资源依赖与保护性执法：基于基层土地执法机构运作的解释

甘霆浩

资源依赖与保护性执法：基于基层土地执法机构运作的解释

甘霆浩

执法是保障法律实施的主要方式之一。这其中，作为中国国家构建土地利用秩序的重要机制，基层土地执法除了经由土地行政体制结构，以及基层社会的复杂环境制约，而呈现出执法效果难有稳定预期的主要特征之外，就执法存续与运转的基本前提来说，资源依赖是理解基层土地执法逻辑的关键进路。在执法的功能需求与资源供给脱节的前提下，对应于消除不同违法类型的过程需求，基层土地执法对于属地政府等组织的资源依赖被完全激活，替代性资源进入执法过程。由此，着眼于稳定获取资源的预期，保护性执法生成。不同于强调执法保护了相对方利益的解释进路，“保护性执法”这一解释类型强调执法所具有的主体性特征，以执法作为能动主体的资源需求及自我保护为出发点，来解释法律实施中的规则—行动之关系。而作为一类基础性的问题，如果制度设计中的资源供给与制度实施需求互不匹配，那么，通过执法来保障法律实施的稳定性、独立性、实效性将难以实现，并对法治政府建设构成制约。

《土地管理法》实施；基层土地执法；资源依赖；保护性执法；法治政府建设

一、提出问题

对于当代的中国国家而言，土地不仅是财源汲取的重要保障，更是国家借以巩固权力基础合法性所依托的核心资源。不论社会基础的稳固、经济的增长、政府实力的增强，都离不开国家对土地利用秩序的有效建构。然而，相关的调查和研究均显示，自20世纪90年代以来，国家对于土地利用秩序的建构并未得偿所愿，土地违法并未得到有效的遏制。*根据相关研究的统计，1999年时，违法用地的面积为28 099.69公顷，此后大幅增长，到了2014年时，已经上升至40 919.00公顷，其中，案均的违法用地面积从0.18公顷上升到了0.50公顷。参见饶映雪等《从碎片化到整体性：土地违法治理模式的转向》，《江汉论坛》2016年第2期；袁方成等《中国农村灰色土地市场的生成和发展逻辑——基于近十年〈国土资源统计年鉴〉的数据分析》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。这种情况的长期持续，除了关涉规划、计划，征转、储供等土地利用秩序建构中的前置性机制外，与土地执法*本文中的基层执法主要指国家土地管理机构中的基层执法部门，包括县(区)一级的执法大队，以及乡镇(街道)一级的国土所(执法中队)所进行的、监督涉土法律法规执行情况的活动。2015年和2016间，笔者在地处我国西南的D省下辖的C市国土资源执法支队，C市所辖的LS、NJ、HW、LP、SX 5个执法大队，以及HW大队指导下的PL国土所(执法中队)、LP大队指导下的LS国土所(执法中队)进行调查，调查形式包括了深度访谈、参与式观察，以及案例材料的收集等。下述相关材料数据均来自于此。——这一对涉土法律法规实施进行监督检查的专门性、兜底性机制之运作密切相关。在推进法治政府建设的目标下，鉴于土地利用秩序于国家建设与稳定中的重要性，从保障法律有效实施的角度出发，实务部门和学界都对土地执法投予了关注。其中，实务部门多用“执法难”“执法软”来概括执法运作的特征；而较具代表性的学理研究则从公共行政、国家治理等角度出发，将中国的土地执法提炼为“嵌入式执法”*“嵌入式执法”指：“在中国国家体系中，土地执法部门被深深地嵌入在集中体制及其建构的中心工作中；在中心工作完成过程中，土地执法部门真正完成的并非其职能目标，而是集中体制的目标。”何艳玲：《中国土地执法摇摆现象及其解释》，《法学研究》2013年第6期。“弹簧上的行政”*“弹簧上的行政”强调的是各级地方政府、土地行政部门等正式组织中的正式制度与非正式制度间的此消彼长，以及相互竞争、相互补充的互动关系。参见谢志岿《弹簧上的行政——中国土地行政运作的制度分析》，北京：商务印书馆，2015年。等运作类型，从国家治理结构需求、国家制度运作的地方环境等视角，分析了这些执法类型的形成动因；同时，还有部分研究在“土地执法困境”的前提预设下，罗列了影响执法的诸种因素。*参见刘 颖等《关于我国土地执法困境与成因的再思考》，《法学杂志》2009年第6期。

总体来看，已有研究虽然在视角和切入点上有所差异，但都涉及了一个共同的主题——“偏离”，即执法实施偏离了既定的规则与目标。就此，相关讨论多围绕执法环境结构—执法能动性的互动关系为主轴而展开，*作为当代社会理论中的一个经典议题，结构与能动性之间充满着张力。相关的论析参见[波]彼得·什托姆普卡《社会变迁的社会学》，林聚任等译，北京：北京大学出版社，2011年；[美]史蒂文·塞德曼《有争议的知识：后现代时代的社会理论》，刘北成等译，北京：中国人民大学出版社，2002年；[英]安东尼·吉登斯《社会的构成：结构化理论大纲》，李 康等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年；《资本主义与现代社会理论——对马克思、涂尔干和韦伯著作的分析》，上海：上海译文出版社，2013年。确具有一定的解释力，亦是我们展开研究的重要基础。但是，既有研究中的不足也是显见的：首先，对于土地执法的类型、层次划分不够清晰，导致解释力有限。已有研究大都笼统地讨论土地执法，并未就不同层级执法的差异与特征进行区分，这显然与土地执法的实际层级划分不符，因此，并不能有效囊括所有的土地执法层级。其次，未能充分、直接地指明连接执法环境结构与执法实践间的核心要素，并就此做出具有一般性意义的提炼。不论是“嵌入式执法”中所强调的集中体制与中心工作，还是来自于民众、地方政府、土地管理系统本身、社会舆论所共同形成的压力型结构，*刘成良：《基层国土执法的困境与逻辑——以对制度性规则的制度化拒斥为视角》，《北京社会科学》2015年第7期。以及“弹簧上的行政”强调的国家正式制度环境中的“财政改革与央地利益分化”“农地产权的模糊”“央地间委托—代理关系中的地方代理人道德风险”“压力型体制的挤压”“司法干预的缺位”“集体主义”“土地房屋税制和土地税收分配的制度缺失”等因素，*谢志岿：《弹簧上的行政——中国土地行政运作的制度分析》，北京：商务印书馆，2015年，第199～234页。主要是作为形塑执法活动的前提条件和宏观背景而存在的，它们对于执法活动的影响，主要停留在可能性的层面，更加类似于一种介质。这些要素与执法活动之间并不存在直接的因果关系，执法活动采不采纳、如何吸纳这些要素，根本上取决于执法以自身核心需求为出发点的考量与权衡。再者，关于执法活动之所以吸纳外在结构的“情境”，以及执法在一定“情境”“关系”中的微观实践机制，亦待进一步的阐释。由此看来，已有研究对于土地执法的实践逻辑与样态解释并不充分，仍需要从经验和理论上予以补充和完善。

