控制与动员：对基层行政考核体系的社会学分析

2017-04-11陈家建

社会科学动态 2017年3期

陈家建

陈家建

在对政府内部管理体系的既有认知中，控制与反控是主要的分析视角。在此视角下，地方政府各种偏离制度的行为被认为是反制度的外生现象。但是，通过对当前基层行政考核体系的分析可以发现，政府的内部管理中，除了控制下级部门，动员也是重要的组织目标。为了调动下级的能动性，制度性的管控一定程度上被软化，基层政府保留了自主行动空间。这种动员机制在考核体系中主要通过创新性激励、模糊类指标以及统筹型考核三种方式实现。

政府内部管理；基层政府；行政考核；控制；动员

一、控制与反控——对政府内部管理体系的认知

改革开放以来，虽然社会力量增长明显，但在当前的中国，政府仍然对整个中国社会有着极其强大的影响力，这基本是众多社会科学研究的共识。所以，关注政府的行为模式，一直以来都是社会科学，特别是社会学研究的核心主题之一。在较长一段时期，社会学对政府的关注主要是分析政府如何影响社会，如何利用各方面资源达成行政目标。①而新近的一些研究开始关注政府内部体系的运作，探讨政府各层级、各部门是如何激励与协调的。在这些研究当中，对政府内部运作体系一个比较明显的认知线索是控制与反控。所谓控制，是指上级部门如何设计各种制度，如何把握各种关系来监管下级，让下层政府部门不会偏离上层政府的目标设定。中国地区差异大，政府层级多，导致行政体系内部信息不对称问题严重，各级政府之间信任度很低②；而且，改革开放以来地方政府利益主体地位凸显，自利性行为动机增强，极易为了追求自身利益而偏离上级目标③。因此，大量的研究揭示，设计一套行之有效的体制来管理下级，是上层决策的核心要素，比如条线财政控制的强化④、人事任命的专断权力⑤、项目制对科层惯习的冲击⑥。在这套研究脉络下，以制度和权力运作为手段，整个政府组织体系都力图更好地解决上下层级的委托—代理问题，约束下层政府的行为。

尽管体制设计 “殚精竭虑”，但是下层政府还是大量出现对上级目标的偏离，由此，不少的研究关注着下级政府如何与上级政府博弈，在 “虚与委蛇”中保护着自身的利益。这一研究路径可以称为对下层政府 “反控”技术的关注。所谓反控，是指在上级存在大量控制机制的情况下，下级如何在体制框架内实现自身的利益诉求。与公开的对抗不同，反控是对制度与权力本身的利用，常常与控制的手段交融在一起，甚至 “一体两用”。对反控手段的研究，主要从财政、制度、关系三个方面展开。在财政方面，虽然分税制以来，中央的财政集权化趋势增强，但是地方政府不断积累地方财税收入和预算外收入，让不少地方政府的经济自主能力有明显的强化。比如，近年来 “经营城市”的手法让地方政府获得了大量可以自主支配的收入⑦，不会在经济问题上完全受制于中央。在制度方面，地方政府对政策的 “灵活运用”早在改革开放初期就大量出现， “用尽政策”、 “变通”⑧等手法让下级政府对政策的解释与执行有比较多的自主权。而不少的研究同时发现，下级政府也会尽量建立关系网，以此来化解上级的控制压力，降低风险。例如，在检查考核过程中，下级政府通过私人关系网络及时获取信息，了解上级动向，软化考核执行度。⑨即使新近出现的项目制让条线控制大大增强，但是基层政府仍然在其中挖掘出了反控手段，比如利用 “项目打包”的机会按照自身意图重组项目结构。⑩

结合控制与反控的研究视角，中国政府的内部治理呈现出组织目标整合——偏离性应对——调整重构的变动机制。新制度设计的初衷是组织控制的实现，制度的约束性实践在层级和时序变动中逐渐软化，而这种制度的侵蚀发生于下级政府的反控过程中。原有体制效力降低之后，新的体制被设计出来，在政府体系中引入新的控制力。

