“租税替代”与地方政府的房地产行为纠正

黄少安

“租税替代”与地方政府的房地产行为纠正

黄少安

在土地资源给定前提下，对于地方政府的财政收入而言，因为由房价上涨所带来的租金收入上升将导致本地税收收入在长期内相同幅度的下降，分税制的财政体制只是意味着部分税收下降的损失将由中央政府承担，地方政府依然要承担税收下降的部分代价。一个负责任的政府都不要幻想通过刺激地价房价上涨、刺激房地产片面发展来获得更多的财政收入和拉动经济增长。因为 “租”和 “税”在长期内是等价的，即使在短期内也是相互替代的，过度吃 “租”还是要还的。对于现阶段中国地方政府及其官员而言，有必要让他们充分认识到 “租税替代”关系以及高地价、高房价和房地产片面发展给本地区经济发展的副作用，但是，更重要的仍然是优化政绩考核体系，依靠制度约束其短期行为。

租税替代关系；房地产；土地财政；地方政府职能

一、“租税替代”原理的意蕴

我们提出的 “租税替代”原理的基本思想是在土地资源给定的前提下，政府要获得高房价，从而推动房地产发展所产生的 “租”，就必须相应地牺牲来自于其它行业的 “税”，形成 “租税替代”机制。租税替代关系，在量上可能有差异，在一定条件下是 “租税等价替代”，这时的 “租税替代”原理也可以称为 “租税等价”原理；而在另一些条件下，租税替代的部分不一定完全等价，即 “租”的增加部分不一定等于 “税”的减少部分。我们还把政府的财政收入来源分为两部门———来自房地产的各种财政收入统称为 “租” （无非是房租、地租或者其变种）；把来自房地产以外行业的收入统称为 “税”。

人们可观察到的事实是：几乎所有的地方政府及其官员都认为，本地房地产价格上涨对地方经济发展是有利的，至少对增加地方财政收入是有利的，因此，对中央政府以抑制房地产价格上涨为目标的宏观调控政策很难积极主动地配合和执行，基本上是在玩猫和老鼠的游戏，只不过 “时代不同了”，猫常常玩不过老鼠。问题是：房地产价格过度上涨、房地产片面发展真的对地方政府的财政收入增长有利吗？对本地区经济增长和发展有利吗？

此处要阐释的是，对于地方政府而言，无论长期还是短期，财政收入的 “租税替代”原理都会发生作用。房地产业短期繁荣、 房价上涨和地价上涨仅在短期内会带来地方政府 “租”金收入的增加，但这未必导致本地区GDP总量、财政收入总量、就业总量获得应有的增长。

从长期来看，在土地资源给定前提下，对于地方政府财政收入而言，因为由房价上涨所带来的租金收入上升将导致本地税收收入在长期内相同幅度的下降，分税制的财政体制只是意味着部分税收下降的损失将由中央政府承担，地方政府依然要承担税收下降的部分代价，这说明 “租税替代”原理对于财政分权下的地方政府在长期内依然适用。即使在短期内，地方政府依然会因为房价上涨损失一定的税收收入，因为高房价必将一方面提高本地区居民的生活成本，从而提高工资成本，另一方面提高所有企业活动和其它商务活动的成本（房租或购房成本），而这些成本上升将降低企业当期利润，进而降低企业税收。唯一的差异在于，因当期房价上涨所导致的税收损失不一定只体现在当期，会摊到后续的较长时期内。由此可见，对于地方政府而言，无论是长期还是短期，推高房地产价格在长期内并不能提高地方政府总收入，土地租金收入上升必然导致企业税收的下降，房价上涨对政府收入肯定存在负面影响，租税替代机制也肯定将起作用。

