WTO框架下粮食价格保险政策归属及其改进

谢凤杰，宋宝辉，吴东立*

（1. 沈阳农业大学经济管理学院，辽宁 沈阳 110866；2. 加州州立大学奇科分校农学院，美国 加州 95929）

WTO框架下粮食价格保险政策归属及其改进

谢凤杰1，宋宝辉2，吴东立1*

（1. 沈阳农业大学经济管理学院，辽宁 沈阳 110866；2. 加州州立大学奇科分校农学院，美国 加州 95929）

通过目标价格保险解决粮食托市收购政策带来的财政压力大、贸易扭曲等问题是当前我国各级政府及学者重点关注的农业价格改革方案之一。以黑龙江省庆阳农场的目标价格保险条款为例展开分析，研究发现，仅覆盖产量风险的粮食目标价格保险属于WTO“黄箱”政策的范畴。对比分析江苏常州实为收入保险的“目标价格保险”条款，提出将粮食目标价格保险政策调整为涵盖粮食价格风险及产量风险的区域收入保险政策，此政策归属WTO“绿箱”政策，可以在减缓目标价格支持政策困境的同时，减轻WTO“黄箱”政策支持总量上限压力。为更好地分散农业风险、保障农户收入，提出以下政策建议:建立覆盖价格风险以及产量风险的区域收入保险制度；建立农业保险与农业补贴互补的农户收入保障机制；完善粮食收入保险参照价格建立标准。

目标价格保险；WTO农业协定；收入保险；期货合约价格；黄箱政策

粮食价格政策改革的方式、方向备受关注，关系到农民的收益及国家的粮食安全。我国启动稻谷及小麦最低收购价政策以来，粮食价格支持政策在保护农户种粮积极性、稳定粮食产量等方面起到了明显的促进作用；同时也带来了一些负面影响：政府财政压力逐年增加、主产区粮库库存量增加、国内国际市场粮食价格倒挂以及遵守WTO规则的难度加大等[1]。为此，粮食价格政策改革拉开序幕：2014年开始中央“一号文件”提出“逐步建立农产品目标价格制度”，同时开始进行多种形式的农业价格支持改革试点。

关于粮食价格政策改革的取向存在不少研究，主要的探索方向包括目标价格补贴、目标价格保险以及针对粮食收储的“退出粮价支持+种粮收益补贴”相组合的改革方式[1]。实践中目标价格政策改革已经开展以下两种试点：2014年新疆棉花、内蒙古和东北大豆开始目标价格补贴的试点；同年黑龙江、江苏等地开始稻谷目标价格保险政策试点。有研究通过分析目标价格补贴试点的运行情况，提出此项政策难以完成“一箭多雕”的农业保护效果，建议以抵御市场价格风险为主的运行方向[2]；针对目标价格保险的研究主要集中于从政府保费补贴、巨灾风险制度及保险产品等方面完善价格保险体系[3]，以及从政府、保险公司及养殖户的角度分析目标价格保险实践的效果及其可行性[4]。可以看出，各级政府及学者均认识到粮食价格政策改革的重要性及紧迫性，但是对于改革的方向并未形成一致意见。

目标价格保险与目标价格补贴的目的是保障农民收入，维护国家粮食安全；目标价格补贴因产生较大的财政压力以及贸易扭曲，明确属于WTO“黄箱”政策的范畴；目标价格保险在WTO政策中的箱体归属未有定论。粮食目标价格保险政策能否在缓解价格补贴等政策本身固有的问题同时，满足WTO“绿箱”政策要求，以及如何通过改革满足WTO“绿箱”政策要求，值得进行深入剖析。

本文主要研究以下问题：作为目标价格支持制度的另一种实施方式——现行的粮食目标价格保险政策符合WTO农业协定“绿箱”政策的要求吗？目标价格政策应当如何调整才能更好地满足粮食价格改革的既定目标，同时又不违反WTO农业协定“绿箱”政策要求？上述问题的回答对于快速确立我国粮食价格支持政策改革方向，保证我国粮价保护政策的稳定性具有重要的现实意义及深远的政策意义。

