以生态优先引领长江经济带绿色发展——“中国长江论坛·2016”综述

汤鹏飞

以生态优先引领长江经济带绿色发展
——“中国长江论坛·2016”综述

汤鹏飞

2016年是长江经济带建设全面推进之年，为贯彻落实习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上重要讲话精神和 《长江经济带发展规划纲要》的战略引导，由中国社会科学院、湖北省人民政府、国家环境保护部、国家水利部长江水利委员会联合主办的 “中国长江论坛·2016”于2016年11月18—19日在武汉成功举办。中央和长江流域省市有关负责人及国内外专家学者，围绕 “生态优先，绿色发展”主题开展了长江经济带发展相关专题的深入探讨。

一、贯彻落实习近平总书记关于长江经济带建设的讲话精神

2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上强调 “当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路。”这一重要指示在长江经济带发展与保护的命题上给出了明确答案，与会领导与专家围绕如何贯彻落实习近平总书记讲话精神展开了探讨。

全国政协副主席马培华指出，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会和中央财经领导小组第十二次会议上对长江经济带生态环境保护工作作出了重要指示。2016年3月25日，中共中央政治局会议审议通过 《长江经济带发展规划纲要》，是首次将改善长江生态环境放在第一位的规划。我们要牢牢守住生态和发展两条底线，正确处理生态环境保护和经济社会发展的关系，大力发展生态经济、打造生态格局、培育生态文化，促进长江经济带生态绿色发展，让生态成为长江经济带建设发展的主旋律之一。

中共湖北省委书记蒋超良指出，习总书记的重要讲话站在中华民族伟大复兴的历史高度，为推动长江经济带发展提供了根本遵循。湖北作为长江径流里程最长的省份，既是长江的受益者，更是义不容辞的保护者，长江兴则湖北兴。近年来，湖北省将促进人水和谐作为战略选择，扎实推进长江大保护和生态环境修复，生态文明建设和绿色发展已取得了初步成效。未来，湖北将牢固树立生态优先的理念，把保护和修复长江生态环境摆在首要的位置，处理好保护与开发的关系，坚持生态同步与环境承载的双重约束，推动产业结构优化升级，加快 “两型”社会的改革实验，从保护机制、监督机制、问责机制、补偿机制等方面进行制度创新，走出一条绿色、低碳、循环的发展道路。

同时，中央有关部委领导介绍了各单位积极贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神而采取的一系列积极有效的措施。魏山忠介绍长江水利委员会以规划为先导，以三峡、南水北调工程建成为标志，以推进流域管理与区域管理相结合的水管理体制为基础，维护了流域水质状况的总体稳定。刘华介绍国家环保部开展了规划编制、环境执法、水体监测、空间管控体系等一系列专项行动。陆桂华介绍国家水利部围绕水域管理、节水优先、水功能区、水生态保护修复、流域与区域结合管理等相关制度，全面加强流域水资源管理与保护。周小棋介绍国家发展改革委大力实施水环境治理、水生态修复、水资源保护等工作，组织开展了长江经济带共抓大保护专项检查，非法码头和非法采沙专项整治行动。

此外，长江经济带沿江省市有关部门的领导和专家一致认为，习近平总书记的讲话精神为推进长江经济带建设提供了行动指南，各省市将 “共抓大保护、不搞大开发”作为责任和使命，走生态优先、绿色发展之路。杨春明介绍云南着眼西南安全屏障建设，积极推进长江上游地区生态环境保护。蔡志君介绍贵州省坚持守住生态和发展两条底线，全面加快推进国家生态文明实验区建设。温汝俊介绍重庆在强化生态考核、优化空间布局、保护库区环境安全等方面着手开展具体工作。曹广晶介绍湖北把长江生态保护和绿色发展置于最优先、最重要的位置，出台了系列政策措施，开展了查、关、治、罚、复、 退专项整治行动，制定了湖北省公民绿色行为倡议。缪学刚表示安徽用最严格的制度坚守生态底线，开展了规划实施、工业污染防治、饮水水源保护、农村环境整治、湖泊环保等工作。