二、动员——行政体系管理的核心动机之一

与原有的政府行为研究视角不同，本研究主要关注 “动员（mobilization）”。在本研究中，动员是指上级政府在组织管理中，需要发挥下级政府部门的能动性，使其具有行动的空间，有激发动力与自主操作的空间。⑪毫无疑问，控制是政府内部组织管理的核心目的之一，但同样不可忽视的是，政府组织设计还有一个非常强的动机，即让下层有活力地运转，激发下级政府的能动性。这种动员的组织目标不仅存在于抽象的理念中，还运作于实际的组织行为中，其中最典型、最核心的是实践于政府的管理制度中，尤其集中体现于目标考核体系中。

在控制的认知视角下，下级政府行为的偏离被认为是制度设计存在漏洞，或者是下级政府过于“狡猾”，总之，反控是一种非预期的偏离行为。但是，引入对动员机制的考察，能够发现大量的下级政府部门行为并非纯粹是对组织体制的偏离，而是一种制度设计的合理延伸。控制与动员，两种组织目标存在张力，控制是限制下级的行动空间，而动员恰恰相反，动员体系的存在大大弱化了控制机制的运作能力。在政府组织的目标考核体系中，一方面是对下级的限制，但这种限制不是完全的，不会让下级 “毫无反控之力”，而是预留了一部分行动空间，通过保留的行动空间，下级政府有机会发展出一套反控的技术，与控制体系进行博弈。控制与动员，二者互有轩轾，在不同的情景之下影响力各有高下，共同形塑着中国政府组织的管理与应对模式。

政府的目标管理体系，已经在一些研究中得到了揭示。⑫但是既有对目标管理体系的考察，主要认为这是一种压力传递与行动路径设定。实际上，在动员的分析视角下，目标管理体系同时展示出了一套给下级预留行动空间，激发下级能动性的机制，这种动员机制体现于管理体系的三个层面：首先是目标设定的方向，提供了对下级的创新性激励；其次在考核目标的制定上，存在预留空间与大量的模糊性指标；最后是在考核层面，统筹性评估让下级有自主组织行动的机会。以下详述这几个方面的机制。文章的论述材料主要来自笔者对成都市政府考核模式的调查，同时参照了北京市基层考核标准。北京的考核体系比较传统，包括经济类指标、社会类指标与精神文明建设指标。经济指标比重38.5%，社会指标比重31.5%，精神文明指标比重30%，另外还有各种奖励加分。成都市的镇、街道经济职能被剥离，由专门的产业园区负责，所以没有经济类考核，只有社会类。具体指标每年会根据工作重点有所变动，主要有15类指标。⑬

三、创新性目标激励

关于中国行政体系的权力分配格局，社会学、政治学大多从集权的角度进行认知，有趣的是，经济学的共识是这是一套分权体系。⑭

改革开放以来，中国经济发展成功的一个重要原因被认为是激发了地方政府创建企业、搞活经济的动力。⑮有研究认为，地方经济的发展是缘于中央政府的 “无计划”，中央没有对地方制定统一、详细的经济发展规划，而是给予地方极大的自主权。在强激励的体制下，地方政府发展经济的创造性得以施展，创造出了不同的模式。科层体系内的信息不对称问题被高层政府意识到，自上而下单方面的规划很难符合各地的实际，因此，最好的方案是让各地自己摸索。这种 “放任”式的管理体系通常出现于转型时期，此时发展前景不明确，没有固定的规划，需要地方自行探索。改革开放之初，所谓的 “摸着石头过河”即是对此种状态的描述，当时的地方政府被给予了较大的自主权。值得注意的是，今天的中国处于另一个转型时期，社会矛盾突出，执政合法性与能力都开始面临危机，因此，寻找新的治理模式来应对社会矛盾，成为当前国家治理的核心任务之一。此种情形下，在社会管理领域，高层制度设计的一个目标是激发各地的创造性，探索有效的治理新模式。

