云南边境地区的跨国界无序人口流动问题及其治理

鲁 刚，赵 静

云南边境地区的跨国界无序人口流动问题及其治理

鲁 刚，赵 静

云南地处我国西南边陲，周边与缅甸、老挝、越南三国接壤，并与泰国、柬埔寨、印度、孟加拉等国相邻。改革开放以来尤其是近年来，随着我国经济社会的长足发展及与周边邻国交往联系的不断加强，云南边境地区的跨国界人口流动日趋频繁活跃，在人数上跃居全国各陆地边疆省区榜首的同时，呈现出空前的复杂局面。当前云南边境地区跨国界人口流动表现出五个基本特征，特别是掺杂其间的“三非人员”、边民通婚、历史上外流边民的回归、突发性难民潮等无序流动的情况较为突出，因此，加强边境跨国人口流动的管控和治理，应制定针对性策略。

云南边境地区；跨国界无序人口流动；治理策略

一、云南边境地区跨国界人口流动的基本特征

跨国界人口流动尤其是掺杂其间的无序流动，是当前云南边境地区较为突出的问题之一。在概念上，较之一般意义上的人口流动，“跨国界人口流动”主要是指在地理空间上，跨越了两个甚至是多个相邻主权国家之间的陆地边界发生的人口流动现象。可大致划分为：遵照相邻国家关于出入边境及留居管理等法律法规，经办理相关手续的合法有序流动；与此相对应的非法无序流动两种基本类型。而后者在概念内涵上与国际上通用的“非法移民”不乏某些相通之处，但又存在诸多差异且复杂得多。由此引发的问题，就主要发生在这一领域内。

当前云南边境地区的跨国界人口流动，总体上具有如下几个较为显著的基本特征。

首先是在发展轨迹上，改革开放至今，呈现为规模空前的跨国界人口流动大潮。据《云南年鉴》公布的统计数据，2012年度，取道云南边境沿线各口岸(含大小出入境通道口)的出入境人数达2 326.87万余人次，约占同年全省出入境人数总和的93.84%。*《云南年鉴(2013)》“2012年云南省口岸出入境人员及交通工具统计”，昆明：云南年鉴杂志社，2013年，第174页。这一数据，仅为经办理《云南省边境地区居民出入境通行证》、《护照》与使领馆签证等相关手续的合法有序流动，如果加上各类非法无序的跨国界流动，实际人数还要更多。而比较来看，纵向上较之改革开放之初大幅增长了近10倍，横向上在我国整个陆地边境沿线9省区中高居榜首(不含广东深圳、珠海)。

究其所由，一方面与“大湄公河次区域经济合作”和“中国—东盟自由贸易区”等区域国际合作的强劲拉动，我方境内经济社会的长足发展和国际大通道建设的推进，尤其是边境沿线地区境内外经济文化交流的不断加强等诸多因素的综合作用密切关联；另一方面，随着我方边境口岸软硬件建设和管控力度的不断加大，特别是以2012年《中华人民共和国出境入境管理法》颁布作为标志的出入境管理法制化、规范化趋于完善，非法无序的跨国界人口流动已在较大程度上得到遏制。

其次是在流向上，自古及今均表现为境内外“双向对流”整体态势，其中既有我方人员从境内流出，同时又有境外人员流入。仍以2012年度为例，在年内取道云南边境沿线各口岸出入境的2 326.87万人次里，出境1 151.26万人次、入境1 175.61万人次，亦即流出、流入人数大体持平。*云南省人民政府：《云南年鉴(2013)》“2012年云南省口岸出入境人员及交通工具统计”，昆明：云南年鉴杂志社，2013年，第174页。

其三是在空间覆盖上，几乎整个云南边境沿线都有跨国界人口流动现象，区别在于受所处地理区位和毗邻国家政策法律及地缘政治局势变幻的影响，在人数和流动频率上存在一定的差异。按2012年度的官方公布数据，最多的瑞丽口岸达1 250.25万人次，其余人数较多的依次为河口口岸317.62万人次、盈江县城口岸107.89万人次、镇康县南伞口岸103.28人次、陇川县章凤口岸93.10万人次、孟连县城口岸63.85万人次、畹町口岸65.08万人次、勐腊县磨憨口岸64.31万人次、麻栗坡县天保口岸53.98万人次。*云南省人民政府：《云南年鉴(2013)》“2012年云南省口岸出入境人员及交通工具统计”，昆明：云南年鉴杂志社，2013年，第174页。

其四是类型结构上，在由境外流入的人员中，包括经商务工、旅游观光、探亲访友、边民互市与通婚,以及近年来受境外缅北战乱冲击而导致的阵发性边民潮等多种复杂类型。如果再作进一步区分，还可划分为合法与非法出入境，以及介乎于两者之间的合法出入境而非法滞留等不同情况。