1 农业价格支持政策研究

1.1 国内外对于目标价格支持政策的研究

国内不少研究中已经明确农业目标价格补贴制度属于WTO“黄箱”政策范畴。对于目标价格制度的思考及实践主要体现在以下几个方面：

一是从机制设计上分析如何实施粮食目标价格制度。通过对我国粮食价格制度改革困局的分析，指出以直接收入补贴为特点的目标价格符合我国粮食价格支持制度改革方向[5-6]。

二是评价现行目标价格政策的效果。农业目标价格补贴政策实施起来难度较大，主要的难点在于农业生产数据库基础薄弱、补贴体系监管难[5-6]等。通过对棉花、大豆目标价格补贴试点效果的分析，发现达到或者一定程度上实现政策目标的同时，产生了政府财政压力大、执行成本高、腐败、套取价格补贴、短期内增加生产量、补贴对象难落实、补贴面积难统计等问题[2]。另外，也有研究指出，中国的价格支持政策与人民币增值一起使得中国的农产品失去了价格优势，包括谷物、大豆、棉花、生猪等在内的农产品价格明显高于美国[7]。可以看出当前的目标价格政策引致不少负面影响，影响农户生产决策，干预并扭曲市场供给[8]。

三是如何完善我国目标价格制度的相关研究。在对内执行困难、存在诸多弊端，对外还要受WTO国内支持总量约束的大背景下，从长期看，政府应积极探索保障农民收入与农产品市场价格形成相分离的政策，避免走向“高补贴+高价格”的不利局面，这样既可保证农民的收入水平，又可逐步缩小国内外价差，从而保障国家粮食安全[9-11]。

1.2 农业支持政策与WTO

已有的研究中涉及的农业支持政策有保护价收购、差价补贴、价格保险、价格支持等。有研究发现油菜籽保护价收购政策扭曲了国内市场，对国产油料市场需求产生挤出效应，提出在WTO微量允许范围内利用另一种“黄箱政策”——差价补贴予以替代[12]。

张峭等[3]指出生猪价格保险属于WTO规则中的“绿箱”政策，而政府的目标价格差额补贴政策属于“黄箱”政策；生猪价格保险不会受到WTO规则制约。也有学者指出农业补贴政策（包括四大农业补贴、价格支持政策等）与当年的农产品产量或者种植面积等直接挂钩，属于“黄箱”政策，受到WTO《农业协定》中农业补贴上限的约束，我国的农业补贴中“黄箱补贴”增加空间有限[13]；同时指出农业保险保费补贴属于WTO规定的“绿箱”政策，能够免于WTO《农业协定》约束。仅有少数研究指出中国现行的目标价格补贴制度仍属于WTO农业规则中不可免除的“黄箱”政策，提出我国要通过农产品目标价格补贴政策向目标收入政策、目标收入保险政策过渡[9]。现阶段我国对特定农产品的黄箱支持水平大幅上涨，尚未突破微量允许的“天花板”；但此“天花板”已经开始对我国粮食价格支持政策构成实质性约束[14]。提出中国农业政策的调整应当趋向于“绿箱化”和简单化，为了解决当前中国农产品市场的成本“地板”以及补贴“黄线”问题，可以从挂钩补贴脱钩化、建立市场导向以保障农业生产者收入为目标的中国农业安全网[15]。

在已有的研究及实践中农业保险政策、农业保险补贴及支持政策的测量方式以及箱体归属是不一而同的。农业保险按照是否与某特定产品挂钩分为绿箱或蓝箱政策；农业保险支持水平的具体测度办法也根据国别的不同有所不同，主要有以下3种测度方式：按照费率补贴水平（美国2008-2010年、加拿大2007-2009年）、净赔付额（美国1995-2007年）以及净赔付额与补贴后保费费率水平的乘积（加拿大1995-2006年）[16]。美国、加拿大、欧盟等发达国家和地区在向WTO提交的报告中将作物保险支出列为黄箱政策，印度、巴西将作物保险支出列为绿箱政策，日本根据作物保险补贴对象的保障水平在70%及以下或70%以上分别归为绿箱政策及黄箱政策 (WTO网站)。对于农业保险的管理及运营费用，除了法国计算在总的费率补贴额之内外，其他国家或者整体忽略或者计入“绿箱”政策（如美国）。中国并未在WTO有关报告中明确农业保险支出归为国内支持，并未明确其箱体归属。