在对基层政府目标体系的调查中可以看到，“创新”被提升到一个极高的地位，成为基层社会管理工作的核心目标。在成都市W区，区政府对各个镇/街道制定的考核体系中，50%左右的分数都来自于创新。按照考核指标，每个基层单位每年需申报三个社会管理的创新项目，区政府会组织管理部门、专家团队对创新项目进行评审，如果达不到创新标准会降低10—30分的政绩考核分数。创新是绩效考核的一个硬指标，但是上级政府并不会规定如何创新和创新的内容，而是让基层政府自行摸索。例如，在W区社会保障工作的考核细则中，对创新的要求如下：在基本目标之外，结合本地实际开展创新，得到区领导认可加2分；所开展的创新工作在全区范围内推广加2分；得到市级以上媒体正面报道的，市级加2分，省级加3分，中央加4分。⑯而北京市S区的考核原则中也规定 “注重开拓创新”，但却找不到如何创新的具体方案。⑰动员性管理的原则是，只提出创新的要求，但没有操作办法，让各个基层单位发挥能动性，各自创造。所以，在这样的管理体制下，基层单位的创新往往是“各显神通”。比如，在成都市W区的Y街道，数字管理网络成为首要的创新项目；而G街道则将传统文化与社会管理作为创新申报项目。为了寻找创新点，各个地方政府 “殚精竭虑”，一方面是挖掘地方特点，同时大量借鉴其他地方的做法并加以改造，成为自己的 “创造”，出现了近年来政府大规模的 “参观”、 “学习” 风潮。模仿型求异，成为地方政府社会管理领域主要的行为特征。比如，在成都市W区，网格化管理、数字信息系统已经成为广泛模仿的创新，但同时各地又尽量凸显自身的差异来完成创新项目。Y街道追求数字信息网络的扩大，H镇主攻农村的网格化划分，G街道还别出心裁地把引进国学作为创新点。在这些所谓的 “创新”背后，上级的考核体系是最重要的推动力，而目标体系设计的初衷就是为了激发下级政府的能动性，使其能够自主性摸索不同的社会管理模式。

四、模糊性指标文本

行政体系的现代化模型被认为是韦伯所分析的“科层制”，在该体制下整个组织系统是以制度规则作为运行的唯一准则，所有的岗位都有明确的权责。以科层制作为理念型，为了实现权力体系的畅通，需要对下层的行为作出严密的规定，使其有明确的行为准则。而这种严密的行为控制，长期以来被认为是中国行政管理的特征，比如极权主义的分析范式。

但实际上，政府的管理考核很多情况下并不会对下级作出非常明确的行为规定，即使在技术能力上具有可行的条件。例如，在成都市W区，职能部门每年都会对各个基层单位作出考核要求，在考核标准的制定过程中，常常会有 “留余地”的情况。从管理控制的角度出发，职能部门的要求越详尽越好，比如在行政资源方面，可以要求基层单位有明确的人员和资金数量参与某项工作，并有严格的过程备案，以保障该部门的任务有完成的条件。但笔者在参与W区民政部门的考核标准制定过程中，发现在很多可以明确要求的情况下，该部门不会把标准定得 “太死”，而是 “留有余地”。对此，部门干部从两个方面进行了解释：第一，基层单位的资源都是统筹运用，定得太死会限制工作积极性，不利于工作开展；第二，对主管部门非常重要的是，“如果定得太死，而人家又完不成，反而白白损伤了政府的权威”。所以，在标准制定的过程中，存留部分灵活调整和执行的空间是时常出现的情况，特别是对于非强制性的任务，而这类任务占了基层行政工作的大部分。

在考核体系的文本层面，存在大量的模糊性指标，尤其是在社会管理领域。例如，在成都市W区公共服务领域的考核细则中，对发展社会组织有专门的考核体系，但该体系的指标极为模糊，其中培育社会组织的细则为：（1）社区社会组织经常开展活动；（2）社区社会组织在社区建设、社区管理、社会服务和构建和谐社会中发挥明显作用。在比较重要的教育工作中，也存在类似的指标，比如：（1）做好区域内学前教育单位的管理和安全工作；（2）创建社区教育示范镇（街道），完成一所社区教育学校的规范化建设，完成规范化社区教育工作站、区级社区教育先进工作站，学习型社区、学习型家庭创建工作。⑱在北京市的考核指标中，也大量充斥着类似的模糊细则，如出租房屋规范管理、环境建设群众满意度高、校园及周边环境有效整治、社会救助工作完备等。⑲还有的指标没有任何判断词，只说要考核社区建设情况、社会福利情况、社会组织情况，具体如何操作完全没有定性，依赖于基层单位自己把握以及与业务主管部门的协商。

