国际体育组织善治改革研究简评

吴新宇



国际体育组织善治改革研究简评

吴新宇

华北理工大学体育部，河北唐山，063009。

在过去的20年时间里，关于治理的研究文献层出不穷，国际体育组织积极引入善治理论与实践。国际体育组织自治权与善治改革存在天然的价值冲突，自治权让国际体育组织免受外界的不当干预，也让组织内部处于封闭、保守和腐败的状况，善治改革成为国际体育组织保持健康可持续发展的最佳途径，从而造成了自治权与善治改革之间的价值选择冲突。研究结论认为，国际体育组织善治改革具有划时代的重要意义，在与自治权产生价值冲突的情况下，应该坚持善治改革的基本方向，这是国际体育组织改革的大趋势。

国际体育组织；善治改革；研究简评

1 治理与善治概念的全球崛起

在过去的20年时间里，关于治理的研究文献层出不穷，概念框架不断拉大，观点分歧不断加剧，这就在理论和实践上导致了混淆的状态。因此，“治理”经常随意地用于多种差异巨大的概念含义。例如，Van Kersbergen和Van Waarden[1]于2004年对超过9种含义的“治理”概念进行了区分，从而得出“此概念因为含义太多而用处不大”这一结论。“治理”一词的定义在很大程度上取决于不同学者间不同的研究定义，或者取决于正在研究的现象。也许将此文中的概念进行明确阐述的最佳方法，是需要将本文中的概念从相似概念中（至少从第一眼看到此概念开始）区分开来。例如，Kooiman[2]将“治理”（governance）同“治理”（governing）进行区分，将“治理”定义为社会活动，通过这些活动，有目的地指导、引导、控制或者治理社会的各部门或者各层面。因此，“治理”主要描述从社会、政治和行政参与者开展的治理活动中产生的模式。另一个常见的区分在于“治理”（governance）和“统治”（government），“统治”通常用来形容在国家层次上，正式且在制度上自上而下的过程[3]，然而，“治理”广泛指“一种包含面更广泛的现象”[4]。的确，除了国家统治之外，治理也包含非正式、非政府的机制，因此，可以将非国家级别的参与者加入到社会指导的分析之中[5]。

如今关于治理的争论越发规范，因此，当前全球正寻求所谓的“善治”共识。在国家层面上，我们曾亲眼见证专制、绝对君权制的消逝，以及随着冷战的结束，在国际论坛上质疑一个国家政治和经济的治理体系，在政治上也越发让人可以接受。因此，以前的“共同呼声”如今催促政府要“注意更高标准的民主表述、责任制以及透明度”[6]。在公司层面上，善治通常称之为“公司治理”或者“好的公司治理”，这与私有公司或者共有公司治理的不同方式有关，通过这些方式对内部或者外部的股东负责。公司治理的起源最早出现于资本投资的早期，当时质疑者声称市场竞争自身就可以解决与企业失败有关的一系列问题，但是公司治理从这些质疑声中突破出来，获得其重要地位[7]。

从国际机构已经发布多份要素清单以及它们的经验看来，这些因素在国家和国际层面上，对私人领域和公共领域而言，都是善治的有用指标（例如联合国开发计划署、欧洲委员会、世界银行、经济合作与发展组织、国际货币基金组织等善治标准）。这些清单作为善治的清单，直指治理结构、治理过程的核心特征，并且这些核心特征在经合组织国家中尤为明显。清单中包含的关键原则有：责任、效率、有效性、可预测性、健康的财政治理、打击腐败以及透明度等[3]。另外，当涉及到政治领域时，它们可能也包括参与度以及民主化，因此民主的环境是善治产生的一个关键性可变背景因素。

2 国际体育组织自治权与善治改革的价值冲突

治理在引发体育界的关注中简单呈现出两个派别，一方面有学者将“治理”定义为管理的变相形式[8]，一方面有学者将治理定义为多元主体的合作协商过程[9]。直到最近，要求善治的呼声才终于出现在一直以来封闭的体育世界，例如，国际奥委会于2008年提出善治概念，欧洲理事会于2012年提出，欧洲委员会于2012年提出。之所以要求善治的呼声出现于体育界的速度远远慢于其它领域，其原因在于：体育界一直以来享有极大的自治权，在这层意义上来说，它几乎完全自治[10]。现代体育运动构成的实质在于古典自由主义，尤其是联合的自由。相应地，第一个国际非政府体育组织（国际体育组织）于19世纪末、20世纪初建立，其建立者为一帮将体育与国家分离作为神圣原则的一帮人，在他们看来，政治家只会侵犯体育的诚实正直。