综上可以看出，我国当前开展粮食目标价格补贴制度属于WTO“黄箱”政策，会引起包括财政压力大、库存倒挂、执行成本高等问题；对于粮食价格保险处于政策试点阶段，研究多数集中于建立试点价格保险方案、方案实施可行性等方面，对于其在WTO框架下的归属未有定论。通过将粮食价格保险条款与WTO农业协定“绿箱”政策有关条款对比，分析其箱体归属，同时依据粮食价格政策改革目标找出我国粮食价格保险政策调整的方向，对于我国粮食价格政策改革具有重要的现实意义及政策涵义。

2 我国粮食价格保险政策及其实施状况

2004年政策性农业保险重新试点以来农业保险在农业安全网中起着越来越重要的作用。2015年“一号文件”中指出“积极开展农产品价格保险试点”，2016年“一号文件”中提出“探索开展重要农产品价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点”。在农业保险总体积越来越大的同时，保险产品的种类也越来越多，粮食价格保险是农业保险产品结构改革的新动向之一。

2.1 粮食价格保险政策定义及其政策目的

粮食价格保险的保险责任事故，通常按照粮食实际价格低于保险合同中规定的保障价格时，按照保险合同进行定损及理赔。

“保粮食供给”、“保农户收益”是我国包括粮价支持措施在内的全部农业政策的两个基本目标[9]。我国实行目标价格保险的政策目标是按照市场定价、价补分离原则，健全主要由市场决定粮食价格的机制[5]，解决最低收购价格制度产生的问题（如粮食市场价格扭曲、国内外市场粮价倒挂等）、优化我国农业支持保护政策。

2.2 我国粮食价格保险政策的试点情况

目前我国多地开始试点多种类型的农业价格保险政策，实施的作物价格保险主要包括蔬菜价格保险以及粮食价格保险。

全国范围的有关三大主粮的价格保险试点政策尚未正式出台，仅有江苏省常州市、黑龙江省庆阳农场等少数地区开始试点。黑龙江庆阳农场2014年试点实施水稻目标价格保险，具体实施措施如下[17]：水稻目标价格保险保障单位面积量按农场前5年水稻平均单产除去最大值与最小值后平均值的70%计，确定为7 050 kg/hm2。约定目标价格以当地物价局公布的前5年水稻销售平均价格为基础，最高不超过平均销售价格的80%，确定为2.2元/kg。由保障单产和约定目标价格的乘积最终确定水稻目标价格保险金额为15 510元/hm2，按保险费率6.4%计算，保费为992.64元/hm2。保险费实行预收制，按照2014年财政部规定由中央财政对中央直属垦区补贴65%、农场配套10%、农户承担25%的标准确定各级交纳保费比例。赔付标准按生育期绝产和综合减产两种方式赔付。不同生育期绝产得到最高保额不同比例的赔偿，产量测定以投保户保险标的的全部测产产量为基础，以此确定实际产量价值，不受农作物受灾面积影响。

江苏省常州市水稻价格保险的具体措施如下：在武进区前黄镇、礼嘉镇和雪堰镇的试点地区，连片种植6.67 hm2以上的，种植经政府审定合格稻谷品种的农户在缴纳一定保险费用后（2015年费率为6%），政府给予一定比例的补贴参加稻谷“价格保险”。根据田块前3年稻谷平均产量，最高保额定为18 000元/hm2和22 500元/hm2两档产出。制定目标价格的依据是郑州商品交易所前2年11月的粳稻期货交割价格。政府财政补贴保费的70%，两档保险水平下农户每年需要缴纳的保费为324元/hm2和405元/hm2。若投保地块产值达不到这两个档次，由保险公司补足。

黑龙江省庆阳农场的目标价格保险产品实际上是基于产量风险的保险，按照约定价格仅仅对农户产量损失的部分进行赔付，投保当年市场价格变动对于农户实际产值的计算并无影响；农户产量损失可以以约定价格得到赔偿；但若当年市场价格下降，农户正常生产的稻谷价格风险无法有效分散。而江苏省武进区的情况则不同，当稻谷市场价格下降时，单位面积实际产值会相应减少，农户因市场价格下降而产生的收入风险会得到补偿。