对于这一类模糊性考核指标，基层单位的自行发挥空间很大，常常是 “不拘一格”。比如常见的考核要求 “群众满意度”，大多数镇街都是搞一个简单的测评，挑选几位代表谈谈意见；比较严谨的是组成专家组，通过问卷测评、专家座谈、考评报告的方式出具比较专业和权威的意见，增强考评的合法性；最为严格的考核方式是上级部门派出检查团实地调查，但这类检查没有明确的制度压力，考核的效果常常取决于人际公关，无法进行实质性考量。总之，无论是哪类测评方法，都存在极大的变动空间，评审的灵活性非常大，甚至很难确认到底有没有达标，因为从文本上根本找不到确定的标准。所以，这类面临考核的工作实际完成的效果完全取决于基层单位自己的 “兴趣”与条件，最为核心的就是领导的态度和基层的行政资源。比如，成都市W区的若干镇街中，20%左右对社会管理创新兴趣不大，基本没有主动开展过太多工作，而有30%左右的镇街资源丰富，领导也比较重视，社会管理类项目频繁开展。对于前者，基本没有惩罚，因为没有太明确的惩罚依据，而对于后者，也难以有太高的政绩考核奖励，实际的奖励方式往往是追加这些单位的项目投入，让该地区有更多的资源搞社会建设，出现项目化运作的路径依赖。

五、统筹性评审考核

除了考核导向和指标文本，在实际的绩效评审中也有一套机制 “保护”着基层的能动性。虽然在考核体系中分门别类制定了详细的指标，比如成都市的镇街考核体系有15大类、几百条细则，但是基层单位的政绩评定并不会受到所有考核指标的影响，而是以综合统筹的方式进行评审。地域差别导致政治绩效很难得到客观精确的测量，所以在行政组织管理中，相对绩效是常用的方式，比如地区经济发展排名。这种相对绩效考核的体制在一些经济学的研究中已经得到了揭示。⑳相对绩效考核实际上就是提供了统筹运作的空间，让政府部门不必完全拘泥于各项具体指标，而是追求相对位置。在当前的社会服务考核中，这种统筹性运作有更大的发挥空间。在追求管理创新的背景下，政绩考核体系中的固定项基本分比重下降，而创新类加分比重提升。比如，在成都市W区的考核指标中，以就业与社会保障类为例，不仅在指标中有20%的创新类加分，而且在基础指标中也要求采用创新的方式完成，实际的创新类分数比重超过50%。特别是媒体和上级的关注是加分的重头戏，省级媒体一次的正面报道能够加3分，而省市级领导的考察也能加3到5分。有了这些创新和加分机会，镇街不必比对着考核指标一项一项完成，而是可以统筹考虑，提高行政资源投入的 “边际生产率”。例如，Y街道主打数字化网络平台，一期就有50万的硬软件投入，虽然在就业、社保等方面工作成效不突出，但是数字化的亮点带来的政绩效果非常好。不仅省内的政府部门多次考察，还吸引了广东的几波考察团，在全区的考核排名中名列前茅。为了提升整体的效果，W区还主动为各个镇街策划具有 “相对优势”的项目，有的是流动人口管理、有的是社区生态建设、有的是创建志愿服务等等，让每个镇街不必拘泥具体指标，能够有重点有特色地搞社会管理创新。