其五是在来源和身份(国籍)上，既有边境沿线的境外各民族边民，同时又不乏大批来自周边邻国靠内地区，乃至第三国人员和无国籍人员，并在我方部分边境口岸城镇形成规模与人数不等的外籍人员聚居区。例如，在由境外流入德宏州瑞丽市的各类外籍人员中，除以掸族、克钦族、果敢族等为主体的缅方边民外，还有相当数量来自缅甸国内其他地区和泰国、印度、孟加拉国、尼泊尔、巴基斯坦等的第三国人员。这些人的身份和所从事的职业，在目前留居瑞丽境内的约4.2万名外籍人员中，经办理《境外边民临时居留证》等相关手续的经商、务工人员约3.1万人，与我国边民通婚而留居境内的3 862人，偕行儿童3 000余人，就学学生1 808人，以及“三非人员”2 000人左右。除此之外，还有持《云南省边境地区境外边民入出境通行证》，早出晚归进入我方口岸从事打工和商贸等活动的约6 000人。*《云南瑞丽设立全国首个外籍人员服务管理中心》，云南网，http://yn.yunnan.cn/html/2015-09/18/content_3918776.htm。而在位于中越边境地区的河口口岸，则大约有以越南籍为主体的外籍人员5 000余人。*许 晨：《关于河口外籍人员现状及对当地影响的调查报告》，《普洱学院学报》2015年第1期。

与此相应，在由我方境内流往境外的各类人员里，同样呈现出较为复杂的情况。其中，除我方边境沿线的各民族群众外，还广泛涉及云南省内大部分州市和湖南、福建、广东、浙江、江苏、四川、贵州、湖北等20多个省区。这在一定程度上可理解为，在当前我国的人口流动大潮冲击和影响下，这种情况也成为由内地向边疆、从边境地区向境外周边邻国延伸扩散的时代产物。

在空间分布上，尤以中缅边境中下段境外特别是缅北各大民族地方武装控制区内的边境口岸城镇人数最多。例如果敢县城、佤邦首府邦康(邦桑)、“掸东同盟军”总部驻地小勐拉、“克钦独立军”控制下的拉扎和迈扎央等，都聚居着由我方境内流出的成千上万的跨国界流动人口，有的甚至还深入到腊戌、八莫、曼德勒、密支那,以及勐拱等部分矿场林区等缅甸北部靠内地区。在中老边界境外，则大致分为两线：一路从我方磨憨口岸出境，沿昆曼国际公路从磨町、那堆、南塔、会晒，直到湄公河西岸的清孔、清盛和清莱、清迈等泰国北部地区；另一路取道那堆南下，经乌多姆赛、琅勃拉邦、达于老挝首都万象，都有相当数量来自我方境内的跨国界流动人口分布。相形之下，在中越边界云南段境外越方各口岸城镇，尽管来自我方的跨国界流动人口也随处可见，但限于历史和现实的诸多因素制约，总体上人数相对较少。

在所从事的职业和身份上，同样多以经商、务工等经济活动为主，并可大致分为三种类型。一种是按我国与周边邻国的政府间协定，由我方企业组织派遣前往境外实施国际合作项目的工程技术和劳务人员。例如前期修建昆曼国际公路老挝段、中缅印公路腾密(腾冲—密支那)段，缅甸北部伊洛瓦底江上游的密松、其培等梯级电站，以及在缅、老两国北部地区开展毒品替代种植与替代发展的大批外派人员。其中从事路桥和电站建设的大部分人，多在工程完成或中止后即撤回境内。另一种是以边境贸易、边境旅游、边民互市、探亲访友等为由，经办理相关手续合法出境后便长期滞留境外，时间较长的已达20多年。再一种是未经办理出入境手续，径直取道山林小路偷越国界流出境外，有的还进一步经老挝、泰国辗转流往柬埔寨、马来西亚直至日韩、中东、欧美等地的第三国,致使云南边境沿线成为当前我国管控和打击偷渡活动的重点地区之一。

除此之外，作为业已引起国家安全部门高度重视的新情况和新动向，近年来，随着打击“三股势力”的反恐斗争推进和新疆等地边境管控力度不断加强，部分新疆籍暴恐分子和其他犯罪嫌疑人，把目光投向云南边境地区，试图寻找机会偷渡出境再辗转中东地区。有资料显示，2012年度，仅在红河州中越边境河口口岸，公安边防部门便查破6起新疆籍人员偷渡案件，抓获违法犯罪嫌疑人61名，其中包括2009年乌鲁木齐“7·5事件”涉案人员、国保重点通缉对象及网上追逃人员各1名。*王廷亮：《浅谈“三非”问题对辖区社会治安的影响及对策》，中国边防警察网，http://www.chinagabf.com/theory/zgyj/73635.html。类似的情况，在瑞丽等云南其他边境口岸也不乏其例。