3 WTO农业协定国内支持政策规定及中国实施情况

3.1 WTO农业协定国内支持政策的规定

本研究中用以分析我国当前试行的粮食价格保险政策的是乌拉圭农业协定(Uruguay Round Agreement on Agriculture，URAA)附件2中国内支持政策的有关规则。URAA将国内支持政策分为三类：黄箱、蓝箱及绿箱政策[18]。某国的国内农业支持政策可能通过两种方式违反WTO规则：一是超过“黄箱政策”上限；二是在国际市场上倾销产品产生明显的或者可测量的负效应的市场扭曲行为。3.1.1 “绿箱”政策 “绿箱政策”对于农业生产和贸易没有或者仅有极小的扭曲作用。只有那些不与农业生产或者农产品价格挂钩的政策，在满足URAA其他条款的基础上，才可以被归为“绿箱政策”，免于削减。附件中第7条和第8条具体规则如下：

第7条：政府对收入保险或收入安全网的金融支持

条款适用于:农业收入损失超过过去3 a平均总收入或净收入（或者过去5 a总收入或净收入去掉最高值和最低值以后平均值)的30%。

符合此条政策的生产者收到的政府补贴额不超过其总收入损失的70%。

政府对于生产者的补偿仅与收入相关，而与生产者的生产类型、生产规模无关；与国内或者国际价格无关；与生产投入要素无关。

生产者因第7条以及第8条政策收到的补贴额不超过其总损失额度。

第8条：减少自然灾害损失的补贴（直接补贴或者政府通过作物保险体系实施的金融支持）

适用于政府认可的已经发生或者正在发生的自然灾害或者类似事故（包括疫病爆发、虫灾、核事故以及相关领域的战争）引起的损失；损失额由超出过去3 a的平均产量30%（或者过去5 a去掉最高值和最低值以后平均产量）的部分决定。

因灾补偿条款仅与收入损失、畜牧业损失（包括与动物救治有关的支出）、土地以及自然灾害有关的投入要素相关。

补贴额不超过弥补损失的总成本，不与生产类型以及未来生产数量挂钩。

因灾赔付额不超过弥补或者在未来减少类似损失所需要的花费。

生产者在第8条与第7条规则下收到的政府补贴不超过总损失额。

3.1.2 “黄箱”政策 “黄箱”政策对于贸易会产生较大的扭曲作用，受到URAA的限制。价格支持项目、与产量相关的生产者支付项目等均被归到“黄箱”政策下，这些“黄箱”中的支持政策经过一系列计算之后计入一国的国内总支持量（AMS）中。如果一国的国内总支持量小于总产值的10%（发达国家是5%，发展中国家是10%，中国是8.5%），这一补贴量被认定为微量允许，准许从AMS中扣除。

“黄箱”政策又被分成与特定产品相关以及非特定产品相关两类；两类“黄箱”补贴均要加总到支持总量中。

3.1.3 “蓝箱”政策 “蓝箱”支持政策是指一种对于贸易、市场的扭曲作用，介于“绿箱”与“黄箱”之间的一种政策。按照乌拉圭回合农业协定，蓝箱政策是指一些与限制生产直接相联系的直接支付的“黄箱”政策，可以免于减让。具体包括：基于固定面积或产量的直接支付；基于基期生产水平的85%或85%以下给予的直接支付；基于固定牲畜头数的直接支付。

3.2 中国农业支持政策实施情况

“绿箱政策”不会或者很少会引起贸易扭曲，不受WTO农业协定的约束。我国现行的“耕地地力保护补贴”政策与农业生产类型、规模无关，不会影响农业生产行为，与生产是脱钩的，属于“绿箱政策”范畴。农业保险的运营与管理费用也属于“绿箱政策”范畴。

加入WTO时，我国承诺“黄箱”补贴必须遵守两个8.5%的上限约束，即特定产品“黄箱”补贴不得超过该产品产值的8.5%，非特定产品“黄箱”补贴不得超过农业总产值的8.5%。当前我国备受关注的三大粮食作物玉米、小麦、稻谷均属于WTO规定的特定农产品的范畴。叶兴庆[19]指出：多数特定产品的“黄箱”补贴还有一定空间，但如果支持价格继续逐年提高并有较大的托市收购量，则很快就会遭遇8.5%上限的实质性约束。

