宿迁市学前教育发

蔡刘胤

[提要] 学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。“入园难、入园贵、幼师数量少、质量低”是长期备受社会关注的热点难点问题，其根本原因是学前教育资源供给不足和配置不均衡。解决这一问题的根本途径在于创新政府教育资源供给方式，以供给侧改革保基本，加大政府财政投入力度，同时鼓励社会资本提供个性化、多样化的学前教育服务。

关键词：学前教育；问题；对策；供给侧改革

基金项目：江苏省高等学校大学生创新创业训练计划项目省级指导项目：“以供给侧改革破解学前教育发展难题——以江苏省宿迁市为例”（项目编号：201614160020X）

中图分类号：G52 文献标识码：A

收录日期：2017年2月24日

学前教育作为基础教育的第一阶段，对于个体人格的塑造以及未来的发展起着至关重要的作用，但“入园难、入园贵、师资少、素质低”却持续成为社会关注的热点难点问题。本研究通过抽样调查，对宿迁市学前教育发展现状进行描述，找出存在的问题以及产生的原因，并提出对策建议。

一、宿迁市学前教育基本现状

宿迁市是1997年组建的地级市，是江苏省经济最不发达的地级市。由于受到经济条件、政府改革等诸多因素的影响，宿迁学前教育发展与社会需求之间极不平衡。从总体来看，幼儿园的数量过少、水平参差不齐，难以满足适龄幼儿的入园需求，而这些情况使“入园难、入园贵、大班额”成为宿迁学前教育发展中的普遍现象。“入园难”主要表现为公办园或者声望好的民办园，需要通过“摇号”或是找关系确定入园资格。“入园贵”表现为民办园收费往往是公办园的几倍，而且服务质量普遍比不上公办园。但是因为公办园数量少，幼儿无法自主选择学校，只能“被迫”进入这种“贵族园”。这种“低价”享受优质服务，“高价”买低质服务的怪现象，使社会真实感受到教育的不公平。在调查的幼儿园中，属于这种类型的“贵族”幼儿园，每学期的保育费均超过5，000元，而公办园的平均保育费每学期只有2，000元左右。同时，由于幼儿园总体数量过少，为了让适龄幼儿有学上，“大班額”在宿迁成为正常现象，而“大班额”极大地影响了幼儿的教育和管理质量。

二、宿迁市学前教育存在的主要问题

（一）公办园与民办园比例失调，优质教育资源供给不足。宿迁市的公办幼儿园比例较低，在全市405所幼儿园中，公办园194所，占47.9%，无法保证学前教育服务的基本需求。而实际上这些公办园的公办成分并不高，比如在职在编的公办教师占全市在职幼师总数还不足5%，政府在学前教育资源供给上严重缺位。

（二）幼儿园发展水平参差不齐。就总体水平而言，宿迁市民办幼儿园发展水平低于公办园。表现为一些民办幼儿园硬件基础设施不完善，调查发现，一些民办园的教学活动场所较小、基础设施陈旧。以办园条件的生均指标为例，国家颁布的生均用地面积最低标准是13平方米/生，生均园舍建筑面积最低标准是8.8平方米/生。而宿迁民办园却很少能够达到这一标准。

（三）规划建设和小区配套建设园移交工作不到位。2011年，宿迁市人大常委会教科文卫委专门组织人员，对全市幼儿园建设管理情况进行专题调研，发现了一些影响和制约学前教育发展的突出问题。发现新建小区配套幼儿园无偿移交工作普遍不到位。2012年3月，宿迁市政府办出台的《市政府办公室关于进一步加强学前教育工作的意见》，对小区配套幼儿园的建设和移交提出了明确要求。但是，各县、区城区新建小区存在有的未能按要求配建幼儿园，已经配建的幼儿园未能按要求进行无偿移交的问题。2012年以来，全市（不含宿城区）新建小区按要求已配建幼儿园的有98所，应配建未配建的50所；无偿移交的仅有11所，被出售的有39所，其余48所被出租或暂未举办幼儿园。如泗洪县按要求已配建的幼儿园有27所，应配建而未配建的达47所，2012年以来一直没有一所配建幼儿园进行无偿移交。再如市区的隆城颐和小区配套建设的幼儿园，虽经会办，仍没有移交给项目所在地政府，最终被出租出去。调研中发现，《市政府办公室关于进一步加强学前教育工作的意见》只是笼统规定，开发单位在住宅小区项目竣工验收备案后30个工作日内，将新建幼儿园无偿移交县、区政府，但对如何移交，不按时移交如何处理都没有具体规定，可操作性不强。这也是造成移交工作不到位的原因之一。同时，城区幼儿园布局不均衡。市区幸福中路至幸福南路以东到运河路之间竟无一所幼儿园。由于布局不均衡，导致部分幼儿园入园难、大班额等现象突出。调研组从市卫计部门了解到，随着二孩生育政策的放开，预测未来三年，市区年均出生人口增长约1万人左右，现有幼儿园根本无法满足人口快速增长的需求。