二、长江经济带生态环境面临的突出问题

近年来，长江经济带各省 （市）按照建设生态文明的总体要求，把生态环境保护放在突出位置，防洪减灾体系基本建成，水资源综合利用体系初步形成，水资源与水生态保护体系逐步构建，流域综合管理体系不断加强，为长江经济带绿色发展奠定了良好基础。但由于人类活动和全球气候变化影响，长江经济带的生态环境问题依然突出。

周维认为长江经济带生态环境透支趋于严重，饮用水源污染、企业环境风险和生态功能退化是全流域三个突出的问题。同时，流域经济发展与生态环境保护的矛盾较为尖锐。一方面，长江流域是我国经济重心与活力之所在，城市与重化工业沿江密集布局，11个省市经济总量占全国四成以上，承担着引领经济、承托南北的重任；另一方面，长江流域生态环境敏感区众多，是我国最重要的水源涵养区和生态屏障，但偏重的产业结构、高强度的开发建设以及高密度的人口分布等粗放式发展方式破坏了生态环境。如何跳出 “上游污染、下游治理”、 “先污染、后治理”、 “边污染、边治理”的怪圈，是亟需解决的问题。

王方清从水生态视角阐述了长江经济带的生态问题，一是水资源供需矛盾突出，局部地区存在工程性缺水问题，流域万元工业增加值用水量高于全国平均水平，工业用水重复利用率远低于发达国家水平；二是水资源保护压力大，长江流域2014年优于Ⅲ类水的河水比例在75%左右，其中长江干流优于Ⅲ类水比例在90%以上，评价的水功能区中，全指标评价达标率为68.5%；三是水生态系统功能受损，主要表现为水生生物资源减少、重要湿地功能退化和水生环境发生改变；四是水土保持任务繁重，长江流域截至2015年已累计治理水土流失面积达39万平方公里，水土流失面积实现由增到减的历史性转变，但流域尚有30多万平方公里的水土流失面积和一亿多亩坡耕地、4000多条泥石流沟、数万个崩岗没有得到有效治理。

三、分享大河流域生态保护与管理的国际经验

20世纪，随着越来越多的国家进入工业化社会，世界范围的河流生态环境问题日益严重，流域生态保护与可持续发展成为世界普遍关注的问题。来自美国、荷兰和印度等国家的学者与大家分享了莱茵河、恒河、密西西比河、科罗拉多河和哥伦比亚河等大河流域生态保护与治理的经验。

在水生态保护方面，N.K.Goel介绍印度为改善恒河生态环境，从1785年至今，先后启动了恒河行动计划、国家河流保护计划、清洁恒河项目和振兴恒河项目等四大行动，有针对性地解决相关生态问题；Robert Twilley以密西西比河为例，重点分析了河流三角洲区域的开发与保护的平衡问题，提出做好水体的连通、由堵转疏、保护湿地等建议；Tom M.Wolters介绍了欧洲在洪水治理方面实施的高水位漫滩系统、生态堤岸系统等措施，比如在较低的地块里面进行生态堤岸的建设，进行洪水的容纳，在高处进行生活和生产空间的建设，这可以保证河流正常的流动，同时又实现了防洪效益和生态效益的统一。

在水资源利用方面，Darrin Magee介绍美国早在1964年就和加拿大建立了哥伦比亚河的管理条约，加拿大进行水资源的存储和控制，以回报美国提供水电等电能。当前，美国政府还对科罗拉多河和哥伦比亚河流域的水权进行了量化的制定，并建立水权信托。当地通过采取水资源保护措施，购买流域内流量交易的方式，来促进相关水资源的保护和均衡调配。

在流域管理方面，N.K.Goel介绍印度在2009年成立了国家恒河流域管理委员会，作为印度水资源部的下设机构负责恒河的规划政策和协调，目的是确保水质和生态环境发展。Jan Bakkes重点介绍了莱茵河流域的联合治理经验：国际层面，在20世纪早期成立了沿河国家的莱茵河国际保护委员会，展开跨国界的合作；国内层面，荷兰采用立法的方法来进行排污许可证的制度，收取排污费，然后用这些资金来支持城市的污水处理。