依据国家统计局1998—2008年间的工业企业调查数据进行实证分析，结果强有力地支持了 “租税替代”原理：房地产价格提高，企业上缴的税收越低，房地产价格上升一倍，企业总税收占工业总资产比重下降5个百分点，企业增值税、所得税、主营业务税金及附加占工业总资产比重分别下降3.1、1和0.8个百分点。换言之，如果政府通过推高房价获取更高的土地租金收入，这必然导致企业税收收入的下降，这种 “租税替代”机制意味着房地产价格上涨并不能导致政府租税总收入上升。

二、当下房地产业在何种程度上推动了GDP增长

伴随着高房价的房地产业发展到底多大程度上推动了GDP增长？人们现在往往相信 “高房价——房地产快速发展——GDP高速增长”的 “逻辑”，好像也有高房价地区GDP具有较高增长速度的 “事实”。但是，一个基本事实是：在资源总量一定的情况下，房地产业占用资源太多，必然挤占其它产业所需资源，从而影响其他行业发展，即不同产业发展之间也有替代关系。更何况，高房价到底是促进还是抑制了GDP增长？现有研究还没有给出确定性的结论。有些地区经济增长速度很快，恰好同期房价上涨也快，人们以为是高房价拉动了房地产业从而拉动了经济增长，而事实很可能是：假如房价没那么高，经济增长会更快。目前，已经有了一些数据证明，很多房价高的地区并非GDP增长快的地区，很可能是过高的房价抑制了其GDP总量增长，只是这种抑制作用到底有多大，还很难测算出来，这是值得进一步研究的方向。

高地价和高房价的地区，由于高土地成本、高商务成本和高生活成本，其招商引资必然受到影响，既会影响新的、潜在的投资进入，又可能导致已经进入的投资者撤资或减少追加投资，特别是存在国家间和地区间竞争的情况下。地方政府为了本地区GDP增长和业绩，很重视招商引资，又不得不实施各种优惠政策以吸引投资，主要是廉价甚至免费提供大量投资建厂的土地（工业和商业用地）、减免税或变相减免税等等，为此，各地区还恶性竞争，争相提供更优惠的政策。结果是：一方面，在获得GDP增长的同时，招商引资成本大幅度提高而得到的实惠却不多；另一方面，政府因为高房价、高地价而多收入的 “租”，又因为必须廉价或免费提供土地、减免税而送出去了。如果政府强行低价征用居民土地，又需要冒政治风险。这其实也是“租税替代”原理在逆向地发生作用。

高房价地区，一定程度上还会影响优秀人才的汇集和城市化。我们看到的事实是：一些地理位置较好的地区，例如距离大城市不远的地区或城市周围的小镇，开始有房价低、生活还算方便的优势，一些优秀人才乐意前去购房、定居，在吸引投资的同时，他们也愿意去创业。可是，由于房地产价格的快速上涨，这些地区很快失去这些优势，由于对人才失去了吸引力，对投资也失去了吸引力，实际上会使这些地区的城市化和工业化减速。

为什么高地价、高房价和房地产的片面发展对地区经济有上述不利影响，地方政府还是热衷于积极助推房地产业及其高价格呢？这主要归因于现行的财政体制，主要表现为两个方面：

第一，中央与地方现行的财政分权体制。大量研究表明，中国财政分权提高了地方政府的积极性，促进了中国经济增长。然而，近年来的财税体制改革导致地方政府支持本地企业发展的积极性相对下降，而更加热衷于推动城市化，进而提高政府的土地收入。财政激励导致地方政府更加热衷于发展房地产业，表现为当前中国如火如荼的土地城市化。为什么财政分权下地方政府如此热衷于房地产发展？现行分税制背景下，与企业相关的大部分税收需要上缴中央政府：75%的增值税和60%的企业所得税由中央政府获得。与此相反，与土地相关的“租”的收入则绝大部分归于地方财政。在预算内收入中，建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等都由地方财政享有；作为预算外收入的土地出让金更是地方财政收入最重要的来源。另一方面，土地出让金作为预算外收入，地方政府对其使用具有更加自由的支配权。在这样的激励机制下，地方政府有更强的激励推高房价，以获取更高的土地收入。尽管政府收入的 “租税等价”原理在长期内成立，但如果租的收益主要由地方政府获得，而由此带来的税收损失主要由中央政府承担时，地方政府有激励不断推高住房价格以提高来自租金的收入。