（四）“大班额”成为“正常”现象。为了让适龄幼儿“有学上”，大班额在宿迁是“正常”现象。教育部颁布的《幼儿园工作规程》规定：“幼儿园每班幼儿人数一般为：小班25人，中班30人，大班35人”。随机抽查的9所幼儿园中，最小班额35人/班，最大班额72人/班。全市2016年统计结果显示，达到适度班额的比例仅为29.1%。造成这种现象的主要原因就是幼儿园数量过少，如果按照标准班额招生，就会出现大量适龄幼儿无法入园现象。

（五）师资数量短缺，水平总体较低。宿迁市学前教育师资的数量、持证率、学历结构极不合理。首先是教师流动频繁、师资数量短缺。在调查中发现，宿迁市幼师工资待遇偏低，民办园的工资每月1，500～2，000元，公办园的聘用幼师工资每月2，000～2，500元，而同样是幼师，在职在编公办幼师工资每月为4，000～5，000元，公办幼师与聘用幼师待遇差别很大。2016年，宿迁市职工社会平均工资为4，678元，民办园幼师和公办园聘用幼师的待遇显然远低于当地的平均工资水平。在宿迁市，除少部分公立幼儿园的教师具有正式的公办事业编制外，大多数的幼儿教师都属于聘用性质。较低和不公平的待遇，导致幼教人员尤其是聘用幼师流动频繁，幼儿师资数量特别是优质师资数量短缺。全市在园幼儿22.4万名，1.2万名园长和专任教师，师生比超过1∶19，《江苏省公办幼儿园机构编制标准》规定的师生比是1∶16。江苏省优质幼儿园评比标准要求，班额在规定标准以内，专职教师每班配2～2.5人，换言之，师生比的平均标准为不超过1∶15。其次，幼儿教师的持证上岗率很低。调查发现，宿迁市幼儿教师的持证率仅为32%，为在职幼师总人数的1/3。此外，很多在岗教师不是正规专业学校毕业，缺乏幼师必备的基本素养和能力。所有这些，都极大地阻碍了宿迁市学前教育的发展，影响了学前教育的质量。

三、促进宿迁市学前教育发展的对策

宿迁市学前教育中存在的这些问题，主要是政府在教育资源供给上缺位造成的。如何保障适龄幼儿都能接受基本的、可选择的、高质量的学前教育，是迫切需要解决的重要课题。2016年3月24日，江苏省省长石泰峰在全省教育工作会议上提出，“让每一名适龄儿童少年都能接受高质量教育。要抓紧补缺，适应城镇化和人口变化趋势，超前规划学校布局，按照省定标准建好学校，支持普惠性民办幼儿园提供优质保教服务；要着力补短，改善农村学校和城市薄弱学校条件，严格控制大班额、大校额现象；要切实补软，加强内涵建设，整体提升教育教学质量和管理水平。”明确要求“各地要针对幼儿园教师数量不足、质量不高等问题，采取综合措施配齐配足保教人员，落实幼儿教师资格标准，提高公办幼儿园在编教师比例，保障非在编幼儿教师待遇。”解决宿迁学前教育存在的突出问题的根本途径，就是努力按照省政府要求，结合当地实际，创新学前教育这一公共服务的供给方式，以供给侧改革保基本，同时鼓励社会资本提供个性化、多样化的学前教育服务。正如全国政协常委、民进中央副主席朱永新在接受《中国教育报》记者采访时所言，供给侧改革不仅是经济领域的事，也是教育领域的事，教育供给侧改革的核心是扩大优质教育资源供给，优化教育资源配置，使受教育者有更多、更好的教育选择。