四、长江经济带绿色发展的现实路径

第一，完善规划体系，加强规划引领。周宏春指出《长江经济带发展规划纲要》用七章篇幅把绿色发展的任务具体化了，要按照任务要求推进长江经济带建设。王方清建议强化流域综合规划在涉水规划中的主导地位，加快推进重点河流、主要支流和重要区域的涉水专项规划编制工作，进一步完善长江保护的规划体系。肖金成提出完善空间规划体系，市县空间规划应实现 “多规合一”，合理确定城镇建设空间、农业发展空间和生态保护空间。

第二，优化空间布局，促进生产、生活、生态融合协同发展。 《长江经济带发展规划纲要》围绕 “生态优先、绿色发展”的基本思路，提出 “一轴、两翼、三级、多点”的空间格局。其中， “一轴”是以长江黄金水道为依托，发挥上海、武汉、重庆的核心作用； “两翼”分别指沪瑞和沪蓉南北两大运输通道； “三极”指的是长江三角洲、长江中游和成渝三个城市群； “多点”是指发挥三大城市群以外地级城市的支撑作用。王伟光指出，一是要确定生产空间、生活空间和生态空间的合理比例，设定各地区开发强度的高限和生态空间的底线；二是加快三大城市群建设，长江三角洲城市群以科技创新为驱动，聚焦提升整体国际竞争力，长江中游城市群着力在资源优势互补、产业分工协作、城市互动合作上下功夫，成渝城市群重点促进 “一带一路”和长江经济带的契合互动。肖金成认为，要按照沿江集聚发展、流域互动协作的思路，明确空间开发重点，促进要素优化配置，形成沿海沿江沿边内陆联动、人口产业城镇融合、生产生活生态协调的空间开发格局。

第三，以水生态保护为核心，全面加强流域生态环境保护。王方清提出水生态保护的重点：一是加强水资源保护，从严落实水功能区管理制度，加强长江地区综合整治，加大重点支流的污染治理和丹江口库区上游水土和水污染防治力度，加强饮用水源地保护和入河排污口管理；二是实施水生态修复，开展长江水生态状态评估和河湖健康评估，强化长江流域鱼类和珍稀特有水生物种保护，采取河湖水系联通、生态修复等措施加强保护；三是强化水资源管理，加强水资源消耗总量和强度 “双控制”，强化取水许可管理，统筹推进水资源统一调度管理；四是加强水土流失综合防治，严格落实水土保持 “三同时”制度，全面推进流域重要江河源头区、重要水源地水土保持预防保护工程，加大长江上中游地区坡耕地综合整治力度以及重要水源地和城镇周边的生态清洁小流域建设；五是提升综合监测能力，加快推进流域省界、重要控制断面、水功能区、取排水口、饮用水水源地等综合监测。盛毅围绕构筑长江上游生态屏障问题，建议从扩大长江源头生态保护、加强城镇垃圾污水管理、加速园区向清洁生产转变、加大农村面源污染治理等四个层次着手，通过实施绿源、绿城、绿区、绿村行动，推动长江上游转向全面绿色发展轨道。

第四，加快产业转型升级，优化产业分工布局。长江经济带产业规模大、集聚度高，但大多处于价值链中低端，在资源要素供给趋紧和生态环境约束强化的情况下，产业转型升级的压力凸显。王伟光建议，选择与本地区位条件和要素资源条件最匹配的产业，上游地区大力发展高科技产业和服务业，鼓励制造业向中上游地区转移，中上游地区则着力发展基于本地农产品为原材料的食品工业和轻纺工业，适度发展以本地矿产为原料、依托本地市场需求的冶炼和建材工业，大力发展服务业特别是农业服务业。周宏春提出，按照产业链微笑曲线，抬高底部，向两端延伸，加快发展循环经济和低碳经济，促进环保产业与循环经济的有机结合。肖金成认为，要推动区域产业分工和协同发展，中上游地区应加大承接产业转移的平台建设力度，借鉴负面清单管理模式，切实防止出现污染转移和环境风险聚集。