二、跨国界无序人口流动的主要类型分析

在云南边境地区，仅以由境外非法无序流入并滞留我方境内的外籍人员(含部分无国籍人员)而论，主要包括下列四种基本类型。

(一)“三非人员”

所谓“三非人员”，系指那些掺杂在跨国界人口流动大潮中的非法入境、非法居留、非法就业人员，概念上与国际社会通用的“非法移民”基本一致。

云南边境地区的“三非人员”，早在20世纪90年代中后期，便已引起有关部门的重视并着手进行清查。期间仅在思茅市(今普洱市)辖下澜沧、西盟、孟连、江城“边境四县”，就陆续清理遣返1 133人。*鲁 刚，李 寿：《云南边境地区跨国人口流动的现状、问题及对策研究》，《人文论丛》(社会学卷)，昆明：云南大学出版社，2007年。以后便不断攀升，据公安外管部门统计，2006～2011年，云南边境地区共清理出“三非人员”48 332人，分别为中缅边境45 039人、中老边境181人、中越边境云南段3 112人，年均8 055人。按年度则从2006年的2 682人，逐年增加到2011年的14 937人，年均增长率达92.83%。*云南省公安厅出入境管理局：2006～2012年7月清理“三非人员”统计表。转引自潘军《云南省边境地区“三非人员”管理存在的问题及对策研究》，云南财经大学硕士学位论文，2013年，第14页。约占同期云南全省“三非人员”总数的90%以上。

云南边境地区的“三非人员”，来源上多为境外缅、老、越三国北部毗邻地带的各民族边民；驱动因素主要是随着改革开放以来，尤其是近年来我方境内经济社会的长足发展，与境外周边邻国拉开差距产生巨大吸引力，促使大批境外各民族边民和其他各类人员，为增加收入流入我方境内谋求发展；类型结构上除打工、经商外，尤以通过边民之间的通婚联姻所占比重为大。

而在更深层次的原因上，仅以占据“三非人员”绝大多数的中缅边境地区而言，一方面是在境外缅北各大民族地方控制区内，各民族民众至今多未能取得缅甸政府承认的合法身份，致使境外部分边民在客观上无法出示按我国政府规定的“交验有效身份证件和有效入境证件”，*云南省人民政府：《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》，1990年。无法办理入境和居留等相关手续成为“三非人员”；另一方面是由于边界线漫长、大部分线段无天然屏障，境内外边民之间互为亲友，往来频繁习以为常；再就是自2009年8月“果敢事件”以来持续不断的缅北战乱，也促使大批饱受战火蹂躏的境外各民族民众，陆续流入我方境内另谋生路。由此使得“三非”现象屡禁不绝，成为当前我方边境管理中的一大难点问题。

大批“三非人员”滞留我方边境地区，尽管有为当地劳务市场提供相对低廉的劳动力补充等积极因素，但同时也造成一系列的社会问题。例如，在艾滋病等传染病疫情的传播方面，由于“三非人员”多为未经我方边境口岸检疫的非法入境者，由此成为各种传染病疫情的“高危人群”和重要传染源之一，对我方边境地区的公共卫生安全构成严重威胁。再如，在社会治安安全方面，由于缺乏基本生活保障，加之受教育程度普遍较低和法治观念淡漠，“三非人员”往往又是偷盗、抢劫、诈骗、卖淫、吸毒、贩毒等违法犯罪活动高发的“重点人群”。仅以外籍人员留居最多的瑞丽市为例，2011～2012年，瑞丽全市共侦破各类刑事犯罪案件1 359起、抓获犯罪嫌疑人601名，其中以缅甸人为主的外籍人员作案443起，占比32.60%。*张家忠，章春明：《创新中缅边境外籍流动人口服务管理工作的路径分析——以德宏傣族景颇族自治州为例》，《云南警官学院学报》2014年第1期。在这些涉外刑事犯罪案件和抓获的犯罪嫌疑人中，“三非人员”约占三分之一。

(二)边民通婚

边民通婚即边境地区境内外边民之间的通婚联姻，简称“边婚”，性质上属涉外婚姻中的一种类型。在现阶段的云南边境地区，边民通婚的基本情况及其社会功能和所带来问题，可大致归纳如下。

一是人数众多分布面广，空间上遍及整个中缅、中老、中越边境绝大部分地区。据一份来自云南省民委的调研报告显示：“截止2012年底，云南边境县(市)共有跨界婚姻37 360对，涉及267个乡(镇)、2 226个行政村、19 938个自然村，其中缅甸边民入境通婚25 314人，占69.7%。”*云南省民委外事接待处，民族工作队：《云南跨界民族跨界婚姻调研》，《今日民族》2014年第2期。