从此，体育界的领导者进行了诸多论证，旨在保护已深深植根于体育界的自治，使其不受国家权力机关的干涉。因为在20世纪大部分时间内，体育界商业化一面的重要性微不足道，因此体育界可以进行自制，并且没有受到来自政府的任何大规模干预。如今，国际体育组织仍然重视他们的自治权，一般来讲都会在活动中避开政府的干预。另外，在欧洲大陆，政府一直以来都不愿干涉体育，因为他们更倾向于将体育界看作文化产业或者休闲活动，而不是商业机构[11]。另外，由于体育对选民有巨大的吸引力，从而使政治家对体育异常着迷，政府经常给与体育界特别的待遇，甚至给与免税权。最终，如同许多在全球舞台上运营的跨国公司一样，治理世界体育的国际机构能够为他们的经营活动选择最佳的监管环境，从而挑选有利的环境作为他们国际活动的本垒，这进一步加强了体育界的自治权[12]。

然而，在最近几年，由于体育界的商业化，国际体育组织的自治权越来越受到人们的质疑，商业化也使体育界越来越受到全体资本化贪婪性和掠夺性的影响，最典型的是国际足联爆发大范围、系统性的腐败案件[13]。确实，体育界影响广泛的自治权似乎对国际体育组织的自制水平具有负面的影响。在过去的几十年中，体育界中违规事件和道德丑闻的名单越来越长，同时这些违规和丑闻中，最明显的一些出现于体育界的最高治理层中。例如，2002年冬奥会招标丑闻让国际奥委会深受震动，在此次丑闻中，指控盐湖城在成功申办2002年冬奥会过程中存在受贿行为。另一个案例为，在国际排联发现有治理不善的行为，墨西哥人Ruben Acosta被指控在他24年的任期内，收受至少3 300万美元的个人佣金[14]。国际足联丑闻最受人关注，它们似乎是所有丑闻中规模最大的。例如，所谓的ISL事件（国际体育与休闲公司）仍然是体育界中最大的腐败系统，体育界高层官员据说收受大约1亿美元的个人佣金[14]。另外体育界还存在许多治理不善的案例。这些问题似乎直指国际体育组织内部普遍缺乏良好的治理标准。

3 国际体育组织善治改革的重要性

国际体育组织内部实现善治的重要性不容小觑。与商界类似的运营方式、经济的可持续性，可以确保国际体育组织在长期运营的同时，实现他们长期的目标，事实证明，坚持善治标准对于公司效益和经济的增长具有积极地影响[15]。同时能够改善国际体育组织的形象认知，营造一个积极进取的国际形象[16]。因此，经合组织强调[3]：善治能够激励公司“更加有效的利用资源”，并且“给与一定程度上的自信，这对于市场经济能够正常运行是十分有必要的”。善治也是确保国际体育组织能够在日益复杂的体育界对体育项目进行治理的一种方式。另外，体育活动不仅能够增强大众健康状况，也具有传递价值观、增加经济社会凝聚力、为大众提供消遣等功能，同时对文化体育产业产生持久的促进作用，日本通过公私体育合作的方式，积极推进经济与体育的健康可持续发展就是典型的例证[17]。体育赛事也是鼓舞地区和国家士气的一种工具，也可能促进国家和地区的振兴。有人认为体育这些重要的社会和文化价值，因腐败受到严重削弱。

特别是在过去的20年间，全球体育日趋商业化，体育组织修订和发布的更为广泛的规则，受到经济与社会的影响也相应地增大。此外，国际体育组织通过治理决策和公共活动，逐步掌管社会生活的大片区域，这反映出国际性非政府组织对曾经垄断的国家政策问题的影响力越来越大。因此，这些组织如果缺乏善治，可能会对更为宽泛的社会造成严重的反噬效果。最终，因为国际体育组织被赋予照管公益事业的职责，所以他们通过负责、透明的态度治理体育，就显得尤为重要了[18]。