在一般意义上而言，任何组织系统的存续与运转，都离不开相应的资源保障，这是作为主体的组织系统最为核心与基本的需求。因为一旦脱离于此，任何组织系统都将无法存在，更谈不上功能运转的实现。而为了满足此种需求，对于一个组织系统来说，最为要紧的就是与周在环境相互动协调，以此作为获取资源并提升生存能力的基本依据。资源依赖理论就认为，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换，“组织根植于相互联系以及有各种各样的联系的网络之中，所需要的各种资源，包括财政资源、物质资源以及信息资源，都是从环境中得到的，因此组织不得不依赖这些资源外部提供者”。*[美]杰弗里·菲佛，杰勒尔德·R.萨兰基克：《组织的外部控制——对组织资源依赖的分析》，闫 蕊译，北京：东方出版社，2006年，前言第4页。所以，要从根本上理解组织系统的行动逻辑与样态，就必须理解组织系统的资源供需状况，及其所处的环境特征。如果忽略了这一问题，则难于从一种主体性的视角来理解组织系统的运作。在这样的认识前提下，本文拟从基层土地执法入手，渐次讨论下述问题：其一，作为资源依赖前提的基层执法功能需求与资源供给间张力；其二，不同的违法类型如何激活了基层执法中的资源依赖；其三，在资源依赖的作用下，基层执法生成了自我保护的行动逻辑与类型，以及提炼此种逻辑与类型的价值所在。而之所以选择基层执法作为切入点是因为：基层土地执法经由其点多面广的格局与功能预设，与社会连接的直接性和密切程度都更高，在复杂的基层社会环境与条件中，基层执法远非简单的规范套用过程，具有更为多元的面向，以及能动实践的巨大需求，并在土地资源的监管、涉土问题与矛盾的化解中发挥着关键的作用。*在2016年4月国土部出台的《国土资源“十三五”规划纲要》中，就强调了要转变执法监管方式，推动执法重心下移。中华人民共和国国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160414_1402256.htm。同时，基层土地执法机构的数量庞大，*根据有统计的数据，全国省、市(地)、县(区)级国土资源管理机构数分别为32、440、2853个，换算之后的比例约为1:14:89。资料来源：国土资源部史志办公室：《中国国土资源年鉴》(2015年)，中国国土资源年鉴编辑部出版，2015年，第898页。且根据《国土资源行政处罚办法》第二章的规定，*“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”，参见《国土资源行政处罚办法》(中华人民共和国国土资源部令第60号)，2014年5月7日。从处理案件数量的角度来说，就面积小而数量多的个人违法而言，县(区)一级及其以下的土地执法，实际上承担了案件总量的约70%以上。换言之，在整个土地执法系统的运转中，基层执法承担着大量繁琐的基础性工作，面对着最为鲜活多样的涉土问题。也正因如此，基层土地执法的实践于政府施政的合法性构建，*关于执法与政府施政合法性之关系的讨论，参见王启梁《执法如何影响政府信任的生成》，《光明日报》(理论版)2016年11月9日。乃至于法治政府的建设都具有基础性的意义。

二、“资源依赖”的前提：执法功能需求与资源供给之张力

(一)基层土地执法的功能需求：建构国家土地使用秩序

从根本上说，基层土地执法的功能需求源自国家整体的治理需求。在中国国家的治理结构中，基层土地执法是作为“条条”的末梢而存在的，属地政府则是作为“块块”而存在的。“条块关系”作为一种国家治理的模式与结构，生成于国家维护稳固与实现治理绩效间的相互推动之中，这是当代中国国家治理中的一对关键关系，并作为国家选择治理模式的主要依据而存在。*就此，相关的研究已经提供了重要的分析。参见周雪光《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

在此前提下，就基层土地执法的功能而言，其之所以在1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)中，被吸纳为主要的土地管控机制之一，总体上源自于国家汲取能力建设的需求，并同时与国家权力基础的“法理型”转向相契合。*参见甘霆浩《试论土地执法的合法性生成》，《思想战线》2015年第5期。具体来说，1994年分税制改革实施后，就土地收益的形成和分配而言：第一，作为这种改革的结果，由于中央政权提升并加强了预算内所得的份额，使得分税制实际上导致了基层政权，主要是县、乡两级政权的财政吃紧。为了解决这一问题，基层地方政府开始谋求以土地出让为主要构成的预算外收入，因为，这部分收入中央是不参与分配的。亦因此，才有了所谓的“土地财政”一说。第二，从土地财政运作中的核心机制来看，地方政府之所以能够从土地的征转和开发中获得高收益，一方面源自征地时的低价补偿；另一方面，则源自政府对于土地出让一级市场的垄断。而与这两种情况相对应，其一，站在国家政权维护整体稳固的角度来说，如果地方政府可以从“土地财政”中获得巨大的预算外收益而不必与中央分享，就可能因地方政府财力脱离控制的扩张，导致“诸侯割据”的潜在统治危机；其二，就征地中的低征高卖而言，站在被征地者的角度，则意味着因不满而引发的抗争，乃至于这种情绪与活动所可能引发的潜在社会风险，这同样会动摇国家得以稳固的社会基础。因此，从国家整体稳固的角度来说，只有看住管牢了土地的使用，才能有效地避免国家的统治风险和危机。*论述中的“土地财政”“诸侯割据”等观点，参见周飞舟《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期；《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期；孙秀林，周飞舟《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期。

