂直管理，但省级及其以上检察院依然受同级人事财政部门的人事任免、经费保障等的管理。

3.审计监督。审计机关依据审计法规定，对检察机关各种财政收支活动进行审计监督。

4. 纪检监察监督。纪检监察监督是依据党的纪律检查条例和行政监察法规定，对党员领导干部和国家公务员的纪律监督和法制监督。党的十八届六中全会就提出设立与人大、政府、司法机关并行的监察委员会，并在京晋浙开展国家监察体制改革试点工作。2016年12月25日，全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

5.公安、审判机关的监督。我国宪法规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。很多人认为，刑事诉讼中，制约是双向的，监督是单向的，人民检察院作为监督主体居于决定性地位。而民主政体下，所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民既是监督的主体，也是监督的客体。

(二)社会监督

社会监督，即非国家机关监督，指由各政党、各社会组织和公民依照宪法和有关法律，对各种法律活动的合法性所进行的监督。

1.中国共产党的监督。在我国，中国共产党处于领导地位，通过各级党委、政法委和党组等党的组织形式，保障党的路线、方针、政策和决议的执行。党的各级组织、全体党员特别是高级干部都要向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。

2.政协的民主监督。政协机关是我国统一战线的组织形式，各民主党派和社会各界通过政协参政议政，对检察机关的监督主要体现在听取、审议检察工作报告和政协委员提出相关的提案。

3.人民监督员的监督。依据最高检和司法部的文件规定，人民监督员有权对人民检察院直接办理的职务犯罪案件的侦查活动实施监督。重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。

4.诉讼代理人及辩护人的监督。诉讼代理人及辩护人主要是在为犯罪嫌疑人、被告人提供法律服务和帮助，代理参与诉讼，出庭辩护和办理其他法律事务过程中，监督和制约检察机关的检察权的行使。

5.新闻舆论的监督。新闻媒介具有反应速度快、传播范围广的特点，因而有相当大的道义影响和震撼力，通过对检察机关所办案件、检察工作和检察人物的报道和评论，监督检察机关和检察人员。

6.公民监督。监督权是公民监督国家机关及其工作人员活动的权利。包括批评、建议权，控告、检举权和申诉权。

二、内部监督主体

内部监督分为两个层面：一个是体系内的监督，即上级人民检察院对下级人民检察院的监督；二是机关内的监督，即部门与部门之间的监督制约。

(一)上级人民检察院对下级人民检察院的监督

主要是加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署，决议决定、规章制度执行情况的监督。加强对中央、高检院重大决策部署和制度执行情况的监督；加强对高检院和上级院决议决定、命令指示贯彻执行情况的监督。加大问责力度，坚决杜绝有令不行有禁不止的现象。从相关规定来看：一是干部人事监督。依据《人民检察院组织法》和《检察官法》规定，下级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请同级人民代表大会常务委员会批准；对于不具备检察官法规定条件或者违反法定程序被选举为人民检察院检察长的，上一级人民检察院检察长有权提请同级人民代表大会常务委员会不批准；上级人民检察院发现下级人民检察院检察官的任命有违反检察官法规定的条件的，应当责令下级人民检察院依法撤销该项任命，或者要求下级人民检察院依法提请同级人民代表大会常务委员会撤销该项任命。二是检察业务监督。依据诉讼法和相关司法解释规定，上级人民检察院对下级人民检察院起诉、不起诉决定，发现确有错误的，应当予以撤销或指令下级人民检察院纠正；对检察机关直接办理案件的逮捕、特别重大贿赂案件的指定居所监视居住、撤案或不诉，都要报上一级人民检察院批准等。三是检察纪律的监督。上一级人民检察院通过开展检察巡视和检务督察工作，对下级人民检察院的检察业务工作、检察队伍建设和各项检察管理工作进行监督。

(二)检察机关的内部监督

1.案件管理部门的监督。案件管理部门主要是通过统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案集中管理模式对各业务部门所办案件进行监督控制，促进案件质量的提升。

2.纪检监察部门的监督。纪检监察部门通过开展执法检查、案件复查和重点案件回访等方式和采取“一案三卡”、流程监督、网上监督等监督措施，加强对“案前、案中”执法办案活动的监督，预防和减少执法办案中的违纪违法问题。司法体制改革中，检察机关的纪检监察部门已经由内部监督逐步变成外部监督，《中国共产党党内监督条例》规定：纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督，发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告，认真负责调查处置，对需要问责的提出建议。