二是多发生在境内外跨境民族中间，“内流”人数占比较高而办证率普遍偏低。例如，在西双版纳州景洪市的507对“边婚”案例中，共有哈尼族406对、傣族91对，合计497对，占比98%。*陆琴雯：《云南边民通婚引发的社会问题及其应对》，《学术探索》2013年第4期。同时已从最初的流入流出大体持平，逐渐发展为以流入为主并占据绝大多数。据一项对德宏州辖下20个边境沿线乡镇692个自然村的调查结果，在6 520对“边婚”案例中，由境外流入(嫁入或入赘)的5 235人，占比80.29%。在西双版纳州勐腊县680对“边婚”案例中，计有656对为境外老挝、缅甸一侧妇女嫁入境内，占比达到96.5%。*邵 秦，李翰炜：《云南西双版纳边民通婚生育情况简析》，《人口与发展》2009年第6期。而在位于中越边境的文山州马关县金厂镇，据2011年的一次调查显示，在220对“边婚”案例里，越南苗族、彝族等跨境民族妇女嫁入境内为218人，达99.1%。*张金鹏等：《云南边疆民族地区跨境婚姻与社会稳定研究》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。而“边婚”家庭在当地所占比重，也呈现出日益趋高的势头。其中，在瑞丽市辖下姐相乡弄别寨89户村民里，“边婚”家庭占33.7%；小等喊寨120户村民中，“边婚”家庭55户，占比更是高达45.8%；其余大部分村寨也都达到20%左右。*汪 丹：《族群认同背景下傣族跨境婚姻研究——以瑞丽村小等喊寨为例》，云南民族大学硕士学位论文，2010年。

至于办证率偏低，则是指在入境留居办证、结婚登记和户籍登记三个相互联系的环节上，均有不同程度的表现，而尤以结婚登记率偏低最为突出。即使是在办证率相对较高的德宏州辖下各县市，也仅达到16.9%的平均值，在最低的陇川县户撒乡，11个行政村65个自然村161对“边婚”家庭的结婚登记率为零，章凤镇11个行政村85个自然村寨854对中仅有1对登记，红河州辖下金平县700多对“边婚”家庭中，也仅为微不足道的1对。*张金鹏等：《云南边疆民族地区跨境婚姻与社会稳定研究》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。

三是在促动因素、社会功能及其所带来的问题上，则具有多样性、复杂性的突出特点。总的说来，在现阶段的云南边境地区，边民通婚的促动因素和社会功能，与其他类型的跨国界人口流动相一致，归根结底也是改革开放和经济社会发展的时代产物，并对拉动境内外经济文化交流具有重要促进作用，同时又不乏诸多鲜明的个性特征。其中，在促动因素上，边民通婚之所以多发生在境内外同一跨境民族之间，固然与历史传统、地理环境、居住格局、特别是由境内外经济发展水平差异而产生的“推—拉作用”等因素密切关联。然而，作为由男女两性通过缔结婚姻组成家庭，社会文化和心理层面上的语言相通、习俗相同、相互之间自然天成的民族亲和力，尤其是嫁入一方在自身的文化适应和取得亲朋邻里认可等方面，少有障碍而易于社会融入，也是不可忽视的重要因素之一。事实上，对于一些直接位于边界线两侧，诸如以“一寨跨两国”名闻遐迩的瑞丽市银井寨(缅方称“芒秀”)等少数民族村寨，境内外边民之间的通婚联姻，无论是地域空间还是民族与社区文化氛围，其实都未发生较大的转移和变异，而仅仅只是在身份上分属不同的国家而已。

而在所发挥的社会功能上，较之其他类型的跨国界人口流动，边民通婚的积极作用，最重要的是作为婚姻当事人，在缔结婚姻组成家庭的同时，通常还意味着亲缘(血亲姻亲)、地缘(村寨邻里)、人缘(同学朋友等)等多种社会关系的拓展和延伸，有利于为沟通境内外交往联系和经济文化交流搭建民间桥梁，促进我国与周边邻国之间的睦邻友好夯实群众基础。另外，现阶段以“内流”(嫁入)占据绝大多数的边民通婚，对于缓解边境沿线部分边远山区，因近年来随大量青壮年外出打工造成的劳动力资源紧缺，尤其是因婚龄女性外出打工，并在外结婚定居而出现的性别失衡压力和由此导致的“娶妻难”“光棍村”等一系列问题，具有重要的弥补作用。