而正是在这样的逻辑指引下，作为国家强化土地监管的努力，我们才会看到：自土地执法于1998年入《土地管理法》之后，土地执法的规则、技术日趋复杂与强化。2000年前后，作为土地执法规则、制度、技术相互交融的典型，*这可以从其流程设计、技术运用、规则基础等方面看出。参见国土资源部执法监察局《土地矿产卫片执法检查手册》，北京：地质出版社，2012年等。国家开启了卫片执法模式；从集中并强化国家土地管控权的角度，2004年实施了土地行政系统的省以下垂直管体制改革，上收了市辖区和乡镇原有的、对同级土地部门的机构编制管理权，并将省以下土地部门的人事任免权集中到了土地行政系统内部。*参见《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发[2004]12号)；中组部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》(组通字[2004]22号)。而为了克服信息不对称所带来的监管障碍，降低执法的成本，提升执法效能，站在土地执法监管体系建构的角度，从20世纪80年代末的执法试点开始，一直到最近，基层土地执法及其功能始终被反复强调，*按照时间顺序梳理，可参见国家土地管理局转发的《保定地区土地管理局关于监督检察机构改革情况的报告》(1988年6月)；《国家土地管理局关于确定第二批土地监察试点单位的通知》(1988年6月)；国土资源部《关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》(国土资发[1999]415号)；国土资源部、全国人大、中编办《关于国土资源执法监察队伍建设和体制改革问题调研报告》，《国土资源通讯》2003年第1期；《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发[2004]12号)；《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》，(国土资发[2008]173号)；《国土资源部关于加强乡(镇)国土资源所建设的指导意见》，《国土资源通讯》2010年第7期；国土资源部办公厅《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》((国土资厅发[2013]30号))；国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》(2016年4月)等。在2016年的《国土资源“十三五”规划纲要》中，更是明确了“转变执法监管方式，创新执法手段，推动执法重心下移，将违法行为‘发现在初始，解决在萌芽’”。*《国土资源“十三五”规划纲要》(2016)“第三十七节 加强法治国土建设”，中华人民共和国国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160414_1402256.htm。

这其中，根据国土资源部的《国土资源执法监察巡查工作规范(试行)》(国土资发[2009]127号)、《国土资源违法行为查处工作规程》(国土资发[2014]117号)中对于执法职责、流程，以及执法目标的定位来看，基层土地执法的职能主要包括：巡查发现、报告、制止，以及查处土地违法。而为了强化执法的效果，基层的县(区)、乡镇(街道)两级执法都需接受上级土地部门的考核与奖惩。其中，考核的内容涉及保障条件、执法监察管理水平、巡查责任落实，以及工作成效(包括即时发现、及时制止、及时查处涉土违法等)，且考核结果是年度评先、奖惩、干部任用的重要依据。而正是这些要求，作为基层执法的功能、目标在具体履职层面上的体现，与后述的资源供给间形成了张力，构成了基层土地执法资源依赖的基本前提；同时，正是经由这些执法职能对属地土地使用情况的监督、信息上报等所传递给属地政府的压力，加之基层土地部门整体在征地拆迁、用地报批、土地利用规划修改等方面所具有的专属职权，成为了属地政府等组织愿为执法提供资源的重要动因。

(二)基层土地执法的资源供给：错位与挤占

1.管理体制“错位”下的财物资源供给失衡

就县(区)，以及乡镇(街道)两个层级的执法来看，首先，执法经费不足是一个较为普遍的问题。而导致此种情况出现的关键动因在于：执法财物资源的地方供给与土地部门人事垂管间的相互错位。

总体说来，在县(区)一级，自2004年实施省以下国土资源行政垂管体制改革以来，从形式上看，存在两类管理模式下的土地部门：第一类是市辖区中的国土分局。其人员编制一般经由市国土部门审查后，报市政府定编、定岗、定人，人员经费和工作经费都纳入市国土局的财政预算当中，由市财政统一逐级拨付。*这些情况，在调查地C市的《C市人民政府办公厅关于四城区国土资源部门机构改革有关问题的通知》(C市政通办[2002]55号)；C市机构编制委员会关于印发《C市国土资源局HW区、LP区、DG区、SX区分局职能配置、内设机构和人员编制规定》等材料(内部)，以及访谈中都有呈现。而其领导人事任免则主要取决于上一级的土地部门。第二类是县域中的国土局。其人员编制由县政府管理，人员经费和工作经费都纳入县级财政预算中。而其领导人事任免同样主要取决于上一级的土地部门。显然，这两类土地部门最大的共同点首先在于，人事任免权均由土地系统内部把持；其次，经费和人员编制核定权均由地方政府所掌握。所不同的是，这种经费和人员编制的核定权所指向的是不同层级的地方政府。由此我们说，在当前的省以下土地部门垂管体制中，“帽子”和“肚子”的管理权，分属于“条”与“块”之中，错位由此而生。按照土地系统内部的说法，即“系统内管帽子，地方管肚子”。*2015年4月对C市国土资源执法支队办公室主任的访谈。在此前提下，作为基层土地行政系统中的一员，市辖区和县域的土地执法大队面临着同样的情形。

与上述情况相类似，在乡镇(街道)一级，存在两种类型的国土所暨执法中队(下统一称国土所)，第一类是市辖区中的国土所，其人员编制、经费核定模式与市辖区中的国土分局一样，由市政府统一逐级拨付，同时，其领导任免权主要来自于上一级的土地部门，即区国土分局。第二类是县域中的国土所，其人员编制、经费核定模式与县域中的国土局一样，由县政府统一负责，同时，其领导任免权主要来自于上一级的土地部门，即县国土局。由此，国土所之“帽子”和“肚子”的管理权同样是分离的，错位的情况同样存在。而与上一级的土地部门及其执法机构所不同的是，国土所与执法中队实际上是挂两块牌子，行一套人马。

而正是在这样的“错位”格局中，包括执法在内的整个基层土地部门，相较于属地政府所辖的其他职能部门，不仅在责任分摊中被视为“手背”，在财物经费资源的分配中同样处于“手背”的不利位置，缺乏稳定的保障预期。通常，在违法用地案件的查处中，勘验测量违法用地的面积是后续处理的基本依据。而根据相关法律规定，实施行政处罚时，采集证据的费用由行政主体承担。而在实际的执法过程中，一宗违法用地的测量费，因面积不同，少则一两千元，大则几万元甚至更多。因此，调查地C市SX区的土地执法大队长坦言，“执法是只花钱的，拨款不到位是撑不住的，执法经费是核心问题。”*2015年4月对C市国土SX区分局分管执法的副局长和执法大队长的访谈。而类似情况在C市LP区的“土地卫片执法”*“卫片”是卫星遥感影像图片的简称，是利用卫星遥感监测等技术手段制作的、叠加监测发现的地形地貌变化位置信息，及在此基础上形成的影像图片；“土地卫片执法”就是通过对卫片监测所反映的土地利用情况，对发生变化的地块逐一进行核查，掌握该行政区域的新增建设用地和矿产资源勘查开采情况，发现、制止并查处违法用地和违法勘查开采矿产资源行为。根据国土资源部执法监察局《土地矿产卫片执法检查工作指南》，北京：地质出版社，2011年，第2页整理。中也得到了印证。在LP区国土分局提交给LP区政府的经费申请中，我们看到了这样的表述：“由于区财政拨付分局‘卫片执法检查’工作经费(20余万元)有限，远远无法保障测绘技术服务费缺口，现申请区政府预付2016年度LP区国土测绘分院土地变更调查、卫片执法检查、违法用地及闲置土地勘测技术服务费共计约200余万元。”其中，卫片执法费用总计70余万元，违法用地测量120余万元。而在更为基层的乡镇(街道办)的国土所，经费不足同样是一个棘手难题。以C市HW区所辖的PL国土所，以及LP区所辖的LS国土所为例，两个所均处于城乡结合部，每年的日常办公经费为5万元左右。这其中，日常执法巡查所需的车辆使用、保养等费用一般不少于2万元，再扣除每年交给属地街道办的水电、工作餐费等费用，剩余能够用于常规执法活动的费用是有限的。而这还不尽然，从开展工作的角度来说，通常国土所都设在乡镇(街道办)的辖区内，国土所的办公地点都是和属地的基层政府机构合在一起的，其办公用房、水电、工作用餐、车辆存放等基本需求都由属地政府保障。本来，这种机构的设置格局是资源整合与事权分工协作的制度预设结果。然而，从实际情况来看，在这种格局下，虽然国土所的人事任免、人员编制、经费划拨、目标责任考核主要来自于上级土地部门，但是，由于属地政府为其提供了最为基本的工作环境与条件保障，国土所于属地政府的依附性也随之被强化，受到属地政府影响和干预在所难免。在此背景下，为了推动执法工作的有效展开，保障执法所需的基本运转资源，除了国土所自身之外，通常，县(区)一级的土地及其执法部门也需要协调好乡镇(街道办)的关系。