3.其他业务部门的相互监督。案件线索受理与立案，侦查与批捕、起诉，扣押款物执行与管理相分离制度，实行公诉部门提前介入重大职务犯罪案件侦查机制，公诉和侦监对职侦部门办理案件的监督，加强刑事执行检察部门对检察环节羁押犯罪嫌疑人情况的监督，强化刑事申诉检察部门的纠错职能，各司其职、互相制约。

三、外部监督和内部监督的区别和联系

外部监督和内部监督由于主体不同，所以监督的对象、依据、程序和效果都有差异。

1.监督对象不同。外部监督对象主要是检察机关；内部监督对象是从事具体检察活动的检察官。监督内容不同。外部监督侧重于宏观、整体的监督；内部监督是具体的个案监督。

2.监督效果不同。外部监督是间接监督，它要通过内部监督程序转化才能发挥出监督的效果，内部监督是直接监督，它可以直接启动执法办案程序追究承办人的责任。

3.监督依据不同。外部监督，包括上一级检察院对下级检察院的监督，体现的是国家权力的制约，既包括公民权利对国家权力的制约，也包括国家权力对国家权力的制约。其依据是宪法和法律的规定，具有刚性和稳定性；内部监督依据是检察工作制度和政策，既会因社会的发展而调整、改变，也要受到领导的看法或变动等人为因素的影响和干扰，这也是导致内部监督执法办案效果不佳的原因之一。

4.监督的程序不同。外部监督的程序简单、直接；内部监督程序复杂，如启动追责程序不仅有严格的条件，还要辅之以调查、核实、取证等行为，直至查证属实才定案。

5.监督的公开程度不同。外部监督以公开为原则，不公开为例外；内部监督以不公开为原则，公开为例外，这是内部监督多受到群众质疑的原因，有的事情大事化小、小事化了就是由于处理过程不透明，存在暗箱操作的空间。

外部监督和内部监督虽然存在着差异，但联系紧密。二者的目的是一致的，接受外部监督和强化内部监督都是为了确保检察权的公正行使，提高司法公信力。外部监督是启动内部监督程序的重要因素，检察机关自查自纠的内部监督，不可避免的有监督的盲点，而外部监督站在旁观者的立场，对事物的了解更客观、更真实、更全面，借助外部监督的视角，才能更好地有的放矢，解决自身的问题。加强内部监督和外部监督的互动联系，一方面可以促进内部监督制约机制的完善，形成监督合力，增强监督实效，促进公正执法;另一方面，可以提升检察机关的公信度和满意度。

四、外部监督转化为内部监督的路径

目前，检察机关接受外部监督，分别由不同的部门承担和处理。

1.控告申诉检察部门。其职责是承办受理、接待报案、控告和举报，接受犯罪人的自首；受理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉；受理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉；受理人民检察院负有赔偿义务的刑事赔偿案件等工作。控申部门收到来信来访，提出初步处理意见，按首办责任制规定报院领导审批，移交相关部门处理，办结后答复举报人。

2.人民监督部门。其职责是承办受理人民监督员对检察机关直接办理案件的监督；接受和办理人大代表、政协委员和社会各界提出的意见、建议；人民监督办在开展对外联络工作或“检察开放日”等检务公开活动收集到的各种意见、建议，如需回复或办理的议案、建议，报检察长或分管检察长审批，移送相关部门办理，办理结果由人民监督办反馈给当事人。

3.纪检监察部门。其职责是承办受理群众和社会各界对检察人员利用职权进行违法办案、越权办案、刑讯逼供、吃请受贿等违法违纪行为的举报和控告，并进行查处等工作。如纪检监察部门在开展工作中收集到检风检纪、执法过错等违法违纪线索或电话投诉，报院领导审批，直接启动问责机制，并将查处结果反馈当事人。

4.宣传部门。其职责是收集、监控、管理媒体、网络等涉检舆情，并进行研判和处置。宣传工作人员根据收集到的网络舆情，交由院领导审核，然后转交相关部门处理，由宣传部门负责将处理结果反馈给当事人。

从上述部门职责和启动程序可以看出，各部门收集到的信息可能有相同的部分，如控申的来信来访，人民监督办的意见、建议，宣传的涉检舆情，这里面都可能涉及检察人员的违法违纪线索，需要转交纪检监察部门查处，也有区别和差异，如控申的来信来访多涉及具体案件的处理，人民监督办的意见、建议侧重于宏观的工作问题，纪检监察的线索聚焦在个人的作风纪律方面。

