行政部门绩效考核中的腐败控制

2017-04-11师索

山西省政法管理干部学院学报 2017年1期

关键词：腐败绩效考核权力

师索

(西南政法大学，重庆 401120)

【司法实务】

行政部门绩效考核中的腐败控制

师索

(西南政法大学，重庆 401120)

公权腐败可以分为外延式腐败与内延式腐败，在行政部门内延式运行中，绩效考核出现了直接性腐败、间接性腐败与衍生性腐败等表征。内延式腐败根源于权力在体制内部的绝对控制力，更是内部政治生态权力制约体系严重失衡的体现，在多个方面具有较大的社会危害性。应从绩效考核的源头、过程、方式与结果四个方面构建绩效考核腐败的控制机制。

绩效考核；内延式腐败；逆淘汰；逆向评价；控制机制

一、问题的提出

十八大以来，反腐败成为国家战略规划已经得到了国内外的广泛共识。传统意义上的腐败，就是拥有公权力的个人不正当的将权力与权力所管辖的经济资源进行利益交换，从而为个人及其关联者谋取利益的现象。从国内外学界的研究来看，腐败的外延被归结为“政商联盟”、“裙带关系”、“内幕交易”等类型，这些研究均突出了权力向社会延展的必然效果，体现了权力对于社会资源的绝对控制能力在不受监督或难以监督之时的必然失范。

但是，国际透明组织则认为：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地利用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法的富裕起来。[1]这个定义将公权力作出了功能区分，政治事务和行政管理分别对应着权力内延与外延上的理论偏向。也就是说，在公共行政机构内部的权力运行过程中也存在腐败，并且在程度和危害上并不亚于对外延展的腐败。有学者将这种权力内延所致的腐败归纳为“因公腐败”，即在行政立法、行政审批、绩效评估等基本职能领域，因受“公务潜规则”影响，产生了一条清晰的制度生态链：相机授权——政绩激励——行政交换——软预算约束——公务贿赂。[2]笔者认为，内延式腐败根源于权力在体制内部的绝对控制力，上级部门通过人事、审批、考核控制着下级的组织结构与人员流动，一些垂直管理的部门还涉及财政权益的管理分配。在这种较为封闭的政治生态中，下级对上级的权力制衡体系长期缺失，滋生腐败的风险得以加剧。

随着反腐败领域的深入与禁区突破，围绕腐败而生的实践与理论问题和过去刻板印象中的腐败已然不可同日而语。如何重新定义腐败的内涵与外延、腐败生成的归因体系以及如何控制新形势下的腐败等系列问题必须用崭新的视角来审视和解读方能适应时代需求。本文正是基于这一逻辑径路，尝试对公权力内延式运行中绩效考核出现的腐败问题进行解构，提出切实可行的破解对策。

二、绩效考核中的腐败问题

(一)绩效考核的廉政风险性

绩效考核(Performance Assessment)通常也称为业绩考评或“考绩”，是指主管部门针对企业中每个职工所承担的工作，应用各种科学的定性和定量的方法，对职工行为的实际效果及其对企业的贡献或价值进行考核和评价。绩效考核起源于英国文官制度，发展完善于现代企业管理制度，目前各国党政部门与司法机关也引入了绩效考核制度，并以文件规范的形式出台考核办法，设置各类考核指标。比如，公安部出台的《公安机关执法质量考核评议办法》要求考核起诉数、批捕数等指标，最高人民法院出台的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》要求考核法定期限内立案率，法院年人均结案数，法官年人均结案数，结案率等指标。

绩效考核制度盛行基于以下原因。第一，官方制定的考核办法并不针对特定个体，而是作为公平、公正、合理的普适规则而存在，在推行过程中阻力较小。第二，考核绩效形成了良好的激励机制，几乎每个考核评议规定中均会对优秀等级的单位和员工予以精神或物质奖励，也会对不合格等级的单位或员工予以惩戒。这就促使接受考核的单位或员工必须在工作中发挥最大效能。第三，通过绩效考核的长期运行，形成了一套以考核为中心的人才选拔机制。考核成绩靠前的员工将得到更多的上级关注度和职业荣誉感，较之于平庸员工获取了更多晋职、晋级机会。第四，绩效考核也是一种监督约束机制，对于执法权、司法权等影响公民基本权利的重大权力，绩效考核内容在很大程度上为这些权力的行使划定了范围和轨迹，避免恣意妄为和过度自由裁量，减少违法违规行为发生。

