中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑

金晶

[摘 要]公共服务职能是现代政府的核心职能之一。我国政府公共服务职能的定位经历了一个较长的历程，从建国初期的统治型政府到改革开放后的发展型政府再到最新的服务型政府，政府的公共服务职能在不断强化。究竟这一演变过程的历史逻辑是什么？本文介绍了我国政府公共服务职能定位的历史演变过程，并基于20世纪七八十年代兴起的新制度主义，尤其是基于历史制度主义的制度变迁观点，对这一演变过程进行了分析研究。

[关键词]公共服务职能；演变；历史制度主义

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.131

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

0 引 言

研究我国政府公共服务职能定位和职能转变问题，具有重要的理论价值和现实意义。目前国内学界对政府公共服务职能的演变有两种分析逻辑，一种是以职能演变内容及特征为线索，例如，聂元军认为公共服务职能的转变从垄断走向竞争，包括市场中公共服务竞争的生成（建立新的竞争实体、契约承租、民营化、放松规制）以及探索中的竞争形式；郑治对公共服务职能的转变分为政府机构改革、调整政府管理的内容、改进政府调节经济活动的方式、推进政资分开与规范政府行为几大方面。除此之外，更多的学者是以历史时期为线索，主要划分为三个阶段，例如，马俊把演变过程分为全能型政府阶段（1949-1977年）、发展型政府阶段（1978-2001年）、服务型政府转型阶段（2002年至今），类似地，张霞把演变过程分为“管制型政府”“管理型政府”“管理服务”三个时期。总的来说，国内学者对我国政府公共服务职能的演变阶段划分比较科学，但是缺乏对每个时期公共服务职能的总结、归纳以及理论分析。

历史制度主义是当前社会科学领域的一个重要研究范式，有关制度变迁的理论为政府职能等制度变迁现象研究提供了较为系统的分析逻辑。本文采用了新制度主义中的历史制度主义的分析范式，意图引入这一研究架构，深入解读公共服务职能定位的历史发展过程，进而系统地阐明我国政府职能转变、服务型政府建构的历史实践逻辑，并进行初步探讨。

1 新制度主义相关理论

新制度主义被分为三种主要的分支类型，即理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。但在本文中，为了分析的准确性和科学性，主要选择了历史制度主义对我国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑进行分析。其中，历史制度主义最具有代表性的内容有两个，即制度理论与时间理论。

制度理论主要包括制度的生产与变迁。而历史制度主义的制度形成理论基本上融合了两大分析框架，包括谢茨施耐德的冲突分析框架和理性选择制度主义的框架。制度变迁是把制度当作因变量，分析制度在什么客观条件和情境下将会发生再生、转型、替换和终止的过程。在彼得·豪尔和玛丽·泰勒总结的关于历史制度主义的四大特征中，路径依赖是核心特征。制度的变迁是在历史基础上的传承和发展，具有明显的路径依赖特征。因此，制度的变迁总是兜兜转转，带着历史的印记转变。

除了路径依赖特征之外，历史制度主义还把时间纳入分析制度变迁和政策差异的影响。在历史制度主义的时间理论中有一个重要概念——关键节点，在历史制度主义者看来，制度变迁过程总体上分为制度存续的“正常时期”（normal periods）和制度断裂的“关键节点时期”（critical junctures）。所谓关键节点，是指历史发展中的某一重要转折点，在这一节点上，政治冲突中的主导方或制度设计者的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路。

2 中国政府公共服务职能定位演变的原因分析——基于历史制度主义视角

我国政府公共服务职能的演变经历了3个阶段。第一阶段（1949-1978年），政府主要是一种统治型政府，相应地，其公共服务职能表现为维持性公共服务职能。第二阶段（1978-2002年），我国政府偏向于发展型政府，且公共服务职能更多地偏向于经济性公共服务职能。第三阶段（2002年至今），政府转变为服务型政府，且趨向于社会性公共服务职能。从建国至今，政府的公共服务职能发生了两次重大改变。从历史制度主义的视角分析，政府职能转变的原因主要分为制度环境因素（包括经济体制的转变与新观念的引入）、路径依赖因素以及关键节点因素。