五、完善内部监督制约，提升执法公信力

检察机关要将外部监督意见和建议，通过体系内的自我纠错制的运行，实现惩前毖后，自我净化、自我更新，必须进一步规范和完善内部监督制约机制。

1.统一对外联系部门，规范处理监督意见。目前，由于检察机关对于各方面的监督意见，分别由各个相关职能部门受理，一般没有相应的制度和确定的部门对处理情况进行监督检查，以致出现同一监督意见因办理的结果不同，导致意见答复不统一、不严谨的情况或是反复地办理，从而增加运行成本，降低工作效率。如果统一设定对外联系部门，对收集的各种监督信息统一进行分类、分流、评估、反馈等处理，就有利于对监督意见的办理和回复。联系部门经分管领导审核，把监督意见分流相关部门办理，要求其提出书面意见，最后交联系部门登记备案并由联系部门统一回复。这样保证检察机关收到监督线索能及时启动督查程序，并对处理结果及时反馈相关部门和人员，提升工作实效，更好地为院领导决策服务。

2.进一步理顺机制，规范执法行为。一是要强化检务督察和纪检监察力度，监督各业务科室执法执纪。如建立对检察人员民主评议的机制，设置评议项目，规定评议结果的公示和办理程序等。涉及作风投诉的、检察人员违法违纪的、案件质量的、涉案款物的、办案程序的、工作建议等的投诉和意见的受理、办理部门和程序，以及回复的方式都有相应的制度。二是完善体制内的纠正机制和追责机制，强化内部监督机制的执行力，督促监督意见的落实；否则对外部监督意见的办理可能就会推诿、延迟，或敷衍了事。纪检监察部门就要对没按规定时限进行回复的，监督意见不办理、不落实的或延迟办理、敷衍塞责的部门和人员，要追究纪律责任。三是要完善应急处置机制。现在是微博、微信、网络飞速发展的时代，网络舆情表达方式更加快捷、信息更加多元化，呈现更加复杂性、直接性、互动性、突发性的特点，一个涉检的微不足道的事，都可能在没有任何征兆的情况下，却在短时间内形成巨大舆论力量，引发网络舆情。所以必须建立应急处置机制，做到及时发现、及时跟进、及时处理、及时回复。

3.进一步提升执法透明度，确保群众的知情权。阳光是最好的防腐剂，要积极拓展检务公开渠道，突出检务公开重点，丰富检务公开载体，健全检务公开机制，全面营造“公开、公正、公信”的阳光检察氛围。把各科室内部执法的规范和流程通过电视、报纸和网络公之于众，让群众知晓、了解检察机关内部监督的过程，如纪检监察部门在收到群众的投诉后，要及时公告处理情况和过程，把每一个环节都要置于群众的监督之下，只有认真接受群众监督，才能增强司法公信力。

4.进一步提升群众参与度。让公众有序的参与司法，是建设现代法治社会的客观需要，是深化检务公开，接受群众监督的重要举措。让人大代表、政协委员和社会各界群众参与案件公开答复、说理、听证，民事执行案件和解，社区矫正活动监督，赔偿案件办理和司法救助等各项检察工作，强化对职务犯罪大要案和有重大社会影响的案件定期回访和个案检查。这样外部监督更为有力，落实更为到位。促进检察机关执法办案理性、平和、文明、规范。

5.进一步畅通接受外部监督渠道。检察机关要不断创新外部监督途径和渠道，适应社会发展需求。一是拓展外部监督知情、反馈渠道。通过人大代表联系网络、短信平台、创办专门的代表委员联络专刊，适时汇报、通报检察工作的新进展和新成效；充分发挥人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员的优势和特点，及时了解和掌握社情民意、发现法律监督工作中的薄弱环节，为检察机关应对热点难点问题，提供参谋咨询作用。二是拓展接受监督方式。借助互联网、广播电视、报刊、短信平台等，全方位、多措施加强与人大代表、政协委员和社会各界人士的联络和沟通，促进联络工作的常态化、机制化、长效化。三是完善“阳光检务”的措施。在各乡镇、重点企业设立作风投诉信箱，公开投诉、举报内部监督电话，使对干警的监督在时空上得到延伸，从而将许多外部监督环节揭露、显示的问题，及时注意吸收、转化为内部监督的信息来源。

把外部监督转化成内部监督工作机制，是一项长期的、系统的工程，不可能一蹴而就，检察机关必须立足实际，不断探索、总结，循序渐进，方能推动检察工作创新发展。

(责任编辑：张建萍)

2017-06-27

蒋 毅(1971-)，男，重庆梁平人，重庆市江津区人民检察院检察员。

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1672-1500(2017)03-0096-04