至于边民通婚的负面功能，主要是在现行政策法律的框架下，普遍存在的办证率偏低，并进而引发环环相扣的连锁反应。首先是在入境留居办证环节上，出于法制观念淡漠或无法出示有效身份证明等主客观因素，致使其中相当一部分人，从一开始就沦为“三非人员”；接下来是由于本身就属非法入境、非法留居，继而因缺乏《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》中规定的，“能够证明本人边民身份的有效护照、国际旅行证件或者边境地区出入境通行证件”，或虽有合法入境留居手续，但又无“所在国公证机构或者有权机关出具的、经中华人民共和国驻该国使(领)馆认证或者该国驻华使(领)馆认证的本人无配偶的证明，或者所在国驻华使(领)馆出具的本人无配偶的证明，或者由毗邻国边境地区与中国乡(镇)人民政府同级的政府出具的本人无配偶证明”，以及尚未达到我国法律规定的结婚年龄等诸多因素，导致无法进行婚姻登记，成为非法婚姻即“事实婚姻”；而未经登记取得结婚证，又进一步使得“边婚”家庭所生子女因无“三证”(结婚证、准生证、出生证)，难以申报户籍成为所谓“黑人黑户”。

这样一来，大批边民通婚当事人中的一方及其婚生子女，无法享受“新农合”“新农保”，以及“兴边富民”“新农村建设”“边民补贴”等党和国家的惠农惠边政策与配套公共服务，并进而影响到子女升学、就业(包括外出打工)，以至成年后的婚姻家庭等一系列问题，从而在有失公平正义的同时，成为边境沿线地区社会管理和扶贫攻坚等工作的“盲点”。而由其以“内流”为主的基本特征所决定，还会在一定范围和程度上，因管理防控、帮教救助不力甚至是缺位，酿成毒品、艾滋病疫情蔓延扩散，乃至引发以“介绍对象”作为诱饵拐卖妇女，以及以婚姻为名实施诈骗等各种违法犯罪活动，对公共安全和社会稳定构成隐患。

(三)历史上外流边民的回归

对于边民的外流与回归动因，总体而言与改革开放前后的宏观社会历史变迁息息相关。比如，怒江州历史上的边民外流，与云南边境沿线其他地区的情况大体一致，绝大多数为20世纪50至70年代“大跃进”“人民公社化”“文化大革命”等历次政治运动期间，受到冲击而陆续外流。据怒江州地方志记载，仅在1958～1959两年之间，就从福贡县流往境外1 569户4 464人，而当时福贡全县的总人口尚不足3万人。*转引自曹维盟《中缅边界少数民族无国籍人口问题研究》，《八桂侨刊》2013年第3期。由此使得怒江州成为“极左”路线时期边民外流的高发区之一，曾对当时怒江大峡谷沿岸的社会稳定、民族团结直至国家安全，造成了巨大的破坏和影响。

而历史上外流边民的回归，则大致以改革开放后的20世纪80年代作为时间节点，延至近年来，随着我方境内经济社会发展与境外差距拉大而日趋频繁活跃。在回归的边民中，经过数十年的生息繁衍，在人口数量上成倍增加的同时，已发展演化成为3种不同的主要类型：一种是原为我方境内边民，后流往境外，再往后又重新流回，亦即第一代；另一种是由我方外流人员在境外所生子女，为第二代；再一种是回归边民在我方境内所生子女，多为第三、第四代。*曹维盟：《中缅边界少数民族无国籍人口问题研究》，《八桂侨刊》2013年第3期。时至今日，属第一代的已经为数不多，年龄一般都在六七十岁以上。在后面的几代人里，又可大致分为我方外流边民在境外相互嫁娶、与缅方边民通婚，以及回归境内后相互之间或与当地其他边民通婚所生子女等多种复杂类型，从而与“三非人员”、边民通婚等问题交织在一起。

截止目前，由历史上外流边民回归带来的问题，焦点主要集中在身份(户籍、国籍)问题上。其中，在第一代人里，有的属于流出时间较早，直接错过了20世纪五六十年代的户籍登记，有的虽经登记，但在后来的户籍核查时因“有户无人”被注销，并进而影响到情况更为复杂的以后几代人，大多一道成为“黑人黑户”。由此产生的连锁反应，主要是使得这批人数可观的回归边民及其后代，长期徘徊在当地社会管理和公共服务的边缘地带，难以充分享受党和国家的一系列惠农惠边政策，包括农地宅基地使用、义务教育、就业婚配、社会保障等我国公民的法定权益，在客观上造成又一种类型的不公平现象。尤其是在外流边民回归人数较多的福贡县一带，由于地处怒江大峡谷深处的闭塞地带，生态环境恶劣，经济社会发展水平严重滞后，加之又是云南全省乃至全国范围内首屈一指的基督教传播重点地区之一，更易在群众中滋长不满情绪，为境外宗教势力的渗透提供可乘之机，酿成危害边疆稳定和民族团结的各种非传统安全问题。