第五，推进新型城镇化进程，以市场手段吸纳生态脆弱地区的人口。长江经济带以全国 21%的国土面积集聚了42.9%的人口，是我国新型城镇化的重点地区。王伟光提出，要发挥好长江中游城市群对产业承接传递、要素流动聚集、生态协同治理等方面的联通和协调作用，缩小东中西发展差距，平衡沿岸和离岸区域的发展。同时，打破人口流动障碍，促进农业转移人口市民化，统筹城乡发展，提升城市特色品质，推进美丽乡村建设。肖金成认为，生态功能区是长江经济带重要的生态屏障，但这一区域面临着全面建成小康社会与保护生态环境的两难选择，要通过城镇化让生态脆弱地区人口进入城市，长江沿岸的城市应为他们的就业居住创造条件。

第六，完善绿色低碳的交通走廊，开创对外开放新格局。王伟光建议，发挥黄金水道价值，推动生态工程建设与航道建设衔接，重点加快长江干线航道的生态工程建设，重视汉江等主要支流的系统治理，解决航运瓶颈问题，着力构建衔接高效、安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊。杨开忠认为，在长江综合立体交通走廊建设中，要优先加快建设市内轨道、市郊铁路、城际铁路和国家干线铁路，加快形成多层次的、一体化的轨道交通体系。此外，长江经济带是连通陆上丝绸之路与海上丝绸之路的关键通道，要完善绿色通道建设，促进海陆统筹、海陆互动，围绕长江经济带开创东西双向、海陆统筹的对外开放新格局。

五、长江经济带的协同创新与协调发展问题

创新是引领发展的第一动力，在我国经济新常态的背景下，加快长江经济带绿色发展，必须更多依靠科技进步和创新推动经济发展方式转型，从 “要素驱动”、 “投资驱动”转向创新驱动。王振基于长江经济带50个城市科技创新能力的综合评价指标体系的测度，提出长江经济带创新驱动力的分层特征：流域层面表现为金字塔型的非均衡发展结构，呈现 “东密西疏，东强西弱”的空间格局特征；省域层面，江浙沪地区呈现出以上海为引领的 “多极均衡”空间发展模式，其余地区呈现出以省会城市为中心的 “单极突进”空间模式。同时，提出了长江经济带构建分层协同的区域创新体系的建议：一是科技研发创新的分层协同，要发挥上海在科技研发创新中的龙头引领带动作用，建设长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群三大科技研发创新集群，加快建设前沿科技研究院所的合作创新联盟、大型科技仪器设备的共建共享联盟和科技创新公共服务平台的互联互通联盟；二是创新要素市场的分层协同，从以省会城市为引领的省域统一市场，到以核心城市为引领的大区域、城市群的统一市场，最后到以上海为引领的长江经济带统一市场，形成国际化的中心市场；三是创新驱动发展的分层协同，形成以长三角、领先城市、国家级新区 （园区）、大企业为引领，带动城市群、节点城市和园区的协同创新，及中小企业为跟随的产业链协同创新。魏后凯认为，长江经济带在交通网络、科教资源、产业基础和城镇体系等方面具备建设全球战略创新带的条件，建议实行以创新促协调战略，以城市群为载体构建三级创新体系，并依托城镇体系构建创新等级体系，重点加快中上游地区创新步伐，逐步推动全流域、多领域的协同创新，实现创新发展与协调发展联动。

协调是长江经济带可持续健康发展的内在要求。王伟光建议，一是完善各项战略规划的顶层设计，明晰中央政府、地方政府和流域机构的权责划分，建立纵横向一体化的流域管理机制；二是完善长江经济带省际利益协商机制，包括产业分工与转移的联动合作和上下游生态环境补偿新机制；三是构建 “人—产—城”利益一体化机制，将绿色发展融入工业化和城镇化进程中，实现 “人—产—城”良性互动，其核心是生态保护的共担与激励；四是建立控、治、调、管一体化综合治理机制；五是创新绿色发展激励协调机制，通过长期生态红利的溢出，弥补短期经济效益的损失；六是开创政府、企业和公众多元参与共治共享的发展新模式。魏后凯认为，要强化分工合作，通过上中下游联动，推动下游资金、人才、技术等要素向中上游流动，加快推动基础设施网络一体化、物流和出口通关一体化、要素市场一体化，开展环保、产业、科技和教育的全方位合作，形成上中下游协调发展、共同繁荣的局面。王崇举提出，协调长江经济带绿色发展，一是围绕绿色产业发展，如何协同各类创新平台培育、战略性新兴产业研发以及传统产业转型升级；二是围绕生态环境涵养与再造，协调森林覆盖率、污染物治理及节能减排；三是围绕绿色文化和社会绿色治理，协调探索符合区情的绿色文化理念、绿色发展法规体系及满足居民绿色生活的公共服务。

