“一带一路”战略下我国边疆民族地区职业教育治理研究

2017-04-10李峻

社会科学家 2017年1期

关键词：边疆民族一带一带一路

李峻

（南京邮电大学教育科学与技术学院，江苏南京 210023）

【教育新探索】

“一带一路”战略下我国边疆民族地区职业教育治理研究

李峻

（南京邮电大学教育科学与技术学院，江苏南京 210023）

“一带一路”战略构建了一个开放包容、多重交合的经济合作体、新型的地缘政治格局以及包容共生的文化生态，它蕴含了“包容性治理”架构、构建了“多中心治理”机制以及开创了“发展性治理”的新路径。“一带一路”背景下我国边疆民族职业教育面临开放包容的经济发展模式对封闭化办学体制的挑战；经济结构多样化发展对教育模式单一化的挑战；异质型文化生态对文化适应性的挑战。基于此，边疆民族地区职业教育治理应该遵循多元共治逻辑，通过市场要素参与，消解封闭化办学的体制壁垒；采取市场干预逻辑，由政府主导，破解办学模式单一化的僵局；按照文化选择逻辑，塑造区域文化空间，化解职业教育的文化适应困境。

“一带一路”；民族教育；职业教育；教育治理

“一带一路”战略通过构建新型的“路、带、廊、桥”重新挖掘并重塑了区域之间的联系，使不同区域、不同国家之间形成了前所未有的“长链合作”与“深度交流”关系。从地理空间来看，“一带一路”覆盖了我国多数边疆民族区域，特别是“丝绸之路经济带”覆盖了宁夏、甘肃、青海、新疆等重要的民族地区，这些地区在中国经济版图结构中的身份开始由封闭内陆省份向对外开放前沿阵地转变，成为对外开放与中外合作外的中心区域以及重要节点。在此背景下，边疆民族地区的职业教育肩负着培养新型技术人才、发展民族经济的重任，其中关涉到边疆民族地区自然资源与人文生态的和谐共进、民族传统技艺传承与现代科学技术的融合等诸多问题。因此，我们需要综合考虑边疆民族地区历史、现实与未来的多重因素，科学制定相关政策，实现边疆民族地区职业教育的健康快速发展。

一、“一带一路”战略的科学内涵与治理意蕴

（一）“一带一路”战略的科学内涵

“一带一路”的战略构想最早由习近平同志于2013年提出，同年，中国先后与哈萨克斯坦、印度尼西亚等国共建“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”。2015年，由国家发展与改革委员会、外交部以及商务部等部门在博鳌亚洲论坛联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，至此“一带一路”战略正式形成并进入全面实施阶段。“一带一路”战略标志着我国改革开放30多年来的发展战略从“引进来”向“走出去”转变，中国发展模式开始进入深度融入并引领全球化的新阶段。

“一带一路”战略首先具有开放包容、多重交合的空间结构内涵。“一带一路”并不是一个绝对的、封闭式的空间选择概念，而是无边界的、跨越多重空间的概念。从表面上看来，“带”与“路”在空间上具有排他性，而实际上历史意义的“丝绸之路”与“海上丝绸之路”并不是排斥任何国家和地区，尽管“一带一路”建设中的国际海陆运输大通道建设涉及到具体的空间指向和空间范围，但其中的“带”和“路”表示的国际区域经济合作网络的“骨架”，虽然有关部门曾经提出“一带一路”包含了沿线60多个国家和40多亿人口，但是，这并不是一个限定性的范畴，在《愿景与行动》也没有框定“一带一路”的地理范围或者所包含的国家名单，而是泛指贯穿整个欧亚非大陆的所有地区，甚至全球愿意加入这一体系的国家和地区。

其次，“一带一路”战略科学内涵的核心在经济领域。经济合作是战略的切入点，试图通过大范围、高水平、深层次的国际化合作来构建新颖、开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作模式，实现区域经济要素的高效、有序、自由的流动。“一带一路”的战略框架蕴含着“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的新型发展理念，凸显不同地区或国家在经济合作中遵守“共商、共建与共享”的基本原则。概括起来就是：坚持和平、合作、发展、共赢理念；以政策、设施、贸易、资金、民心等五个方面为合作重点；构建利益、命运和责任一致的三维共同体。