（一）加大政府财政投入，确保公办园占主体。政府充足的财政支持是保证学前教育健康持续发展的强有力基础。“长期以来，我国学前教育没有被纳入国民教育体系，政府责任缺失，学前教育财政投入不到位，导致学前投入严重不足”。无论是公办园偏少，民办园发展参差不齐，还是幼儿教师队伍不稳定，素质普遍不高，其根本原因都是政府在学前教育上经费投入过低。因此，必须明确政府在学前教育服務中应该承担的职责，建立以政府投入为主体的学前教育投入体制，加大政府财政投入力度，通过新建、改建、扩建公办园，稳步提高公办园的数量和占比，从而扩大优质教育资源供给，进一步满足全市学前教育发展需求。当地政府应将学前教育经费纳入财政预算，提高学前教育经费在同级财政教育经费中所占比例。同时，财政还应设立学前教育专项经费，用于扩大学前教育资源。

（二）鼓励社会资本提供个性化、多样化的学前教育服务。《江苏省学前教育条例》提出：“发展学前教育，应当坚持公益性和普惠性，实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制”。宿迁市可以结合地方实际，引导社会资本参与，鼓励社会资本提供个性化、多样化的学前教育服务，促进公办园、民办园的均衡发展，使适龄幼儿有更多、更好的教育选择。在此基础上，积极借鉴国内外的成功经验，向社会组织购买学前教育服务，推进宿迁市学前教育的发展。购买的方式有多种，如直接资助、合同购买、发放“教育券”等。“教育券”理论是由美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼提出的。该理论主张，政府把原先直接划归公立学校的办学经费，按照地区生源的数量进行折算，把折算后的有价证券（教育券）发给家长和学生，持有该教育券的学生可以根据自身需求，而不受原来学区的限制自由选择政府规定的学校就读，包括公立学校和私立学校，学生可以凭借该教育券冲抵全部或部分学费，而学校可以到政府有关部门依此教育券来兑换资金。我国部分地区已经将该理论运用到了教育发展中，早在2001年，浙江省长兴县就出台了《长兴县教育局关于教育券使用办法的通知》，以教育券的形式对私立学校和职业高中的新生给予一定的经费补贴。2011年，江苏省南京市在全省首推学前教育“助学券”，从当年秋季开始全面实施幼儿助学券政策，旨在通过政府购买学前教育服务的方式，鼓励社会多元办学，使全市适龄幼儿入园得到制度性保证。幼儿助学券的本质，是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务，以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。它是一种“名义券”或“概念券”。幼儿助学券在一定程度上有助于引导薄弱园按照要求改进提升。

（三）采取措施，推动新建小区配套幼儿园建设和无偿移交政策的落实。应当由市教育主管部门牵头，对全市新建小区配套建设幼儿园及无偿移交工作落实情况组织督查，摸清情况，找出落实难的症结所在，为市政府决策提供可靠依据。同时，进一步细化相关政策，从规划、建设、移交、使用等关键环节进行把关，明确各级政府及相关部门职责，推动政策落实。

（四）加强幼儿师资队伍建设，全面提高教师综合素质。优质的师资力量是幼儿园教学质量的保证，是衡量学前教育水平的重要指标，更是幼儿健康成长的基础。首先，政府应出台相应的政策，提高幼师待遇，以留住和吸引优秀幼儿教师；其次，健全幼儿教师资格准入制度，严把入口关；最后，建立健全幼儿教师培训制度，提高在职在岗幼师业务能力，不断提升素质。通过这些综合举措，使学前教育师资队伍的整体水平不断提升。

主要参考文献：

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[6]陈健.南京：首推学前教育“助学券”[J].教育周刊，2016.27.