而实际上，因土地行政体制机制所决定的基层土地部门与属地政府“同生死、共患难”，乃至于基层土地执法机构难于有效监督、查处辖区内土地资源违法案件的情况并非个案。从全国层面上来看，10余年前，国土资源执法监察队伍建设和体制改革课题组就指出：“完全属地化管理的执法监察体制与土地、矿产违法对象的特殊性不相适应。明明知道违法用地、违法采矿，但由于涉及当地政府和局部利益，执法监察人员不能查、不敢查，也不敢向上级报告；甚至还得帮忙千方百计‘打掩护’，应付上级和信访者，执法难以到位。”*国土资源部、全国人大、中编办：《关于国土资源执法监察队伍建设和体制改革问题调研报告》(2003年)，《国土资源通讯》2003年第1期。此后直到2015年，国土部牵头的“国土资源执法监察研究课题组”论及新常态下的土地执法形势时，开篇论及执法面临的形势仍强调“行政权力对国土资源配置的干预依然突出……一些地方发展经济仍习惯于用行政权力干预国土资源配置……对国土资源主管部门履行执法监管职责不够支持，有的甚至干预，加大了对违法违规行为的查处难度”。*国土资源部等：《新常态下国土资源执法监察工作的思考与对策》，《中国土地》(数字报)2015年第8期。由此看来，调查点所呈现的问题并非特例，从全国层面来看，类似的错位状况是普遍存在的。

2.执法机构“边缘化”下的人力资源挤占

从基层土地管理部门内部的运转来看，相较于土地管理中司审批、征转、储供等职能的机构而言，土地执法机构处于“边缘”地位。从根本上来看，这种格局的生成，涉及国家权力基础的合法性建设问题。就国家的稳固而言，权力基础的合法性是根本性的问题。这其中，执政绩效是支撑起合法性的主要维度之一。而在执政绩效中，国家在经济建设与发展中的表现起着极其关键的作用。*参见赵鼎新《社会与政治运动讲义》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第129页。在中国，无论是始于20世纪50年代并沿用至今的“五年计划”，还是自20世纪70年代末以来实施的“改革开放”，及至目前所提的2020年“全面建成小康社会”，在很大程度上而言，都是国家围绕经济发展和民众生活水平改善，力求执政绩效的思路预设使然。而当这一执政逻辑投射到土地管控领域的时候，围绕、配合、服务于“发展经济与改善民生”的目标，土地的“审批”“征转”“储供”等活动的重要性，远胜于以监管为核心的“执法”，就在情理之中了。调查中，当谈及目前工作中存在的困难时，C市LP区土地执法大队就认为：

政府的精力只放在了当地税收、招商引资、重点项目建设上，疏忽了土地监管。卫片图斑下发那两天过问一下，只要比例不超过问责线就高枕无忧，不闻不问了……有些办事处因责任落实不到位被问责后处理较轻没能起到惩治效果，认为“不过如此”，导致胆子越来越大，对违法用地管理放松甚至暗地里开口子。*C市LP区国土分局：《对LP区违法用地现状的调查报告》(2015年)，内部资料。

从这个角度上说，基层土地管理的实际中心工作并非执法，而是服务于经济、社会建设与发展的一系列职能。如此一来，在目前将省以下土地部门的资源供给归口于各级地方政府的情况下，相较于执法机构，以“审批”“征转”“储供”等职能为主机构，在推动整个土地部门与属地建设发展需求之契合的过程中，显然有着更为重要的作用，并将执法机构向“边缘化”的位置挤压。

在这样的情势下，一个直接的后果即是：执法机构在整个土地部门内部的资源配给中处于不利的位置，其中，相当数量的执法人力资源被占用进而导致执法人力匮乏，是一类普遍存在且典型的状况。而这类状况在县(区)一级的执法大队，以及最基层的国土所常常表现为“在编不在岗”。在此，我们举一组调查中的数字来加以说明。例如，在C市国土HW区分局，整个分局的编制总数为42个，其中，始设的执法编制为28个(执法大队的13个编制+国土所的15个编制)，分局领导的编制为4个，再加上分局机关的4个科长编制，总共就只剩余6个编制了。如此一来，分局其余科室所需的工作人员编制就出现了不够用的状况。因为，一个国土分局除了具有执法的职能外，还承担着以审批为主的多项业务，*通常，各地国土分局的职能与机构设置都可以通过网络公开查询。所以，在其他科室编制不够用的情况下，就占用了执法大队13个编制中的10个，从而，造成了执法大队工作人员长期“在编不在岗”的情况。*在其他的调查点中，情况也基本一致。比如，在C市SX区国土分局，其执法机构的编制人数为51人，其中，国土所31人，执法大队20人，而实际在编人数为45人，实际在岗的人数则只有32人，其余编制都被分局所占用；C市LS县执法大队在编9人，其中在编在岗6人，其余3人在编不在岗；NJ县执法大队在编8人，其中在编在岗3人，其余5人在编不在岗。