虽然目前体育界内部和外部都做出了极大的努力，但是似乎在体育界，追求更好治理效果的努力却停滞不前。这种停滞不前的原因是由于在体育界善治方面，在两层次间存在重大的知识鸿沟[7]。首先，尽管在国家和国际层面上，存在针对体育组织的善治条例，却没有被广泛接受的、针对国际体育组织的善治条例。善治条例必须考虑到相关组织的特点，并且在商业和非盈利层面上，在现存的条例中，国家间仍存在重大的差异。因此，在国家层面上，来自其他行业的条例，或者为体育组织而设立的条例，不能盲目的应用于体育界，因为事实上国际体育组织是一个十分独特的组织。作为体育活动的治理者和推动者，他们由国家、市场和民间社会参与者等因素构成，善治清单中哪些因素可以并且应该适用于体育界，这是个大大的疑问。而且，在国际体育组织内部，许多不同的结构还有待识别，这只会增加问题的复杂程度。因此，尽管不同层次的众多参与者做出了努力，仍然缺乏一整套的核心原则[19]。第二，国际体育组织内部工作方式的实证证据目前严重缺失。与腐败有关的丑闻告诉我们，这只是表象，真正的问题是国际体育组织治理结构存在的根本性问题。

4 国际体育组织内部权力的制衡机制

一般认为，欧盟赋予体育组织一定程度的监督自治权，体育组织必须在欧洲法律范围内行使权力，而且行使权力要透明、民主，并且要保护体育价值。欧盟委员会已经声明会尊重体育部门的自治权，当然自治权的行使要以遵守欧洲法律，制定决策要透明、民主。但是委员会并没有正视体育组织的一些违反善治原则行为。委员会一直期望能够起到鼓励使用善治原则的作用，然而现在它的作用却局限于通过实践和支持善治积极性来改善体育管理水平。另一方面，由于其法律能力有限和自治地位不高，欧盟没有权力干预体育部门。但尽管欧盟没有强大的体育能力，基于国内市场力量，原则上是可以进一步干预体育部门。目前这方面并不令人满意，但这种潜在的压力形式永远存在于体育领域。欧盟委员会担负着欧盟法律“主管”这一重要职责。根据欧盟条约第17条（1）款规定，欧盟委员会是“条约的监护人”，这意味着它“应当在欧盟法院管控下监督工会法律的应用”[7]。然而，欧盟委员会一直认为体育问题具有高度的政治敏感性。因此，委员会管理体育机构的手段并不强硬，因为它试图说服体育机构去适当地遵守欧洲法律，而不是强制其执行。

“博斯曼法案”之前，“协商解决方法”使得体育法和欧洲法律可以在不同的领域使用，但体育部门没有执行欧盟法律，而是按照全球政治经济的利益格局进行资源调配使用[20]。“博斯曼法案”之后，全球体育界意识到欧盟法律可以对他们的活动产生深远影响，于是开展了一项与欧盟有关的活动，体育游说主要是为了减少委员会的监管活动。作为欧盟竞争法的公共执法者，委员会的权力受到来自国际非政府体育组织的破坏，他通过创建议会党团，在国际足联和欧足联的事情上游说欧洲议会，并通过成员国和欧洲体育论坛游说国家政客。[21]此外，由于体育运动对于政客而言是很有吸引力的，他们的爱国情绪可能发挥作用，政府经常给予足球特殊待遇，有时甚至对其免税。因此，想在体育领域发挥委员会的竞争能力在政治上既不可行，也不可取。所以在体育方面，该委员会一直很愿意与体育机构妥协。例如，在欧足联规定足球广播时间、国际足联传播体系和冠军联赛电视转播权的中心市场等问题上，此方法备受瞩目。欧盟委员会的软方法并不一定是“坏”事情。例如，竞争法在体育广播权方面的应用需要根据体育市场特点做出调整。

5 小 结

在过去的20年时间里，关于治理的研究文献层出不穷，国际体育组织积极引入善治理论与实践。国际体育组织自治权与善治改革存在天然的价值冲突，自治权让国际体育组织免受外界的不当干预，也让组织内部处于封闭、保守和腐败的状况，善治改革成为国际体育组织保持健康可持续发展的最佳途径，从而造成了自治权与善治改革之间的价值选择冲突。国际体育组织善治改革具有划时代的重要意义，在与自治权产生价值冲突的情况下，应该坚持善治改革的基本方向，这是国际体育组织改革的大趋势。

[1] Van Kersbergen, K. and Van Waarden, F.‘Governance’ as a bridge between disciplines. [J]European journal of political research, 2004, 43(2), 143~171.