在统筹性评审的机制下，考核指标的效力在一定程度上被弱化甚至架空，基层单位可以按照自己的资源与意愿有侧重地完成任务，只要综合性相对位置超过其他竞争单位即可，而不必面面俱到。这从另一个层面给予基层单位能动空间，既有考核指标，但又不至于被指标绑住手脚，可以发挥自身的工作动力。尤其在主管部门需要快速推进工作的时候，需要通过竞争激发下级政府的行动力，这时候需要进一步地给基层松绑，使其在政绩竞赛中能够充分发挥。

六、初步的讨论

中国官僚体系的复杂性来自于内在多重目标的张力。在既有的认知中，绩效考核主要被认为是控制的体现，特别是在很多情况下，考核指标呈现出层层加码的特征，让科层压力层级传递，由此造成基层政府权责失衡，不堪重负。在强大的体制压力下，下级政府的各种反控手段也层出不穷，或是消极提供公共服务形成对上级政府的倒逼机制，或是游移于政策的两可之间，或是扩充上级控制外的资源，或是利用人际关系网软化制度的执行力，等等。这一系列的反控行为，常常被认为是控制体制不严密所致，存在漏洞被基层政府钻了空子，总之这是一种反制度的外生行为。所以，各种倡导强化制度，约束基层政府行为的政策主张不绝如缕。但是，通过对基层实际的考核体系的分析，我们可以看到，控制的逻辑一般不会被运用到极致，而是留有余地。集权式的控制或许能够有效地实现，但这绝非政府组织的唯一目的，治理的任务目标也是追求的重点。

当然，控制与动员二者的力量并不平衡，常常处于变动之中。在比较固定的工作中，控制性的考核占据主要位置，以免因为基层政府行为偏差过大而增加考核成本与行政风险。而在比较新的情境下，可能偏重动员来激发基层政府的能动性，比如1980年代的地方经济发展与今天的社会管理创新。当然，无论何种情况下，中国的政府管理体系都始终不是单面向的，而是一种富于张力，不断变动，在 “放松”与 “收紧”中动态平衡的系统。

另外，在将当前的社会管理创新作为主要的动员模式进行分析时，有两个问题值得关注：第一，当前社会管理领域的动员机制与经济领域不同，地方政府没有在此过程中真正形成利益主体性，考核体系始终是外部的动员力量；第二，以考核体系作为社会管理的创新促发机制实际上是在强化纵向的行政组织，弱化了横向多元参与，而后者正是社会建设的真正方向，所以形成了一种奇怪的机制，政府试图大力培育社会力量，而实际上是政府自身在这些领域的权力与责任的强化，让政府的负担感进一步增加，找不到一种有效的社会管理转型路径。

注释：

① Elizabeth Perry,Moving The Masses:Emotion Work in The Chinese Revolution,Mobilization:An International Quarterly,2002,7(2),pp.111-28;Yu Liu,Maoist Dicourse and the Mobilization of Emotions in Revolutionary China,Modern China,2010,30(3),pp.329-62.

② 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

③ 杨善华、苏红：《从 “代理型政权经营者” 到“谋利型政权经营者”》，《社会学研究》2002年第1期。

④⑦ 周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版。

⑤ 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

⑥ 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理机制》，《中国社会科学》2011第5期；陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。

⑧ 王汉生、刘世定、孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，载应星等编：《中国社会学文选》，中国人民大学出版社2011年版。

⑨ 艾云：《上下级政府间 “考核检查” 与 “应对”过程的组织学分析——以A县 “计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。

⑩ 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对 “项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

11 从广义上讲，一切组织规则的设计都是为了让组织成员依照设计者的目标行事，所以都可以被称之为动员，甚至极度严密的控制与规则的完全缺失都是一种动员。但这样广义的定义并不利于学术认知，所以本文的动员主要是指激发下级能动性的规则设计。

12 王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

13 这15类指标是：创业就业与社会保障、社会组织管理与社会救助、信息网络建设与科技服务、教育工作、文化工作、医疗卫生、体育健身、人口和计划生育、综治维稳与防邪、信访工作、安全生产、食品质量安全监督、法律服务、突发预警事件处置、流动人口管理与服务。

14 张军、周黎安编：《为增长而竞争——中国增长的政治经济学》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，导言。