在这样的情形下，县(区)一级的执法人力不足和需求会向国土所下移，并加剧作为执法末梢的国土所的人员匮乏。由于县(区)一级执法人员，以及各科室的工作人员的不足，为了完成日常的工作，不仅执法大队，包括县(区)国土部门其他科室，都会从国土所长期借调在编人员，或者实际上占用国土所的人员编制。而国土所在无法继续向下转移这一问题的情形下，只能通过聘用协管员来补充人力资源的不足。而鉴于能用于聘用人员的经费有限，聘用人员的工资待遇普遍不高，导致了聘用人员流动性较强、工作认同度不高，并且，在聘用人员无执法权的情况下，实际上，基层国土所的执法力量是非常有限的。当然，这些问题也并非调查点的个例。2015年时，国土部牵头并联合多省土地部门调查后就指出：“一些地方将强化执法监管视为加大资源保障力度的对立面，对国土资源主管部门履行执法监管职责不够支持”，而在论及“新常态下执法监察工作的新举措时”则强调，“加强执法队伍建设和保障。”*国土资源部等：《新常态下国土资源执法监察工作的思考与对策》，《中国土地》(数字报)2015年第8期。

综上不难看出：一方面，从国家治理需求的角度来说，基层土地执法承载了国家建构土地利用秩序的监管功能需求；另一方面，基层土地执法身处“错位”的土地行政管理体制中，且较土地行政系统中的核心机构处于“边缘化”的位置，其功能实现所需的财物与人力资源并不能得到稳定、有效的保障。这其中，基层土地执法所对应的属地政府，在执法资源的供给与配置中处于关键的位置。在此，还需要专门强调的一个问题是，为什么属地政府会为基层土地执法提供资源？这除了源自刚性的制度要求之外，还与基层土地执法，以及土地部门的职能密不可分。就基层土地执法与属地政府的互动来看，基层执法可以运用履职要求中的诸项机制，如将属地违法用地“上报”上级土地部门，再经由上级土地部门将此类信息传递于同级政府之后，引发来自于上级政府的责罚压力与风险，进而让属地政府面临潜在的压力释放成本与代价。比如，面对被执法部门上报的违法用地，属地政府要么进行用地的合法性解释，要么对违法用地实施整改查处，而不论选择其中的哪一种方式，都意味着属地政府的工作将陷入被动与社会风险并行、管理成本与资源投入增加的局面中，并且，但凡解释或整改不到位，仍将面临科层体制内的责罚风险。*对照《违反土地管理规定行为处分办法》来看，包括土地管理秩序混乱，造成恶劣影响或者其他严重后果；对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处；对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的；滥用职权，非法批准征收、占用土地等40余种情形中，负有责任的领导人员和直接责任人员以及有违反土地管理规定行为的个人，需承担纪律责任，其中，行政机关公务员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员等4类人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。而就基层土地部门与属地政府的互动来看，作为国家设立的专司土地管控的职能部门，其不仅承担了执法的任务，同时还扮演着基层的土地资源管理者角色，由此，属地政府的诸类涉土活动，如征地拆迁、用地报批、土地利用规划修改等的实施，不论是据法律制度规定，还是从实际运作过程来看，都离不开土地部门的协助与配合，这些行政职权为土地部门所专属。亦因此，着眼于协调双方的关系，属地政府是会考虑经由土地部门所提出的执法资源需求的。

三、“资源依赖”的激活

从上面的分析来看，基层土地执法的功能需求与资源供给间的张力，是作为执法实施的结构性前提而存在的，这更多地是从执法机构静态存续的角度来理解“资源依赖”问题。在此前提下，执法实践如何应对这对张力，则是经由对不同类型违法的处理方式来体现的。正是在这样的过程中，执法的功能需求与资源供给间的张力才被完全激活，“资源依赖”的机理才得以动态和更完整的呈现，进而，“保护性执法”的行动逻辑及样态才得以生成。

在基层执法所要面对的违法中，根据违法主体来划分，违法用地的类型可分为国家、省、市、县(区)政府重点工程违法用地，企业违法用地、村(组)集体经济组织违法用地，以及农村村民宅基地违法用地。与调查中的这4类违法类型基本对应，*此种分类归纳主要来自于实际调查，同时，在最近的、有统计的《中国国土资源公报》(2013)对于违法用地案件结构的统计中，将违法用地分为了行政违法、村(组)集体违法、企事业违法，以及个人违法4种类型，这与调查中所呈现的情况基本上是一致的。根据国土资源部公布的统计数据，以政府、企事业单位、个人、村(组)集体为主体的违法，分别占违法案件总量的3%、21%、68%和8%；而按违法面积来计算的话，则占比分别为9%、60%、23%和8%。总体算来，以个人、企事业单位为主体的违法用地累加起来，在整个违法用地的案件数量和占地面积中，占据了80%以上的比例。且数据反映出违法用地的两个重要特征：第一，以个人为主体的用地违法呈现“案件数量大但单宗用地面积相对较小”的特点；第二，以企事业单位为主体的用地违法呈现“案件数量不大但单宗用地面积大”的特点。因此，分析基层执法在应对这两类违法时的资源依赖特征，具有更强的普遍性意义。接下来，将着重就个人违法之典型的宅基地违法，以及企业违法入手，并兼顾村(组)集体的情况，从如何缓解执法功能需求与资源获取预期的角度，阐述基层土地执法中的资源依赖问题。

其一，宅基地违法。从当前农村宅基地违法的主要动因来看：在国家实施了土地用途管制制度，并通过规划、审批权上收等机制对农村土地需求进行紧缩严控之后，农村中的宅基地、生产经营用地等需求缺乏有效的释放渠道。而伴随农村生产生活用地的刚性需求增加，如因分家分户、增加收入、养老保障、储蓄、改善居住条件等而形成的危旧老房改造翻新、扩地加盖等改善性建房需求是非常大的。与此同时，部分项目工程占用村民自留地、承包地和宅基地，在通过征地补偿改善了村民的经济状况，并释放出建房需求的同时，也让有“拆迁预期”的村民在经济利益的驱使下，进行抢占抢建。而不论是哪一种类型的违法用地建设，不可避免地伴有相应的经济成本投入。

因此，在大部分情况下，对于基层土地执法所能够实施的“责令停止违法行为”“限期自行拆除”等缺少及时性、强制性的措施，违法主体通常都不予理会，甚至抓紧时间抢建。这是因为，一方面，按照现行《土地管理法》的规定，*参见《中华人民共和国土地管理法》第76条、第83条的规定。基层土地执法部门只具备“责令停止”“限期拆除”“罚款”的职权，而没有行政强制权，这实际上使得基层土地执法无从对违法用地进行强力、及时、有效的制止。另一方面，即便基层执法作出了行政处罚决定，在违法者拒不履行的情况下，同样是依据《土地管理法》的规定，基层执法只能将案件移送法院申请“强制执行”，在这一方式中，且不说法院会基于社会维稳等“法外因素”的考量而拒绝立案，即便是接收立案后，也会因为执行的时间跨度较长，难以及时地制止违法用地的行为，待完成法定的调查程序之后，宅基地抢建的违法事实通常已经形成，此时再进行所谓的“强制执行”，成本与风险都会大大增加。而作为这些情况累加的结果，都会让基层土地执法的权威大打折扣。同时，一个更为棘手的问题在于，在当前需求量巨大的宅基地违法中，如果执法不能及时消除一家一户的违法的话，跟风抢建就会大量发生。这种情况一旦出现，无疑会加剧基层土地执法的阻力、成本和社会风险，且此时从数量上说，执法遭遇暴力抗法等非常状况的概率都会随之增长，而基层执法有限的资源、力量根本无力应对，通常的选择只能是避让与撤离。此外，在以个人为主体的用地违法中，除了上述的宅基地违法外，小面积的生产设施的用地违法，同样因涉及个体的切身重要利益，而难于监管。