总体而言，绩效考核制度的出现顺应了社会生产力进步和社会分工的时代需求，通过内部权力运行对外部行政管理的决策导向与机制完善，有效补充了国家社会管理的体系结构。但是，绩效考核终归是由人与人之间的权力关系所联结，必然要面临经验理性与实践理性的矛盾周折。绩效考核制度制定者遵循着“规训逻辑”，即在考核制度中利用规则进行训化和控制考核对象，其合理性依据就在于以往的数据分析和经验支撑，尤其是在指标设置上，当年数值通常在往年数值上加工、修正、调整而来。然而，执法与司法所面临的社会情境千变万化，考核对象所要面临、解决的问题才是真正决定公务行为的原始逻辑起点。现实中问题导向式的实践理性与指标导向式的经验理性，时刻都在进行博弈和匹配。

(二)绩效考核中的腐败表征

很多时候，绩效考核制度背后的“规训逻辑”对执法、司法规律的置若罔闻、对被考核者实践理性的伤害以及形成的逆向奖励和淘汰机制表明，绩效考核制度还仅仅停留在工具意义上的控制性效力，对于考核制度所衍生出的腐败风险却表现出控制乏力，在实践中生成了直接性腐败、间接性腐败与衍生性腐败三种特殊形态。

1.直接性腐败。所谓直接性腐败，就是发生在考核者与考核对象之间的不正当利益交换行为，主要表现在下级考核对象为了争取一定的考核名次而向考核主管部门及人员进行利益输送。这里的考核名次并非绝对去竞争顶尖名次，也包括绩效居中的部门争取靠前名次，绩效靠后的部门避免被评定为不合格等情形。利益输送的方式也并不限于金钱方式，而是包括了日常请吃和关系互助。即便是金钱输送，也通常以红包的形式或其他的名义进行给付，极少出现给予大额贿金的情况。比如，邀请上级考核主管到下级单位进行业务讲座，以讲课费的名义给付；邀请上级主管作为下级单位内部课题的专家评审人，以评审费的形式给付，等等。尽管双方不会直接说明请托事项，但彼此都心照不宣。作为一种长期的投资，其回报就是在季度、年终等考核关键时期得到上级考核照顾，在平时也能知晓一些考核的重点、要点、加分点。有学者将这种隐匿于人际交往、小集团内部利益以及政府绩效考核的腐败称为隐性腐败。[3]

2.间接性腐败。所谓间接性腐败，就是腐败本身并不直接与相对人发生关联，而是由绩效考核作为风险源所引发的官员权力的外延式腐败。较为常见的就是地方官员为了政绩考核，大搞政绩工程、形象工程建设；为满足GDP增速，在对外招商引资过程中，盲目引入外来资金，扩充资本规模，引发无以计数的外资诈骗案件；变相贱卖国有资产、以损害地方公共利益的方式给予政策优惠，而主管官员在这些事件中，也出现了大量渎职和贪腐，尤其是对外引资与PPP模式更是众多高官落马的导火索。而且，考核对象也可能牵涉到间接性腐败之中，同样也是为满足考核指标的构成要件，在从事公共事务中，对中间环节的必经人员进行利益输送。比如，一项考核指标需要在国家级传媒得到宣传才能加以认定。在这个过程中，被考核者就会对负责宣传的人员进行利益输送，以确保符合指标的构成要件规定。《人民公安》杂志曾报道某省公安厅将全省公安机关在中央、省级媒体上的发稿数作为考核指标，导致省内各级公安机关宣传部门不得不使出浑身解数邀请记者、编辑游山玩水，请吃送红。[4]

3.衍生性腐败。所谓衍生性腐败，就是腐败本身并不与考核相关联，却肇始于考核制度的影响力，导致了具备考核权力的人员产生腐败行为。在现实中，熟知公共部门内部考核制度的人员利用考核做文章，在下级机关办不了的事情，就通过行贿上级官员后打压下级。表面上看，是上级机关的相关人员利用机构权威和职级优势不正当行使权力，其实质仍然是上级部门牢牢掌握了下级机构的考核权。

(三)绩效考核腐败的危害

1.违背了考核制度初衷。公共行政和司法工作，应秉持实事求是原则，客观、公正、真实的反映社会运行的原生态，并通过这些原始数据的统计和分析，为顶层设计提供决策。[5]但是由于在这个过程中加入了过多的人为痕迹，以至于公共数据和真实绩效在一定程度上出现了失真，尤其是掩盖了一些本应客观暴露的制度漏洞和机制缺陷，耽误了最佳的制度改良时机。