2.1 制度环境因素

历史制度主义力图解释制度环境对制度变迁的影响，从而深刻地揭示了不同国家宏观制度对公共政策的影响。在我国政府公共服务职能定位演变的过程中，制度环境因素的变现可以概括为以下三点。

其一，经济体制的转变。我国政府公共服务职能的定位之所以从维持性到经济性再到社会性，其中一个主要原因是经济体制的改变。以第一阶段为例，新中国成立之初，面临的最紧迫的问题是如何振兴国民经济、提高人民的生活水平。为了达到这一目标，新中国通过各级政府组织充分掌握了国民经济命脉，并通过经济手段重新分配物资和调节商品供求与流通。可以说，在1992年之前，我国实行的是计划经济体制，政府大包大揽了一切事业和企业活动。同时，经济基础决定上层建筑，这一阶段政府公共服务职能主要定位是一种维持性公共服务职能，也就是为了维持公众基本生活水平的基本职能。由于计划经济体制的实施，公共服务的实现完全依靠政府的计划统筹。总而言之，这种体制弊端颇多，不仅公共服务内容单一，而且公共服务的水平整体比较低下。

其二，新观念的引入。豪尔 等人认为新信息或新观念的输入也可能导致制度的演进。这点体现的最明显是第三个阶段。我国政府公共服务职能转变的动力除了来自于制度的设计外，也来自于新信息和新观念的引入。20世纪末，新公共管理运动波及到中国，公共服务也逐渐变成政府的核心职能。与此同时，20世纪80年代以来的新公共服务理论主张建立以公民为中心的治理体系，认为政府并非简单地服务于“顾客”，而是服务于公民。新公共服务理论强调要重视与公民之间的关系，要尊重公民，重视人，而不是重视生产率，不要将公民仅仅看成是生产力，而且20世纪90年代兴起的治理与善治的公共服务社会化理论逐渐传入中国。这些理论的精髓和核心使政府机构和职能“改头换面”，这就进一步推动了我国政府公共服务职能定位的转变。

2.2 路径依赖因素

为什么制度存在一种自我强化机制呢？首先，由于一开始人们选择了“公共服务职能”这一说法，因此，这一观念的不断重复活动，会让政府和公民学习到如何更有效地在“服务型政府”下活动；其次，随着“公共服务职能”这种具有比较优势的概念的盛行，人们会产生一种适应这种政府的预期，从而减少不确定因素。从2002年提出“公共服务职能”以来，我国政府就在不断突出这一职能，其中，最显而易见的证据是社会性公共服务支出占财政支出的比例在逐年递增，见表1与图1。这又反作用于党和政府的决策，即越来越重视公共服务职能的履行和服务型政府的建设。而一旦路径依赖形成后，可能使制度变迁出现两种情况：一是沿着既有路径，制度变迁可能进入良性循环轨道并不断优化；二是沿着既有路径，制度变迁可能进入恶性循环的轨道，使无绩效的制度得以长期维持。因此，因为最初正确的制度选择及其自我强化，所以我国政府公共服务职能的定位是第一种情况，即良性循环的模式。

2.3 关键节点因素

在历史制度主义框架内，“关键节点”的出现是由于发生了重大的经济领域或政治领域内的变化，过程是权力主体之间的博弈，结果是形成新的制度。在我国政府公共服务职能定位演变的历史过程中，有三个重要的关键节点——1949年新中国成立、1978年的十一届三中全会、2002年党的十六大报告。以第二次关键节点为例，十一届三中全会提出要“正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”，因此在传统计划经济体制走向市场经济体制的情况下，行政体制改革也拉开了帷幕。这一阶段我国经济飞速发展，相对应的，政府公共服务职能也更多地表现为一种经济性职能。

3 结 语

随着我国改革的不断深入，转变政府职能，深化公共行政体制改革，加快推进政府公共服务职能的转变，提高政府为公众服务的水平，成为当前我国政府职能转变的基本目标。我国政府公共服务职能从维持性过渡到经济性再到社会性，从被忽视到越来越强化、重视，体现了政府职能转变的核心变化。本文基于历史制度主义视角，分析表明了公共服务职能定位演变的历史逻辑，希望为今后很长一段时间的政府职能转变提供一点思路和启发。

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