六、探索生态文明体制机制改革

推动长江经济带绿色发展，深化改革是动力，体制机制创新是保证。专家学者从管理体制机制、市场体制机制、法律和制度保障和公众参与机制等领域，探讨完善生态文明体制机制改革的策略。

第一，推进流域治理与管理体制机制改革。王焰新提出从政府保障、市场主体和公众参与三个主体构建全流域治理模式，探索形成流域上下游、左右岸、各城市群之间以及全社会参与的环境保护治理模式。秦昌波解读了地方环保垂直管理制度的改革，主要包括：省级环保部门直接管理地市和县级的监测监察机构，聚焦对环境质量监测考核和环保履责情况的监督检查；地市级环保局实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保局作为地市级环保局的派出机构，重点开展属地环境执法和执法监测；上收环境监察职能和环境质量监测事权，下移环境执法重心。周维建议要强化国家的主体责任，在国家层面成立长江经济带绿色发展协调委员会或领导小组，建立长江保护基金，完善流域层面生态环境综合管理机构和协调机制。秦尊文认为，要健全政府的责任机制，完善环境责任考核机制，强化对地方政府和领导干部环保指标考核及环保“一票否决”，建立生态环境损害责任终身追究制，充分发挥考核 “绿色指挥棒”作用。

第二，健全推进绿色发展的市场机制。建立生态补偿机制是建设生态文明的重要制度保障。王焰新提出，长江经济带建立横向生态补偿机制可按照先易后难的思路，先期全面推动以上下游交界断面水质为核心的水环境补偿机制，再逐步开展流域全方位生态补偿。吴先满建议将纵向的利益补偿机制和横向的利益补偿机制相结合，纵向利益补偿机制主要是中央财政的转移支付问题，横向的是流域省市自治区之间以及上中下游的利益补偿机制。周维认为开展生态补偿基础在于通过构建自然资源与环境市场，明确界定国家、地方和集体等自然资源的产权性质及归属。沈满洪则探讨了生态文明的产权制度，其框架概括为 “四个转变”，即从不控总量到总量控制的转变，从开放产权向封闭产权的转变，从无偿使用到有偿使用的转变，从不可交易到鼓励交易的转变；并建议各个地区分别设置常规的产权交易中心和生态文明产权交易中心，把自然资源产权、环境资源产权、气候资源产权的交易职能纳入生态文明产权交易中心。此外，秦尊文提出培育节能量、碳排放、排污量等第三方核证机构，建立环境污染和生态破坏第三方治理机制。

第三，强化生态长江的法治和制度保障。实现长江经济带绿色发展，必须加强法律保障，明确绿色发展、生态优先的法律依据。秦尊文提出，要加快 《长江保护法》出台，强化各级人大、政府在长江经济带生态环境保护中的立法工作，要把生态环境保护作为当前和今后一个时期的工作重点，不断完善长江生态环境保护的制度体系建设。周宏春则强调以 “1+6”制度保障长江经济带发展， “1”是 《生态文明体制改革总体方案》， “6”包括 《环境保护督察方案》、 《生态环境监测网络建设方案》、 《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、 《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、 《编制自然资源资产负债表试点方案》和 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。

第四，建立公众广泛参与机制。王焰新提出，充分发挥企业、公众、科研机构、社会团体、非政府组织等社会力量，强化 “全社会”行动的制度保障。秦尊文建议，一方面，要充分调动公民、法人和社会组织构建生态长江的积极性，培育壮大环保志愿者队伍，支持和规范民间 “湖长” “河长”制，引导公众及社会组织依法开展环保活动；另一方面，通过制度建设引导合理消费、理性消费和清洁消费，培育生态文化。

汤鹏飞，湖北省社会科学院长江流域经济研究所助理研究员，湖北武汉，430077。（责任编辑 陈孝兵）