第三，“一带一路”战略有助于我国构建新型的地缘政治格局。传统的地缘政治学说认为，“国家之间的关系在冷战后仍然主要是竞争和对立的关系”，[1]因此，传统的地缘政治主张以现实主义为原则，强调冲突与权力，最为主张的就是以“控制”、“统治”和“霸权”为特征的西方霸权主义的地缘政治格局。“一带一路”战略倡导通过平等、合作、共赢来“构建命运共同体”，是中国对传统地缘政治中“国强必霸”传统逻辑的超越，而是通过平等互利的经济合作来推动沿线不同国家之间的和谐相处，实现共同繁荣，承载了中国共产党开放与包容的政治精神，传递了中国政府谋求和平发展、构建多边合作的新型地缘政治格局的政治理想。

最后，“一带一路”战略体现了以“和平、友谊、交往、繁荣”为主题的文化内涵。“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”从词面上沿用了具有历史意义的“丝绸之路”，但是，它并不是简单地重建历史时期的国际贸易通道，而是既要深度挖掘、继承古代丝绸之路沿线沿岸国家在交流合作中共同凝结的历史记忆与文化符号，还要将载有现代意义的各国文化成果进行交流与发扬，使“一带一路”成为促进东西方的思想交流和文化交融的商贸文化通道，打造“各国和平外交、经济共赢、文化交流、文明交融的全球战略再平衡的有效平台”。[2]在我国经济体量成为世界第二大国的时候，“一带一路”战略更要凸显国家文化软实力的增长，拓展和提升中华文化的影响力、辐射力和感召力。

（二）“一带一路”战略的治理意蕴

“一带一路”战略是我国新时期国家发展的顶层设计，是有效地促进中国加快对内改革和对外开放的升级版，同时，“一带一路”战略构建的包容性发展、合作发展架构，在本质上彰显了现代化全球治理理念和社会治理理念。

首先，“一带一路”战略蕴含了“包容性治理”架构。“一带一路”是一个以经济走廊为依托，以交通基础设施为突破，以建设融资平台为抓手，以人文交流为纽带的合作互助框架，其中涉及到沿线60多个国家政治、经济、文化、外交等方面的综合发展战略，联通了亚欧大陆，辐射了非洲、美洲和澳洲。同时，“一带一路”倡导在遵守“共商、共建、共享”原则的基础上，有效推动沿线国家或地区共同寻找利益共同点并在行动上达成一致，而这需要不同国家或地区在充分的相互了解与共商之后实现政策的有效衔接，这势必需要整合政治、法律、行政、教育、文化、宗教等不同领域的政策；并且打破传统的区域行政边界局限，增强了治理的“全域”视角。可见，这是一个包容性极强的次全球化的新型治理体系。

其次，“一带一路”战略构建了“多中心治理”机制。奥尔森等人认为，自利性使“个人都希望别人付出而自己免费享受集体提供的公共物品”，[3]加上在集体行动中存在大量的机会主义，这就进一步滋生了个人在集体行动中的“搭便车”心理，导致个人对集体利益的参与性不高，从而在社会治理中产生“集体行动困境”。在全球经济下滑的背景下，国际秩序的治理也遭遇到“集体行动困境”，导致不同主体之间的纷争增加，而“一带一路”实质就是将沿线各国纳入治理体系的利益相关者，建立和完善多边、多层合作的共治机制，共同探索系全球化的治理改革，特别是强化通过互联互通、平等共赢的方式寻求泛亚欧国家利益的“最大公约数”来推进各领域的治理改革，为破解社会治理改革中的“集体行动困境”起到了积极的作用。

第三，“一带一路”战略开创了“发展性治理”的新路径。在传统的全球治理模式中，发展中国家和新兴经济体始终被排除在治理体系的核心之外，并且治理方式并没有触及全球体系的主要症结，甚至出现发展中国家受损的现象，实际上是欧美列强的“权力统治模式”。而“一带一路”将亚、非、拉等发展中国家和经济体纳入治理体系的主体位置，并为它们参与全球治理提供新通道和平台，关键是，“一带一路”战略提倡沿线各国享有平等的发展权，通过经济合作、政治互信来实现共赢发展，沿线国家和地区共建“人类命运共同体”，实现发展性治理，是一种“标本兼治”的社会治理模式。