(四)阵发性的大规模难民潮

难民问题是当前云南边境地区又一突出问题。在概念上，所谓“难民”，在不同的国际公约和学术论著中表述不尽相同，其中最为简洁明了的定义为：“国际法中的难民，是指因政治迫害、战乱或其他严重干扰公共秩序的事件而逃离本国或居住国，失去任何政府保护的人。”*欧阳安：《国际法原理》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第70页，。在类型结构上，则有经批准留居的“合法难民”与未经批准滞留在避难国的“非法难民”，以及“政治难民”“战争难民”“生态难民”等区分。

根据上述定义，仅以中华人民共和国建立以来而论，发生在云南边境地区的难民潮，前期规模较大的当数1979年初，流入中越边界云南段我方境内的越南难民7万余人。*何丰论：《20万越南难民在中国生存调查：既来之，则安之》，《国际先驱导报》2009年12月23日。延至近年来，则以发生在2009年和2015年的两次“果敢事件”，以及自2011年6月爆发并持续至今的缅北克钦邦战乱期间，流入人数最多规模也最大。为中华人民共和国建立以来我国整个陆地边境地区第二波大规模边民潮。

面对由缅北战乱而不时引发的大规模边民潮，作为联合国《关于难民地位的公约》等国际公约的缔约国，云南有关部门和边境沿线各级地方政府启动了诸项“维稳处突”机制，在设置临时安置点，调集食品、药品、帐篷等救援物资，展开收容、卫生、防疫等救助和服务工作的同时，加强了边境巡查管控和社会治安管理，并适时进行劝返遣返等善后工作。

然而尽管如此，连续不断的阵发性难民潮，依然还是导致了一系列的问题和负面影响，主要表现在如下几个方面。

首先是对边境管理造成巨大冲击与影响。几乎每一次来自境外缅方一侧的边民潮，都对我方的边境管理造成了程度不一的冲击。而尤以两次“果敢事件”爆发的最初几天里最为突出，在由果敢县城老街通往我方南伞口岸的公路上，成千上万的各种车辆和络绎不绝的逃难人群，排成长达几公里队伍日夜等待办理验证入关手续。而更为严峻的是，在部分边境沿线地带，大批民众擅自越过边界涌入我方境内滞留下来。

其次是大批边民涌入我方境内，对边境地区的社会治安管理提出新的挑战。基于数量巨大的边民本身就良莠不齐，加之又多属为躲避战火而仓皇出逃，因而流入我方境内后，尽管都得到了安置和救助，但仍不时出现相互之间的偷盗、斗殴、抢劫和涉毒、涉枪违法犯罪活动，有的还直接危及到了救援人员和当地群众。2015年3月4日发生在的南伞口岸125果敢难民营救助站内的志愿救援人员周建材被难民枪杀案，即为其中较具代表性的一例。*孙 莹：《独家探访果敢125难民营：治安差 有志愿者被枪杀》，凤凰财经，http://finance.ifeng.com/a/20150321/13570901_0.shtml。

与此同时，在难民中间，还有不少人以投亲靠友或打工谋生为由，擅自流往我方境内其他地区，成为近年来中缅边境地区滋生“三非人员”的重要原因之一。再就是随着大批难民骤然涌入我方境内滞留下来，还在一定范围内导致食品、房租、交通运输等商品供给紧缺和价格上涨，影响当地群众的生产生活而引起不满。

其三是在难民的安置尤其是劝返遣返等善后工作上，造成更为复杂的局面和问题。其中，在难民的安置和救助经费上，尽管从一开始就有我方政府的拨款和来自海内外的慈善捐赠，以后又由中国红十字会全面接手，然而相对于数以万计的难民，不仅巨额的后续开支是一个十分棘手的问题，而且在劝返遣返等善后工作上，更是面临国际法领域内的责任与义务，以及公众舆论的压力等一系列复杂问题。为此，在国内外的新闻报道中，普遍将其称为“难民”的同时，直到目前，在我国外交部发言人答记者问时，仍然坚持使用“缅甸边民”一辞。其中的缘由，留待下文中再作讨论。

三、加强跨国界无序人口流动管控的策略和建议

每年超过2 000多万人次的跨国界人口流动，特别是掺杂其间的“三非人员”、边民通婚、历史上外流边民的回归，以及涌入我方境内躲避战火的阵发性难民潮等不同类型与性质的跨国界无序人口流动，对云南边境地区社会稳定冲击和影响较大，需要采取有效措施予以应对。