2.瓦解了内部信任秩序。公务部门存在等级制度无可厚非，行政等级制提供了良好的内部流动渠道，健全了人才机制，也维护了相对人的利益诉求机制。上级部门与下级部门之间的良性运作，依靠的并非绝对的等级权威，而是基于公平、公开、公正的信任关系。良好的信任关系可以提升行政效率。在经济学上，考核腐败可以用“劣币驱逐良币”的原理予以解读，这无疑在机关内部形成了逆淘汰，同样是认真工作的下级部门，因疏于与上级考核部门联络而在考核中处于劣势地位，加速了这种不正当竞争的负面效应，瓦解了内部信任秩序。

3.形成了“逆淘汰”和“利益团体”。考核腐败在一定程度上形成了利益关联体，尤其是在考核主管部门同时又是业务主管部门时，在有限资源的分配上，比如评奖评优，职务晋升，课题申报等事项上，将会向利益关联体内部人员进行倾斜，造成严重的机会不均等。长此以往，更是形成了“考核逆淘汰”，即平庸淘汰杰出、劣质淘汰优胜、小人淘汰君子等，致使具有真才实学和道德操守者，遭到冷遇、排挤、打击和压制，[6]围绕考核运行形成的“利益团体”逐渐成型，加深了内部分化与矛盾，更是导致后期腐败窝案的频繁爆发。

4.引发了大量的衍生性腐败。比如，法院考核改判率，下级法院为了防止当事人上诉后被改判而导致考核绩效受影响，通常会事先向上级法院的对口业务部门进行请示，然后根据上级意见进行判决，当事人不服一审判决而上诉的，也只能等来维持原判的结果，这无疑剥夺了当事人的上诉权。经历过类似事件的当事人在往后案件中就采取迂回策略，直接找上级部门主管人员勾兑，催生了大量的潜规则，形成了上述的衍生性腐败。当然，不仅仅是司法系统，行政领域也同样面临着更加严峻的考验。

5.造成了带病提拔现象的屡禁不止。考核腐败的又一危害就是对考核对象的评价失真。由于官员考核方法比较简单、范围狭小、力量薄弱、时间短促，很难准确发现干部存在的深层次问题。一些贪腐官员落马后，追溯其从政经历可以发现，每年的档案中仍然被考核为优秀。另一些贪腐官员则是常年被举报、上访，仍然被评为各类先进、模范、带头人，甚至在高校兼任博士生导师等职务。这说明考核机制在监督制约方面存在着重大缺陷，官员级别越高，考核机制对其的监督制约作用就越显乏力。

三、绩效考核腐败现象原因分析

(一)利益关联下的考核竞争

考核制度的困境在于如何驱动考核对象遵循既定规则的轨迹和范畴，从而保证公共绩效在质和量上的最低保障。但同时下级机关绩效的累积也构成了上级机关的自成绩效，必然导致上级机构也成为政治锦标赛的参与者，甚至成为现实绩效逐利者，最高绩效和已经取代了最低绩效和，成为考核重点。为了取得最高绩效和，就必须将下级绩效最大化。为了防止下级机关仅仅满足于基本考核目标，上级在制定考核方案时，必然将考核指标与下级机关的领导绩效利益、个人绩效利益捆绑在一起，从而在下级机关中也形成竞争氛围，在资源有限的客观环境中，尤其涉及到政绩和晋升时必然出现腐败，甚至出现“区政府为争取投资立项向市委书记行贿”的怪相。[7]

(二)内部政治生态的制约失衡

权力必须实现制约才能规范权力的运行。在我国现有的考核制度中，通常只有上级考核下级绩效的制度，缺乏下级反向评价上级的制度。这种权力的垂直不对等，造成了上级对下级考核的绝对话语权和自由裁量权。尽管中央组织部在2013年12月专门印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》，试图淡化地方政府的政绩竞争。但地方考核排名依然热度不减。一些地方机关虽然取消了排名，改为了优秀、合格、不合格的档次划分，但是优秀名额怎么分配，分数怎么计算，不合格的怎么处理，都在上级的掌控范围内。有些地区机关直接将所有考核单位的绩效放在一张表中予以公示，实质仍然在暗中排名。

(三)逆向绩效思想的催生

可以说，绩效考核腐败是全方位的，不仅有过度重视“有功”色彩的，也有退而求其次采取“无过”色彩，甚或基于“平稳过渡”而在绩效考核中制造腐败。比如，在信访考核中，如果遇到缠访户，地方的信访指标很快就会用完，为了避免考核不合格，信访干部通常会讨好派出所、贿赂信访局、综治办，接访部门的干部会第一时间通知当地信访人员，不登记、不上报，以便获得不间断好处，甚至“人头费”。[8]这种“不求有功，但求无过”的逆向绩效思想是当下公共部门从政心态的真实写照。在针对“官员怕什么”的一项民间调查中，64.4%的受访者认为当下官员最怕“工作上出事儿”，其“求稳怕乱”心态的束缚了工作拳脚，形成了特有的“不出事逻辑”。[9]