不难看出，在遏制与消除上述类型违法的过程中，执法的实施不仅受到法律规定的刚性制约，同时，在村庄规划滞后与用地需求的矛盾中，执法还面临着来自于违法主体的阻扰风险，增加了执法成本。这样一来，仅靠基层土地执法自身的力量、资源是难以有效遏制与消除违法的。因此，为了完成履职，回应执法的基本功能需求，以应对来自土地系统内部的压力，降低执法机构的生存风险，并综合考虑社会矛盾与纠纷的化解等因素，执法中的资源依赖也相应而生。

通常：在人、财、物等执法资源供给不足，执法力量较为薄弱的情况下，基层执法首先会考虑借力村(组)集体的资源与关系网络，*之所以要借力是因为：在中国基层村庄社会的家族、宗族式微，以及国家基层行政资源力量有限的情况下，村(组)集体是国家—社会得以衔接的关键节点，其直接、全方位地面对着村民、居民的物质与意义需求，以及蕴含于这些需求之中的村庄结构、人情世故，熟谙基层农村社会的真实情况，在农村事务的处理中，具有资源、信息、关系网络等方面的优势。是国家诸类治理目标能否在基层农村社会实现的重要依托。相关研究参见贺雪峰《新乡土中国》，桂林：广西师范大学出版社，2003年等。来实现有效的执法。举两个简单的例子：在土地执法文书送达这一看似并不复杂的过程中，如果基层执法部门与村(组)集体的关系不调，即便发现了违法用地，在违法主体不露面的情况下，缺少了村(组)集体的配合指认，这一过程将颇费周折，文书的送达是难以完成的。于执法履职而言，时间和精力的成本都会相应增加。送达执法文书尚且如此，在实施制止查处的过程中，如果缺少了村(组)的居中协调和对接，阻力和风险将会大大增加。*比如，在2014年3月份的一次调研会上，C市LP区LS街道办主任就强调：从2010年开始，区域内的农村宅基地违法建设逐步增多，且矛盾突出，每拆一起都不同程度地遭到围攻、打斗，甚至是拼命这类形式的阻挠。又如，面对刚刚开始打的地基、刚刚开始建的围墙时，在经济成本投入尚小的情况下，如果有了村(组)集体的出面协助与劝说，将违法消除在萌芽状态的可能性都将提高不少。然而在现实中，村(组)集体出于属地的人情世故、利益格局、派系政治*参见田先红，罗兴佐《派系政治与农民上访的逻辑》，《思想战线》2017年第2期。等因素的顾忌与考虑，在大多数时候，并不会对基层土地执法的需求做到有求必应。并且，从基层土地执法机构的属性来说，作为科层制中的一员，借力科层制中的资源来实施执法是更加顺理成章的。由此，属地政府所拥有的资源、力量和更为广泛的关系网络，就成为了基层土地执法所依赖的关键所在。在属地政府牵头的情况下，统筹协调相关职能部门共同投入财物、人力等执法资源，不仅能对违法形成强大的合力震慑，同时，还可以更为充分运用现有的法律制度资源，经由其他有行政强制权的政府部门，如综合执法部门、规划部门，及时有效的消除用地违法状态，从而改变基层土地执法势单力薄的局面，弥补执法资源的不足，提升执法的权威性。进而，实现基层土地执法的功能需求，回应来自于土地系统内部的履职压力。而这些情况实际上反映出，在基层土地执法本身的信息、资源、制度缺位的情况下，面临履职的要求和压力，从降低风险与提升效能的角度来说，执法不得不寻求替代性资源和关系，以此来完成执法的目标。

其二，企业的违法。通常，企业项目的启动与建设，除了源自资本本身的逐利本性之外，一个极为重要的外部推动力是地方政府主导下的招商引资活动。而促使一级地方政府实施此类活动的一个主要动因，则是财源税基的累积需求，这种需求对于一级地方政府的存续与运行而言，是基础性的问题。而通过怎样的方式来实现这种累积的目标，则与中国国家的财税体制变化，及其所导致的地方政府的需求变化紧密联系。

1994年时，国家实施了分税制改革，区分了中央独享税(消费税)和地方独享税(营业税和所得税)。作为此种财税体制改革的结果，已有的研究一般认为，“中央获得了更大比例的财政收入份额，而地方政府的财政支出负担则被加剧，导致地方政府想方设法地增辟新的财源，并将增加财源的着力点放在了地方独享税种——营业税和所得税上。在此背景下，地方政府常常通过大规模的招商引资来争夺制造业投资，以此培养新的地方税基。同时，开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源。这其中，土地出让可以给地方政府带来两种收入：其一，在出让土地时，地方政府可以获得土地出让金，而这些出让金是地方政府的预算外收入，不必与中央分享。其二，当土地的出让完成，且企业开始建设和运营后，地方政府可以抽取各种税收，包括从制造企业抽取的增值税，从服务业部门抽取的营业税，以及制造业、服务业企业所得税。其中，制造类企业的生产力形成之后，所带来的税收收入，相较于商业、房地产业等在内的服务业投资所能够带来的短期高回报而言，其增值税收入就会上来，而且往往会保持稳定乃至上升的势头，同时，制造业发展还可以推动服务业的发展，以及与之相关的营业税和土地等收入，形成制造业发展的‘溢出效应’”。*由于财税体制的变迁与功能研究具有较强的专业性，且时间跨度较长，故此处借用了相关研究成果来说明问题。参见汪 晖，陶 然《中国土地制度改革：难点、突破与政策组合》，北京：商务印书馆，2015年，第15～24页。而在实际的运行过程中，这种招商引资一般以“固定资产投资”“省、市、区重点项目”等形式出现，并成为地方政府经济绩效考核中的重要评价指标。比如，调查地C市的一个重点建设项目方案中就显示：“重点投资项目力争完成规模以上固定资产投资300余亿元以上。同时，全力协调省、市项目投资，力争完成100余亿元以上。共计实现全年完成规模以上固定资产投资400余亿元。力争实现土地收储2 100余亩，完成土地出让1 900余亩。”而工作任务部分则专门明确：“强化用地保障，夯实建设基础：突出项目用地要素保障……为项目落地提供用地保障。”*资料来源：《HW区重点建设项目统筹推进工作方案》(2014年)，内部资料。