第二，地租收入的短期性甚至一次性导致有任期限制，从而有短期行为倾向的地方政府官员偏好从房地产，特别是土地租金中获得财政收入，因为这样的收入既快又多。所以，对于他们而言，地价和房价越高，短期内地方财政收入越多，至于短期内把土地用完了，未来怎么办，不是重点关心的问题。尽管长期内 “租税等价”成立，但在短期内，租的收益可能大于税收的损失，具有任期限制的政府官员有激励以损失未来税收为代价来提高本期的地租收入。

另一个导致地方政府热衷于房地产发展的原因与地方政府官员业绩考核制度有关。政绩考核有片面追求GDP增长、招商引资的倾向，但同时并不考核GDP和招商引资的代价，也不考核财政收入的支出范围和质量（退税、免税、无偿或廉价提供土地等于放弃一部分租），这些都不影响其政绩。这样就导致通过短期内增加房地产的租而增加财政收入是政绩，短期内房地产业增长导致GDP增长是政绩，通过优惠政策（更多的财政支出，实际上也是减少了财政收入）来增加招商引资还是政绩。从这个角度而言，地方政府及其官员偏好租从而偏好抬高地价和房价而不顾其它方面，也是理性行为。

三、提高房地产宏观调控的政策效力需要系统思维

第一，所有负责任的地方政府都不要幻想通过刺激地价房价上涨，刺激房地产片面发展获得更多的财政收入来拉动经济增长。因为 “租”和 “税”在长期内是等价的，即使在短期内也是相互替代的，而且，政府和整个国民经济可能会付出超出财政收入的代价（过度吃 “租”是要还的）。日本曾经的高房价和房地产片面发展带给了日本什么呢？美国政府想依靠金融手段刺激房地产业发展（表现为需求增加、房价不断上涨），从而刺激经济发展和政府财政收入增加，最后不是付出了金融危机的代价吗？其实，中国20世纪90年代也有过房地产泡沫的教训。

第二，改革财政管理体制，调整中央与地方政府的财政分权关系。在科学研究的基础上，寻求中央和地方财政收入的分配比例和税源结构，同时改变财政支出的软预算状况并相应地调整财政职能，改变地方财政对房地产的高度依赖状况。

第三，现阶段对于地方政府及其官员而言，有必要让他们充分认识到 “租税替代”关系以及高地价、高房价和房地产片面发展给本地区经济发展的副作用，但是，更重要的是优化政绩考核体系，依靠制度约束其短期行为。

第四，对于中国现阶段的中央政府的房地产宏观调控政策，应该考虑到 “租税替代”机制的作用。宏观调控的目标是房地产价格稳定和房地产行业健康发展，而不是价格的大幅下降。如果短期内房地产价格猛跌，房地产业可能因此陷入困境，导致国民经济的不良连锁反应，地方财政也将在短期内受到严重影响。作为地方政府，在财政支出具有刚性、不可能宣布破产的情况下，可能就会增加其他方面的税收，或者要求中央政府增加财政的转移支付或者为其债务买单，最后都要落实为增加税收。也就是说，在来自房地产的 “租”突然大幅度减少而支出不可能大幅度减少的情况下，会加大其它领域的 “税”，从而加大其它企业和百姓的负担。这本身也是从支出意义上的或逆向的 “租税替代”原理的作用。而且，短期内房地产价格猛跌，很可能导致大量中小房地产企业破产，从而导致房地产业高度垄断局面的形成，对国民经济整体、中央政府、地方政府、企业、居民个人都是不利的。

（责任编辑 陈孝兵）

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（2017）01-0069-03

黄少安，山东大学经济研究院（中心）院长、教育部长江学者特聘教授，山东济南，250100。