总体而言，在云南边境地区，呈“双向对流”基本格局的跨国界人口流动，目前业已高居我国陆地边境沿线各省区榜首。而以发展的眼光看，随着“一带一路”新一轮对外开放国家战略在中南半岛片区和南亚次大陆东部的组织实施，势必还会呈现较大幅度的增长。在世界经济一体化和区域国际合作不断加强的背景下，对此种“双向对流”的跨国界人口流动，需要从依法治理和加强管控入手，保护合法有序流动、遏制非法无序流动，逐步将边境管理纳入法制化、规范化的运行轨道。

其一是对基本上属非法移民性质的“三非人员”，要按照2012年《中华人民共和国出境入境管理法》和2014年《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》，从入境、留居、就业等各个环节上加强管控。对于违反我国法律规定的“三非人员”和明知故犯的容留、雇佣单位或个人，要依法进行遣返和惩处。不过，鉴于此类人员多与边民通婚、历史上外流边民的回归等问题相互交织，因而在处理的过程中，需分清情况区别对待。对于那些已与我方边民通过缔结事实婚姻关系建立家庭的“三非人员”，建议纳入边民通婚范畴按相关政策另行处理。

其二是对近年来以流入(嫁入或入赘)为主、到目前业已达到将近4万对(2012年为3.74万对)的边民通婚，因其空间覆盖面广、人数众多(按户均5人可达20万人左右)、影响较大，且多为边境沿线的跨境少数民族，加之此部分流动人口为我方边境地区提供了劳动力资源补充，缓解了因大批农村婚龄妇女外出打工留居城市造成的性别失衡，并在密切境内外族缘、地缘、人缘关系等诸多方面发挥了积极作用。因而建议采取“宜宽不宜严”的政策，以体现人文关怀，维护边疆稳定和民族团结。

在政策层面上，按照最新出台的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(国办发〔2015〕96号文件)中第7条的规定，“我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，可由本人或具有我国国籍的监护人，凭《出生医学证明》、父母的非婚生育说明、我国公民一方的居民户口簿，申请办理常住户口登记；未办理《出生医学证明》的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明”，边民通婚所生子女的落户已不再是太大问题。

至于绝大多数为女性的边民通婚当事人，要在依法执行入境和婚姻登记相关规定，逐步纳入法制化、规范化的管理运行轨道，杜绝骗婚、重婚等现象和由此引发的矛盾纠纷。比如，有研究即提议借鉴国际上较为成熟的经验和做法，试行“婚姻考验期”(临时居住证)→“绿卡”(长期居住证)→入籍落户等分级分段管理等通行办法，以解决严格执行国家政策法律与边境地区实际情况之间的矛盾问题。*纪洪江：《国家治理视阈下中越边民通婚问题研究——以云南麻栗坡县马崩村为例》，云南大学博士学位论文，2016年，第175～178页。

其三是对于历史上外流边民的回归，鉴于导致边民外流之历史背景的特殊性，总体上也应采取“宜宽不宜严”的政策，作为解决历史遗留问题来处理。当然，较之边民通婚，这一类型的跨国界无序流动，因年代久远情况复杂，势必会给身份上的甄别鉴定工作带来较大困难。这就需要由当地政府设立专职工作机构和队伍，深入细致地开展工作。在这一过程中，鉴于我方境内与境外周边邻国毗连地带在经济社会发展水平上的较大差距，以及一系列惠民惠边政策产生的巨大吸引力，为避免引起连锁反应，导致境外边民以回归为由大量涌入造成过大压力，在甄别鉴定工作中要适当控制审批额度。

其四是对于由近年来缅北战乱引发的阵发性边民潮，建议采取审慎态度，以坚持动员遣返为主亦即“宜严不宜宽”作为基本思路。之所以这样说，主要是出于以下几点考虑：

一是历史的经验值得注意。资料显示，自1975年越南完成南北统一后，随着中越国家关系日趋恶化，遂以“净化边境”为由大肆驱赶华人华侨，期间仅从中越边界云南段境外就驱赶入境6万多人，约占整个中越边境沿线流入难民总数28.3万人的21.20%。这批人多由国家统一安置到省内华侨农场及广东、广西、福建等其他省区。*云南省民政厅：《印支难民在云南》，内部资料，1998年。及至1979年3月中越边境战争爆发后，我方出国部队奉命撤回时，又有一批以苗族、瑶族、壮族、傣族、布依族、彝族等境外跨境民族占绝大多数的越方边民，追随我方出国部队进入境内滞留下来。为此，部队还曾发放过一定数额的安置经费，并由地方政府划拨土地建立难民营(村)纳入管理。以后随着岁月推移人口不断增殖，从最初的1.2万人增加到3万余人，一系列的问题逐渐显现出来。主要又是由于土地紧缺、生活困苦，同时限于身份特殊无法外出打工经商，越方边民由此成为贩毒贩枪、偷盗抢劫、卖淫诈骗等违法犯罪活动的高发群体，对当地的社会稳定和民族团结造成较大负面影响。在此期间，尽管我国政府和联合国难民署等国际组织，积极履行人道主义救助义务并多次开展遣返动员工作，均因遭到难民的一致反对，同时因越方政府拒绝接收致无果而终。*鲁 刚，李 寿：《云南边境地区跨国人口流动的现状、问题及对策研究》，《人文论丛》(社会学卷)，昆明：云南大学出版社，2007年。直到2005年，才经批准着手进行全面清理核查，陆续发放居民身份证、户口簿，并纳入“新农合”“新农保”等农村社会保障体系。*肖震宇：《云南印支难民的审视与思考》，《云南大学学报》(法学版)2011年第4期。