在这样的环境中，加之作为一类组织的企业较个人集合了更多的资源与关系网络，面对基层执法时，具有更强的行动与应对能力。这样一来，对于所能够依托的法律制度资源，财物资源、人力资源、职权都较为有限的基层土地执法来说，如果缺少了来自于属地政府的配合，那么，执法将是非常棘手的事情。比如，企业的违法用地类型多为未批先建、少批多建等，且多用于建盖相关的业务用房或附属设施，对此，如果依照《土地管理法》的规定进行查处，那么，执法将面临与查处前述个人违法时相一致的困境。在此情况下，如果通过属地政府牵头，并经由相应的职能部门对企业建设的用电、用水等进行阻断，则可以对企业的违法用地进行及时而有效的制止。而实际上，在查处企业的违法用地时，一个更为重要的方面是属地政府的态度。因为，查处作为地方政府主要税基之一的企业，如果缺少了属地政府的认可，即便消除了违法，却可能因属地政府的不满而让土地部门陷入被动。这是因为，作为省以下土地行政系统垂管的一个重要方面，“地(市)、县(市)国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，以上一级国土资源主管部门党组(党委)管理为主，地方党委协助管理。任免国土资源主管部门党政正、副职时，上一级国土资源主管部门党组(党委)要事先征求地方党委的意见。”*参见《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》(组通字[2004]22号)。从调查的情况来看，如果基层土地执法引发了属地政府的不满，在土地部门的领导任免征求意见时，地方就会提出不同的意见，通过影响土地部门领导任免的方式，将不满与压力传递给土地部门，进而给土地执法部门施压。而这种方式，相较于属地政府给予基层执法的直接资源供给与行动支持而言，是一种潜在却强大的隐性资源，深刻地影响着基层执法的行动逻辑。

事实上，对包括基层执法在内的土地执法来说，执法资源的棘手是长期困扰执法实效的主要因素之一。对此，国土部曾尝试“建立土地违法行为部门联动遏制机制”，力促地方各级土地部门争取属地党委、政府的支持，由政府组织协调相关职能部门，以形成执法的合力，共同遏制违法占地等行为。*具体内容参见《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》(国土资发[2008]173号)。然而，直到2015年，国土部仍在强调，“一些地方将强化执法监管视为加大资源保障力度的对立面，对国土资源主管部门履行执法监管职责不够支持，有的甚至干预，加大了对违法违规行为的查处难度”。*国土资源执法监察研究课题组：《新常态下国土资源执法监察工作的思考与对策》，《中国土地》2015年第8期。而在2016年国土资源部最新出台的《国土资源“十三五”规划纲要》中，论及“加强国土资源执法监察”的问题时，首提的便是“发挥整体功能，落实共同责任机制，合力打造‘大监管’、‘大执法’格局”。由此，反观诸如联动机制这样的制度框架设计，以及国土部的表述基调不难看出，基层土地执法对于属地政府的资源依赖是一个长期存在的、普遍性的问题。

四、“保护性执法”的生成及其内涵

如前所述，在组织的存续与运转中，资源保障是最为基本与核心的需求。而此种需求的实现，则是经由组织与周在环境的互动过程完成的。协调与周在环境的关系，是组织获取资源并提升生存能力的基本依据。同时，当环境出现变化时，资源的供给会随之改变，尤其是在面对本就稀缺的资源时，组织就必须对那些能够为其提供关键性资源支持的环境系统进行有效的回应。这其中，在分析自身与环境的相互依赖程度、关键要素的基础上，组织会采取相应的策略吸纳甚至是改变环境，以此降低组织获取资源过程中的不确定性。而正是在这样的交互过程中，经由何种机制、模式来有效地衔接组织与环境的需求，搭建一个可为组织与环境所共同接受的行动模式，*参见[美]杰弗里·菲佛，杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制——对组织资源依赖的分析》，闫 蕊译，北京：东方出版社，2006年，第158～162页。就成为了关键。

在基层土地执法中，对应于“发现违法—调查违法—处理违法”的逻辑，如前所述，基层土地执法的职能主要包括了巡查发现、报告通报、制止查处等方面。而在执法资源极大地依赖于属地政府的状态下，不论面对政府本身的用地违法，还是面对企业、个人的用地违法，基层土地执法实际上并不可能简单地套用法律规则，从“合法—违法”这一维度来看待和处理问题。首先，从发现违法用地后的上报环节来看，基层执法并不会贸然地将每一宗违法用地上报上级的执法部门。在上报之前，基层执法部门一般都会与属地政府通气，在此过程中，“报不报”“如何报”当中的“尺度”，会成为基层执法与属地政府博弈的焦点所在，是非常微妙和敏感的问题。甚至，为了兼顾执法履职与不得罪属地政府，减轻自身运转的风险与压力，基层执法部门在向上一级执法部门汇报违法案件时，对于属地政府所保护的用地违法，会通过口头而非书面的方式进行上报。*2015年4月对C市NJ县国土局分管执法工作的局领导的访谈。再者，在违法用地的制止与查处环节中，一方面，如果因为制止查处违法用地问题，影响到与作为“衣食父母”的属地政府之间的关系，从长远看，无论是从工作的衔接与协调，还是从所需资源的获取来说，在目前的土地行政体制下，于基层土地执法的存续与运转都是不利的；另一方面，如果对于违法活动听之任之，无动于衷的话，按照《土地管理法》和《违反土地管理规定行为处分办法》的规定，以及属地的土地部门制定的更为具体的奖惩考核指标，则可能面临来自土地系统内部的考评压力和处罚问责，乃至来自于司法部门的刑事惩罚。因此，如何制止与查处，对于基层执法来说是一个不得不认真掂量的问题。而正是在上述因素的交织中，从作为组织系统的执法契合于周在环境、赢得主动权的角度而言，在力求与属地政府达成共识的同时，适时适度地进行“非实质性”查处，就成为了基层土地执法中化解矛盾，并降低自身风险的一种策略。比如，一种较为常用的方法就是，执法部门只责令停止违法行为，而以监管力所不及为由，不及时地推动实质性的制止与查处，如申请法院强制执行等。并且，这种责令停止的告知时间也颇有讲究，常常出现于违法事实形成之后。因为，待到此时再查处，无论是从国家治理的成本—收益的角度来说，还是从社会资源的保护利用角度来说，即便启动了实质性的执法程序，干预并消除了违法事实，都无法避免执法成本、风险的大幅增加。如此一来，有利查处时机的丧失就会“倒逼”查处方式的变通，进而导致在实践中，诸如拆除等执法成本较高的主罚方式，常常被罚款等副罚方式所替代。