[2] Kooiman, J. ed. Modern governance: new government-society interactions[M] London: Sage, 1993.

[3] Mark Bevir.Encyclopedia of Governance[M]. London:SAGE Publications, 2007.

[4] ESCAP.What is Good Governance?[EB/OL].[2009~07~10]. http://www.unescap.org/resources/what-good-governance.

[5] 王向民，等.公共事件：缘起与治理[M].上海：上海人民出版社，2014.

[6] FIFA.2016 FIFA Reform Committee Report Presented to the Executive Committee [EB/OL]. [2015-12-03]. http://www.fifa.com/ governance/news/y=2015/m=12/news=2016-fifa-reform-committee-report-presented-to-the-executive-committee-2741751.html.

[7] Play the Game/Danish Institute for Sports Studies.Action for Good Governance in International Sports Organisations[R/OL]. [2013-04-30]. http://www.playthegame.org/fileadmin/documents/good_governance_reports/aggis_final_report. pdf.

[8] 王邵励.从“体育管理”到“体育治理”：改制背景与内涵新创[J].成都体育学院学报，2015，41（5）：7~11.

[9] 黄 璐.国家体育治理现代化的时代背景和广泛涵义[J].体育成人教育学刊，2015，31（1）：14~17.

[10] 黄 璐.国际体育组织自治问题审视——以奥林匹克善治改革为背景[J].天津体育学院学报，2016，31（1）：6~11.

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[13] 黄 璐.国际足联危机性案件的延伸论证[J].体育科研，2016，37（2）：16~23.

[14] Hoy, M. Volleygate: a showcase of greed and mismanagement.[J] Play the game magazine, 2005(3), 14~15.

[15]Independent Governance Committee.FIFA Governance Reform Project- First Report by the Independent Governance Committee to the Executive Committee of FIFA[EB/OL]. [2012-03-20]. http://resources. fifa.com/mm/document/affederation/footballgovernance/01/60/85/44/first_report_by_igc_to_fifa_exco%5b2%5d.pdf.

[16] 黄 璐.国际足联改革路线图研究：批判性反思[J].成都体育学院学报，2016，42（4）：7~14.

[17] 吴新宇.日本职业体育市场的公私治理研究[J].体育成人教育学刊，2015，31（1）：18~21.

[18] Alan Tomlinson.The Supreme Leader Sails on: Leadership, Ethics and Governance in FIFA[J].Sport in Society, 2014, 17(9): 1 155~1 169.

[19] 任 海.国际奥委会演进的历史逻辑——从自治到善治[M].北京：北京体育大学出版社，2013.

[20] 黄 璐.博斯曼法案的国际政治经济本质[J].天津体育学院学报，2010，25（5）：392~395.

[21] Australian Sports Commission. Sports Governance Principles EB/OL.2012~03~30. http://www.ausport.gov.au/__data/assets/pdf_file/0020/644303/CORP_33978_Sports_Governance_Principles.pdf.

Review of Research of Wisely Governing and Reforming International Sports Organization

WU Xinyu

Dept. of P.E., North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China.

Over the two decades, the research papers have been abounded in the perspective of governance, and accordingly the international sports organizations positively have introduced the wise governance theory and carry out the governance. There is always a conflict of values between the autonomy and wise governance and reform of international sports organizations. As the organizations govern themselves by the right of autonomy, they are protected from the external improper intervention. Yet this inevitably leads to the closed, conservative and corrupt operation of the organizations. Whereas conducting wise governance and reform is the best way to resolve these problems and preserve the healthy and sustainable development of international sports organizations, the conflict occurs in choosing either autonomy or wise governance and reform. With reference of the research conclusions, it is significantly epoch-marking to govern and reform the organizations wisely. As the organizations seek to be geared into the mainstream operation, they, considering the value conflicts between autonomy and wise governance, shall constantly abide by the wise governance and reform principle.

International Sports Organizations; Wise governance and reform; Research profile

1007―6891（2017）03―0016―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2017.03.05

G80-053

A

2016-10-12

2016-10-18

河北省高等学校教育教学改革研究与实践项目，项目编号：2015GJJG089｡