二是吸取“欧洲难民危机”的教训。大约从2011年开始，由于长期战乱不断，大批来自叙利亚、利比亚和埃及等西亚、北非国家的难民，为躲避战火或摆脱困境陆续北上，进入经济发展水平较高的欧盟国家寻求庇护，其中仅德国就达80余万人(含经批准的合法难民20余万)。*《欧洲遭遇前所未有的难民危机：困境与出路》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2015/09-05/7505804.shtml。大批难民的涌入，一方面引发了偷盗、抢劫、强奸、杀人等刑事犯罪案件，并不时与各地军警和民众发生冲突，乃至诱发132人遇难和300多人伤残，继美国“9·11事件”以来损失最为惨重的2015年法国巴黎“11·13暴恐袭击事件”；另一方面，因救助难民大量占用公共设施和社会福利资源，导致流入国财政开支和人力、物力投入不堪重负，引起当地民众强烈不满，连续爆发大规模反难民示威游行。

三是关于流入国对难民的责任与义务问题。按照我国于1982年签字加入的联合国《关于难民地位的公约》规定，对于经过批准的合法难民，缔约国有责任和义务，保护难民的合法婚姻、社交、以工资受偿的雇佣劳动、自由职业、艺术创作、科学发明和享受公共教育、医疗卫生、社会救济等基本权利，同时明确规定流入国“不得以任何方式将难民驱逐或送回(又译为“推回”)，至其生命或自由……受到威胁”。*联合国：《关于难民地位的公约》，中译本第12条、第15条、第17条、第18条、第22条、第23条、第24条、第26条、第32条、第33条，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/。相形之下，对于非法难民(亦即“非法留在避难国的难民”*联合国：《关于难民地位的公约》，中译本第31条，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/。)，则主要是保护其生命财产安全，并予以必要的人道主义救济。

基于以上情况，我们认为，对于近年来随缅北战乱呈阵发性涌入中缅边界沿线境内滞留下来的大规模边民，我国政府在通过中国红十字会并积极整合社会资源，进行妥善安置救助的基础上，采取审慎态度，将其定位为“缅甸边民”而不是“难民”。*蒋 涛：《外交部回应大量缅甸边民涌入境内：已得到安置》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2015/02-10/7051978.shtml。无论是从中越边境地区越南难民收容安置的历史经验和当前“欧洲难民危机”的教训，还是联合国《关于难民地位的公约》的有关规定看，都是完全正确无可非议的。而下一步，建议在继续做好安置救助和动员遣返善后工作的同时，未雨绸缪，警惕下一波阵发性难民潮的再次到来，并及时开展包括在难民中间和社会公众舆论两个层面上的宣传解释工作，以消除误会减轻舆情压力，维护边境地区的社会稳定和民族团结。

(责任编辑 甘霆浩)

Irregular Across-Border Population Flows and Their Governance in Yunnan Border Areas

LU Gang,ZHAO Jing

Located in the southwest border areas of China, Yunnan borders Burma, Laos and Vietnam and is close to Thailand, Cambodia, India and Bangladesh. Since China’s reform and opening up to the outside world, especially in recent years, with the rapid development of our economy and society, Yunnan has strengthened its interactions with neighboring countries, which has resulted in a higher frequency of population flows across borders in Yunnan. As the province with the largest inflow of across-border people in China, Yunnan is faced with an unprecedented situation of across-border population flows. It is of great value for strengthening control and governance of across-border population flows to analyze the basic characteristics of the across-border population flow in Yunnan, especially the characteristics of illegal immigration, illegal stay, illegal employment, intermarriages in border areas, return of outflow people in history, sudden flows of refugees, etc.

Yunnan border areas, irregular across-border population flows ,governance policies

国家社会科学基金一般项目“跨境民族与云南边境地区国家安全和社会稳定调查研究”阶段性成果(11BMZ007)

鲁 刚，云南民族大学人文学院教授，博士生导师；赵 静，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，云南民族大学研究生院讲师(云南 昆明，650031)。

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