二、“一带一路”背景下我国边疆民族职业教育面临的挑战

我国边疆民族地区多数处于“一带一路”战略的核心地带或重要节点，民族职业教育肩负着为民族地区经济发展培养职业技术人才的重任，是实现民族地区脱贫致富、边疆安定的核心因素。但是，因为历史、地理及政治等因素的影响，这些地区的职业教育整体发展水平相对落后，在“一带一路”战略背景下，边疆民族职业教育面临新旧问题叠加带来的诸多挑战。

（一）开放包容的经济发展模式对封闭化办学体制的挑战

“一带一路”战略塑造了高度开放的、无绝对边界的国际市场体系，各国的各种市场要素在“共商、共建、共享”原则下可以自由参与“一带一路”价值链的构建，并形成具有国际化通行能力的国际规则，各参与主体在规则的范围内展开国际交流合作。这种开放包容的经济发展模式为重新考量民族地区职业教育的办学体制呈现出全新的变革空间。长期以来，我国民族职业教育的办学体制呈现出封闭化特点，政府既是投资者又是管理者，在职业教育权力结构体系中居于主导地位，处于决策调控的核心位置，而企业、社会力量或者国际化投资者相对缺席，不但导致民族职业教育的融资渠道狭窄，还因为办学主体责、权、利的界限模糊而导致办学自主权的缺失。“一带一路”战略要求民族地区职业教育打破封闭的办学体制，结合民族地区的经济文化特点，积极开展与不同国家、不同地区之间的合作，不但要在人才培养、专业建设和师资队伍等领域进行合作，还要在教育资源、文化交流与技术技能型人才的培养方面进行合作。

（二）经济结构多样化发展对教育模式单一化的挑战

“一带一路”战略使得我国边疆民族地区经济和世界经济高度关联。我国边疆民族地区大多处于农牧地区或边远山区，长期以来，这些地区的经济结构基本属于农耕型、畜牧型、采集渔猎型或商业型等单一化结构形态。“一带一路”战略构建了沿线交通、信息、经济、文化的互联互通，可以大大优化边疆民族地区的交通与交流渠道，加速国内外市场资源要素的流入，可以提升民族地区的投资贸易、工业制造等经济活动的活跃度与广泛度，这势必可以促使民族地区产业结构的多样化与经济结构的复杂化。

职业教育模式与地方经济结构具有高相关性。产业升级与经济结构的多样性必然会对从业人员的观念、技能提出新要求，从而倒逼职业教育模式的调整。而目前我国民族职业教育存在的首要问题是“职业教育模式单一，无论在办学模式还是专业设置上都与地方经济社会发展不相适应”，[4]而在“一带一路”战略背景下，单一化僵化的职业教育模式会造成人才培养规格、层次与经济形态多样化之间的脱节，影响民族地区的产业发展，消解民族职业教育对区域经济的促进功能。

（三）异质文化共存的文化生态对民族文化适应性的挑战

“一带一路”是一个外向型国家战略，“民心相通”彰显的是这一战略的文化维度。“一带一路”战略既要充分发挥中国文化的辐射力，又要吸收域外的优秀文化，才能为政策畅通、设施联通、贸易畅通、资金融通夯实基础与提供保障。因此，“一带一路”战略涵盖的地区历来就是多民族文化富集区，这必然会形成一个异质文化共存的文化生态环境。

异质文化共存的文化生态环境的形成必然要求民族职业教育要素之间的兼容并包，强调民族职业教育过程中多元关系的和谐与相融，重视“本民族在与其他民族、其他文化相互关系方面的态度取向，本民族的文化传统和现代化发展等问题中形成的文化选择和文化适应，特定文化场域中的个体对待外部文化格局的文化选择与文化认同”。[5]我国边疆民族地区的职业教育形成了十分稳定的民族文化认同，文化认同蕴涵着个体或族群对民族传统文化的情感，并成为一种民族性格，在某种程度上还具有一定的排他性，而异质文化共存的文化生态环境会引发民族职业教育对自身文化定位或文化身份重构的思考。同时，民族职业教育还具有传承民族文化的职能，在文化选择过程中如何既保持对本民族优秀文化传统的热爱与珍视，又尊重、理解和接纳其他民族的优秀文化传统，成为我国边疆民族地区职业教育面临的新挑战。

三、“一带一路”视域下边疆民族地区职业教育治理的行动逻辑

在我国“梯度发展战略”的影响下，我国东、中、西部地区的社会发展出现明显的“差序格局”，“一带一路”战略也是国家发展战略的根本性转变，对于边疆民族地区来说具有历史性意义。民族地区的职业教育需要抓住这一历史机遇，通过政策沟通与对接，从多视角、多层级、多领域进行综合治理，提升职业教育在边疆民族地区社会发展中的地位。