四、遏制绩效考核腐败的对策

(一)源头治理：考核指标的科学设定

绩效考核腐败的源头在于考核权的运行失范，而考核权的构成与考核指标紧密关联。考核指标越多越繁琐，考核权力也就越大。因此，源头治理考核腐败，必须先从考核办法、考核指标的结构、要素入手进行改革。一是缩减“综合笼统”和“细枝末节”两类过宽、过细的考核指标，防止考核指标体系的臃肿和低效。二是只考核一些本质性、必要性的项目，对那些可考可不考的坚持剔除。三是增加“人民满意度”考核，增加其在考核总分值中的比重，并构建相应的监督机制和选择机制，防止参与评价的民众“被代表”。四是确立考核指标制定的民主机制。考核指标的指定，应该由上级机关和下级机关结合往年数据情况共同商议决定，因为下级机关显然对社会状况更为了解，增加了考核指标的“地气”。

(二)过程治理：建立考核权运行的制约机制

绩效考核权力运行体系的绝对下置性导致了对考核对象的绝对控制权和话语权，权力必须得到制约，否则再小的权力也能生成极大的罪恶。绩效考核必须得到制约，并且是双向制约，才能最大限度地预防腐败。一是建立由下至上的逆向考评机制，由所有考核对象共同对考核者进行匿名评价，包括下级政府、部门对上级政府部门的各项领导性、指导性、服务性工作进行分类评价与总体评价，对上级部门的考核工作进行公正性、实效性、廉洁性进行打分。二是考核部门的上级单位要建立不定期抽检制度，即建立一种高层制约机制。省级主管考核部门要不定期对地市一级的考核主管部门针对区县单位的考核结果进行抽检，包括审核工作材料，询问工作人员以及实地视察等等。

(三)方式治理：创新考核评价方式

权力的滥用、腐化，并不在于权力大小，而在于权力是不是得到了制约。权力大小设置仅和权力属性、权力的作用对象密切相关，而没有监督制约的权力，即便是警察的治安盘问权，也要出大问题。孟德斯鸠认为：“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[10]绩效考核权力的制约，除了上述的内部制约外，还需要寻求来自第三方的监督。可以尝试引入社会中立机构进行绩效评估，尤其是对一些重大项目、工程的考核，更要加大制约力度，实现公平、公正。另外，也可以在公开上建立制约机制，若考核对象对考核结果产生异议的，可以申请参评资料公开，这也反向实现了制约。

(四)结果治理：加大对考核腐败查处力度

考核腐败非常隐秘，并且通常以日常交往、亲情友情联络、业务指导作为掩护，很难被发现，也很少出现为了争夺考核名次的贿赂大案，甚至很难构成犯罪。但是，考核腐败属于公权力的内延式腐败，如果行政部门的内在权力机制失范，必然降低权力外延过程的廉政风险控制力，就其危害性和本质而言，已经成为了公权腐败第一层级的风险源。绩效考核中出现的种种腐败怪相，和长期以来该领域发案少、查处难度大密切相关。各级检察机关与纪检监察部门应当强力介入公共行政部门和司法部门的绩效考核过程中，通过巡查、抽样、访谈、听取意见等方式，发现违法违纪事件，开辟反腐败的新兴领域。

[1]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州：浙江人民出版社,2001.

[2]郭健鸣.“因公”腐败及其防治的系统机制[J].学习与探索，2014(7).

[3]邱忠霞.当前中国的隐性腐败问题及其治理[J].中州学刊，2013(8).

[4]思明.警惕发稿竞赛滋生新闻腐败[J].人民公安，2005(24).

[5]高松林,师索.公安机关办理刑事案件指标执法之检察监督[J].国家检察官学院学报，2016(3).

[6]人民论坛问卷调查中心.关注官场逆淘汰[J].人民论坛，2014(9).

[7]金泽刚.区政府行贿市委书记案：判决怎能避重就轻？[N].南方都市报，2016-06-20.

[8]马静.“销号”中的腐败[J].人民论坛，2013(8).

[9]张潇爽.调查报告分析：当前官员怕什么?顾虑什么?郁闷什么?[J].人民论坛，2014(21).

[10][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1982.

(责任编辑：张建萍)

2017-01-06