4 WTO框架下我国农业目标价格保险政策归属

我国现行粮食目标价格支持政策（差价补贴）归为“黄箱”政策范畴[20]，若粮食价格保险属于“绿箱”范畴，我国便有较大的政策实施空间。

根据2014年黑龙江省庆阳农场稻谷价格保险条款，仅当单位面积产量损失到一定程度时，农户会依照保险合同中约定的目标价格得到部分赔付（表1）；此价格保险政策实为一种针对产量损失的保险政策。按照WTO农业协定附件2第7条中有关规定，黑龙江省庆阳农场稻谷目标价格保险政策应当归属于针对特定产品的“黄箱”政策的范畴，支持总量受WTO约束。

江苏省常州市的目标价格保险仅与区域单位面积平均收入有关，实际上是一种单位面积保额低于托市收购价格下预期收益的收入保险，与农户的实际产出、价格以及投入要素无关（表1），属于WTO“绿箱”政策范畴。

与常州的目标价格保险（实为收入保险）进行比较分析发现，如果将黑龙江庆阳农场的目标价格向收入保险调整，在分散农户价格风险的同时，将其对农业生产的扭曲作用弱化，即可由“黄箱”政策转成“绿箱”政策。从分散市场价格风险的角度考虑，具体的调整方式为：将目标价格保险保额及收获期实际产值测算中使用的价格改为以市场价格为基础的价格。采用收获期农产品价格而非保险合同中约定的目标价格计算保额及实际产值（表1）。实际计算中收获期价格的价格基础可以是期货合约收获期均价，也可以是现货市场进行调查以取得公允的市场价格。

将表1粮食目标价格支持政策与黑龙江庆阳农场的目标价格保险进行比较，发现粮食目标价格支持政策与实际销售产量挂钩，而目标价格保险中的产量是保险合同中约定的。与粮食目标价格支持政策直接干预市场相比，目标价格保险通过保险市场保障农户收益，已经向着“绿箱”政策前进了一大步。

表1 粮食目标价格扶持、目标价格保险与收入保险政策对比Table 1 Comparison among grain price support, target price insurance, and revenue insurance policies

5 结论与政策建议

5.1 结论

分析黑龙江省庆阳农场试点实施的价格保险政策条款，并将其按WTO农业协定政策条款进行归类，发现庆阳农场稻谷目标价格保险政策应归属于WTO“黄箱”政策范畴；但是与目标价格补贴制度相比，庆阳农场的价格保险制度正在往“绿箱”的方向行进。

江苏省常州市的水稻目标价格保险政策，在其实施过程中参照期货合约价格及现货市场价格分别设定保额及单位面积实际产值，赔付额与农户的投入、规模、价格不直接相关，而与收入相关，实为收入保险政策，属于WTO农业协定“绿箱”政策范畴。

结合黑龙江省庆阳农场目标价格保险的例子，若以市场价格作为农业保险保额及收获期实际产值的测算基础，则此保险政策的性质转变为收入保险，满足农户分散市场风险及自然风险需求的同时也符合WTO“绿箱”政策的有关规定，能够有效缓解“黄箱”政策天花板的压力。

将粮食目标价格保险政策调整为涵盖粮食价格风险及产量风险的区域收入保险政策，可以在减缓最低收购价、粮食临时收储政策所带来的财政压力等问题的同时，缓解WTO“黄箱”政策支持总量以及AMS微量允许上限压力。

5.2 政策建议

为更好地分散农业风险、保障农户收入，提出以下政策建议。

1）建立覆盖粮食价格风险以及区域产量风险的收入保险制度。取消归属WTO“黄箱”政策的目标价格保险，建立“绿箱”范畴的收入保险制度。同时由于农场级、或者农户个人历史单产数据稀缺，再加上我国当前仍以小规模生产为主的特征，建立以乡、县等区域为基础的收入保险制度是可行的。

产量数据是制约农业保险发展的关键因素之一。现行以省、市县级单产数据为基础的收入保险研究将粮食由自然灾害引起的产量损失进行了平抑[21]，测算的收入保险费率偏低。粮食主产区县、乡级粮食平均产量、生产成本数据较完备。有必要通过我国现有的农业生产数据采集系统、农村固定观察点以及农业统计部门加强对乡镇以及农户为基础的微观农业数据的精细化采集，在此基础上进行费率测算。