（一）多元共治逻辑：市场要素参与，消解封闭化办学的体制壁垒

所谓的“治理是指市场在资源配置中起决定作用条件下，多元利益主体围绕共同目标协调互动的过程”。[6]我国边疆民族地区交通不便、市场经济不发达，职业教育长期实行封闭化办学，缺少参与市场竞争的环境，利益主体单一，形成了封闭化的办学体制，政府成为边疆民族地区职业教育治理的唯一主体。而“一带一路”战略带来的是经济样态的多样化与利益主体的多元化，市场多样化与开放度不断扩大，市场要素参与民族地区职业教育的意愿不断增强，职业教育的利益主体不断拓展。现代治理理论认为，对公共事务的治理权力来自利益占比的多少，利益多元化必然导致社会治理的多中心化，利益比例的分配会导致不同主体之间产生竞争性，多中心共治强调不同主体之间的合作性。因此，传统治理模式已无法满足边疆民族地区职业教育复杂的、多元化的治理诉求，对民族地区职业教育进行多元共治治理已经成为必然。

传授生产技术经验是职业技术教育的核心，这决定了职业技术教育与社会经济、产业生产、个人生存之间存在紧密关系，而边疆民族地区职业教育更具有传承民族文化、稳定边疆的特殊属性，这就决定了政府、企业、行业与社会力量必须纳入到边疆民族地区职业教育的治理体系之中，并形成强有力的、适应需要的治理权力结构体系，才能促使边疆民族地区职业教育主动适应并引导区域产业结构的转型提升以及国民经济整体素质的优化。因此，要以政府为主导对边疆民族地区职业教育的治理模式进行全面深化改革，建立行业企业、社会组织、政府、学校、学生家长、民族教育专家等多元主体共同参与的民族职业教育的决策体系，共同寻求利益契合点和合作的最大公约数，凝聚各方智慧并根据平等协商的原则形成统一的目标与行动方案；创新利益相关者的合作机制，促进职业教育与培训机构、劳动力市场和社会合作伙伴（企业或行业协会）在各个层面的合作与融合，如行业企业参与民族职业教育课程的开发与实施、劳动力市场的订单培养、培训机构参与教学过程等。

（二）市场干预逻辑：政府主导，破解办学模式单一化的僵局

“一带一路”战略通过政策、设施、贸易、资金、民心等五方面的合作畅通了边疆民族地区对外交流的渠道。在经济全球化的背景下，边疆民族地区的市场化与国际化程度定然会逐步提升，这必然会导致边疆民族地区职业教育的“地方服务职能将被进一步放大，从为属地服务扩大到在国际空间内参与区域和国际服务”，[7]面临着国内国际市场的竞争。但是，由于边疆民族地区职业教育的基础十分薄弱，市场竞争力和市场辐射力十分有限，如果完全依赖市场力量来治理边疆民族地区职业教育的发展，就会使职业教育处于竞争劣势，最终不利于边疆民族地区的社会经济发展、民族文化保护以及国家的边疆安全。因此，基于我国边疆民族地区职业教育的现实状况，政府必须建立各方统筹的“棋局观”，采取必要的市场干预措施加强对职业教育的治理。

市场对职业教育人才规格、层次与类型具有超强的遴选功能，而办学模式影响人才培养规格、层次与类型。边疆民族地区市场发育滞后，职业教育形成了单一的“学校本位”的办学模式，学校是学生课堂学习与实习实训的唯一场所，与行业、企业缺乏实质性的合作。治理要素之间的合作与互动是维持现代治理格局运行的重要因素，对于现代治理效率的提升具有重要作用。因此，现阶段政府要根据边疆民族地区职业教育发展的特殊性制定相关政策，运用政治手段、经济手段和法律手段督促企事业单位参与职业技术教育，强化边疆民族地区职业教育与社会政治、经济、科技之间的联系，构建政府、企业和职业院校“三位一体”的办学模式；从长远来看，政府需要建立和健全边疆民族地区职业教育体系，提升其可持续发展能力。政府可以利用我国高效率政治动员能力，出台东部与边疆民族地区职业教育对口扶持政策，吸纳东部优质职业教育机构（集团）、企业、资本以及优秀人才参与边疆民族地区职业教育；通过加大中央财政补贴的形式对边疆民族地区职业教育进行补偿和倾斜，逐步消除边疆民族地区与东部职业教育的“差序格局”，实现“差序进步”。政府还可以利用边疆民族地区对外开放的地理优势设立职业教育对外开放的特区，鼓励职业教育机构充分挖掘自身的办学资源、突出办学优势，抓住“一带一路”沿线国家的人才需要开展留学生教育或中外合作办学。