至此，结合上述基层土地执法中资源依赖的前提条件、激活过程，及其所共同促成的执法活动特征来看，虽说基层土地执法的确会保护了属地政府的利益，也可能放任了个人的、企业的用地违法，但是，从基层土地执法作为主体的需求来看，资源依赖才是决定执法行动方向，塑造执法样态的核心问题，这种依赖源自作为组织系统的基层土地执法在运转的过程中，应对压力并降低生存风险的“自我保护”逻辑。因此，本文将“保护性执法”作为基层土地执法的一种基本类型予以概括。不同于强调执法保护了相对方利益的解释进路，这一类型强调己身需求才是理解基层土地执法机构运作逻辑的关键。

从理论上看，虽说关于结构—能动性互动关系的主张各不相同，但是，结构的客观存在却是一个事实。在此前提下，对于行动何以如此的解释，在很大程度上就蕴含于主体如何根据自身的核心需求来契合、运用结构之中了。也正是在这种契合、运用结构的过程中，行动主体所具有的能动性才得以鲜活的呈现。从这个意义上来说，外在的因素并非直接地决定着基层土地执法机构的行动方向与逻辑，而仅仅存在一种影响的可能性，这种可能性的实现，有赖于基层土地执法机构作为行动主体的、以自身核心需求为出发点的、与外在结构之契合程度的判断。而不论基层土地执法机构采取何种方式来处理问题，相似也好，趋异也罢，实际上都围绕一个至为关键的问题而展开——如何保护自身的存续与有效运转。由此，归纳“保护性执法”这一类型的意义在于：帮助我们转换看待问题的视角，立足于基层土地执法机构具有的主体性，并以此为前提来理解执法中出现的不同情形。*在社会科学领域的研究中，对于经验理论的剖析通常以两种方式来展开，一种是指出所观察到的经验现象与理论所做出的结论不相符，另一种则是提出比既有理论能更好地解释某一经验现象的其他理论。参见赵鼎新《社会与政治运动讲义》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第161页。在本文看来，促进知识的有效累积才是研究的根本所在，因此，从不同的角度来讨论同一问题是很有必要的。比如，在关于“土地执法摇摆”的分析中，已有研究强调了集中体制的决定性作用，然而，如果我们转换视角，从土地执法己身的主体性出发，站在执法力求稳定获取资源的需求来看，此种“摇摆”则意味着一种主动的选择和考量，即执法主动地选择了契合于集中体制的要求。因为，这样更有利于土地执法机构作为一个系统的运转和延续。

五、余 论

从时间上看，自2004年实施土地行政系统的省以下垂直管理以来，至今不过10余年的时间。而在此前相当长的时段内，在中国的土地行政管理格局中，地方政府一直拥有很高的用地自主权，与此相对应，包括执法在内的土地行政部门亦长期呈现出浓重的地方性色彩，无论是机构的归属、人员编制与财物资源的来源、人事的任免，都取决于地方政府。与此同时，就行动所处的环境而言，从1988年国家开始执法试点以来，基层土地执法一直处于纷繁复杂的地方性关系网络中。换句话说，基层土地执法机构并没能在10来年的、且不彻底的垂直管理中，从制度、资源供给等方面实现自给自足，加之生存与活动空间的地域性限制，其对于属地政府、社会的资源依赖仍将持续。因此从根本上说，如果不能确保基层土地执法之制度、实体资源供给的充分与稳定，且供给机制不能够与管理体制相互适应的话，执法将终难摆脱“难与软”的命运，替代性的制度与资源进入执法过程在所难免，相应地，基层土地执法的独立性与主体性都难以确立。*类似的问题，在环保等执法领域同样存在。而在此种局面难以在短期内改变的前提下，从有效消除违法用地的角度来说，一条可行的总体路径还在于：在横向上，经由属地基层政府牵头或主导实施执法，并依托基层组织(如社区、村组等)；在纵向上，重点强化基层土地执法机构所具有的监控与监督功能。*关于基层土地执法的监控功用讨论，参见甘霆浩《监控：基层土地执法的功用预设补正》，《法律和社会科学》2017年第16卷第1辑。从而，建立横向—纵向相互协同与分工的执法责任机制，并配以必要的程序机制保障，以此缓解基层土地执法功能需求与资源供给间的张力，保障《土地管理法》等法律法规的实效。这些在新一轮的《土地管理法》修定中值得考虑。

而就资源于组织存续、运转所具有的保障性意义而言，在法治政府建设背景下所推进的行政执法体制改革中，除了对执法种类、层次、队伍的改革之外，*参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定全文》(2014年)的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”部分。与资源供给匹配的制度设计是一个极为关键的着力点。在相当程度上而言，某一领域的执法所面临的问题甚至于困境，是作为该领域的整体制度设计、单项制度设计之缺陷的结果存在的。从更为一般的意义上而言，如果执法难以有效展开的话，任何法律制度功能的实现，乃至于法治政府建设目标都将难有保障。

(责任编辑 陈 斌)

Resource Dependence and Protective Law Enforcement: Way to Explain the Institution Operate of Grassroots Land Law Enforcement

GAN Tinghao

Law enforcement is one of the main ways to ensure the implementation of the law. As an important mechanism for establishing land use order in China, grassroots land law enforcement, restrained by the land administration system and the complicated grassroots social environment, features low stable expectations for law enforcement effect. In terms of the basic premise of the survival and operation of law enforcement, resource dependence is the key to understanding the basic logic of land law enforcement. When the functional requirements for law enforcement are out of gear with resource supply, resource dependence of grassroots law enforcement on the territorial governments and other organizations is fully activated to eliminate different types of illegal process needs and bring alternative resources into the law enforcement process. As a result, protective law enforcement comes into being to meet the expectation for stable access to resources. Different from the kind of protective law enforcement interpreted as a way to protect the interests of the counterpart, protective law enforcement studied in this paper focuses on the subjectivity of law enforcement, emphasizing that the rule-action relationship in law enforcement should be explained on the basis of taking law enforcement as the active subject's resource demand. If supply of resources and demand for the implementation of the system does not match in the system design (which is a fundamental issue), it will be difficult to ensure the the stability, independence, effectiveness of law enforcement and will constrain the construction of government ruled by law.

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国家社会科学基金一般项目“基层执法的困境与对策研究”阶段性成果(13BFX034)；云南省哲学社会科学规划青年项目“云南省基层土地执法的困境与对策研究”阶段性成果(QN2016017)；云南省教育厅科学研究基金资助性项目“云南省基层国土执法生态及其困境研究”阶段性成果(2016ZZX028)

甘霆浩，云南大学《思想战线》编辑部助理研究员、博士，法治云南研究中心研究人员(云南 昆明，650091)。

D912.3

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1001—778X(2017)04—0132—13