2）建立农业补贴与农业保险互补的收入保障机制。区域收入保险以市场价格及区域平均单产为基础确定单位面积目标收益，若以之取代农业补贴制度，在实施之初以及实施过程中可能会导致农户的收益下降甚至为负（如当前大豆产业若取消目标价格政策，按2015年农产品生产成本收益汇编及实际调研相关数据测算，农户的单位面积收益为负）。农业保险政策与农业补贴政策配合，将收入保险参照价格与目标价格之间的部分以差价补贴的方式、按照约定的补贴方式直接补给参加农业保险政策的农户，以此稳定农业生产、保障粮食供应。

农业收入保险政策实施的过程，可以与取消最低收购价制度的进程相互配合，逐步实现粮食市场上由政府托市收购为主转变为收入保险为主导，政府辅以农业补贴的收入保障体系。

3）完善粮食收入保险参照价格的设定标准。在建立覆盖市场价格风险的粮食收入保险制度过程中，如何测定市场价格风险是一个关键问题。主要的价格参照体系包括以下三种：一是期货市场价格；二是现货市场价格；三是基于成本的价格。

当前我国已经建立起较完备的三大主粮期货市场，可以在期货市场较好的实现了价格发现功能的基础上，将收获期期货合约价格设定为收入保险参照价格；当不存在相关商品期货市场或者期货市场发展不完善时可以基于现货市场价格或者成本加成价格设定收入保险参照价格。

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（责任编辑：王育花）

Analysis of China’s crop target price insurance policy under WTO box classifcation rules

XIE Feng-jie1, SONG Bao-hui2, WU Dong-li1
（1. College of Economics and Management, Shenyang Agricultural University, Shenyang, Liaoning 110866, China; 2. College of Agriculture, California State University, Chico, California 95929, USA）

Adopting crop target price insurance to address the financial pressure, trade distortion and other related issues becomes one of the focused topics of the Government and scholars in China. Taking Qingyang Farm in Yanshou, Heilongjiang Province as an example, this paper examined the pilot policies of the crop target price insurance and also analyzed the clauses of the crop target price insurance of Qingyang Farm. Results show that the clauses of the crop target price insurance in Qingyang Farm cover the yield fuctuation risk only, which should be classifed as the “amber box” policy according to the WTO rules. Comparing the crop target price insurance of Qingyang Farm and the crop target price insurance in Changzhou City, Jiangsu Province, which is actually the revenue insurance, this paper suggests to revise the crop target price insurance policy to revenue insurance, which can be classifed as the “green box” policy, to diversify the risks and to maintain stable farmers’ income. This revision can also effectively alleviate the pressure of exceeding the allowed support total under WTO “amber box” commitment. Specifc policy measures include: 1) to establish regional revenue insurance system that covers grain price and yield risks; 2) to establish revenue protection scheme with revenue insurance and target crop price policy; and 3) to determine grain target and base prices used in revenue insurance based on futures contract prices revealed by the futures markets.

target price insurance; WTO agricultural agreement; revenue insurance; futures contract price; amber box policy

F842.0

A

1000-0275（2017）02-0212-07

10.13872/j.1000-0275.2017.0010

谢凤杰, 宋宝辉, 吴东立. WTO框架下粮食价格保险政策归属及其改进[J]. 农业现代化研究, 2017, 38(2): 212-218.

Xie F J, Song B H, Wu D L. Analysis of China’s crop target price insurance policy under WTO box classification rules[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(2): 212-218.

国家自然科学基金项目（71503172）；辽宁省教育厅项目（W2014100）。

谢凤杰（1983-），女，山东茌平人，博士，讲师，主要从事农业风险管理研究，E-mail：fengjiexie@qq.com；通讯作者：吴东立（1979-），男，河南确山人，博士，副教授，主要从事农村金融研究，E-mail：wdl110161@163.com。

2016-09-27，接受日期：2017-01-05

Foundation item: National Natural Science Foundation of China (71503172), Education Department Foundation of Liaoning Province (W2014100). Corresponding author: WU Dong-li, E-mail: wdl110161@163.com.

Received 27 September 2016; Accepted 5 January, 2017