（三）文化选择逻辑：塑造区域文化空间，化解职业教育的文化适应困境

民族文化是“少数民族在特定的自然与历史时空下，形成的独特的生存策略与民族智慧”。[8]民族文化是一个民族的族群特质与民族符号，是整个民族的历史记忆。民族地区职业教育在传授职业技能与技术，培养产业劳动力和人力资本的同时，还肩负着传承国家和民族意识形态、价值观念、文化模式与知识体系的任务，因此，“民族地区的职业教育必须与民族地区社会、经济、文化的需求一致……必须对民族职业教育的教育部门的区域设置、学制、教育内容作出调整，形成一个能深入民族地区社会生活的多样化的教育网络。”[9]

“一带一路”战略涵盖的国家和地区在政治制度、社会发展、宗教文化上呈现出差异化与多元化特点。在“一带一路”战略要求下，民族地区职业教育要想“走出去”就必然会遭遇多元文化碰撞的文化适应困境，这就要求民族职业教育具有“求同存异”的国际交往智慧，“为不同文化的交流寻求一体化的现实载体，为实现多层次的相通互信、合作共赢提供战略保障和坚实基础”。因此，在“一带一路”战略背景下，对边疆民族地区职业教育的文化适应性治理，首先要从政府与民间层面构建多元共生的区域文化空间，在这个空间中不同文化彼此尊重、相互交流、合作共享，经由文化价值共享实现文化认同。借助于多元共生的区域文化空间，边疆民族地区的职业教育在面临文化选择的两难境地时可以客观、辩证地对待自己的文化，强调传统文化在特定文化语境下的新发展，而不是无条件的保留与不变；强调对本民族文化的传承，也会尊重异质文化的发展。

其次要加强边疆民族地区职业教育行为的治理，来增强其文化适应性。在课程内容的选择上需要通过主流化和在地化课程资源的整合来实现民族文化在现代化背景下的传承和发展，如在课程中嵌入民族传统文化元素与现代科技元素，使学生既能撷取民族传统文化的精髓，又能化解与现代性文化的断裂；在专业设置要既要与区域民族文化紧密结合，又要顺应全球化时代的文化语境，让民族文化催生专业，也要让专业反哺民族文化，坚持“‘此时’、‘此地’的专业建设，而不是普遍、通用的专业建设，显现出专业建设的地域文化特点”；[10]同时，还要在专业建设中自觉地承担起文化交流与文化交融的责任，不但使民族文化在交流与交融中得到发展，还可以使边疆民族地区职业教育的专业建设更具文化适应性。

[1]倪世雄.当代西方国际关系理论[M].上海：复旦大学出版社，2001：403.

[2]范玉刚.“一带一路”战略的文化维度及其区域文化空间塑造[J].人文杂志，2016，（3）：21-27.

[3]陈毅.走出集体行动困境的四种途径[J].长白学刊，2007，（1）：59-62.

[4]李红兵.民族职业教育：可为、难为与何为[J].职业技术教育，2015，（1）：58-63.

[5]孙杰远.文化共生视域下民族教育发展走向[J].教育研究，2011，（12）：64-67.

[6]李玉静.建立多元主体共同参与的职业教育治理体系[J].职业技术教育，2013，（3）：2.

[7]李庆成，刘云.“一带一路”倡议下特色地方高校国际化理念及路径探究[J].重庆高教研究，2016，（5）：26-31.

[8]曹能秀，王凌.论民族文化传承与教育的关系[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2009，（5）：137-141.

[9]钱民辉.少数民族职业教育的问题构成及对策分析[J].民族教育研究，2010，（6）：14-17.

[10]赵建梅，朱新雯.跨文化双向渗透：少数民族地区专业建设的文化选择[J].新疆大学学报（哲学人文社会科学版），2011，（6）：75—79.

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1002-3240（2017）01-0127-05