经费结构视角下地方大学治理的困境及对策

陈佳明 费若怡

(南京工业大学，江苏 南京 211816)

经费结构视角下地方大学治理的困境及对策

陈佳明 费若怡

(南京工业大学，江苏 南京 211816)

当前，我国地方大学治理面临以计划为特征和主要手段的传统体系运行“后劲乏力”、以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系建设不足的困境。文章从经费结构角度，将计划和市场有机结合，提出建立竞争性与非竞争性相结合的财政拨款机制，给予地方大学更多的财政支持，提高地方大学内部利益相关者的待遇；明确问题导向，加快引导地方大学参与协同创新，提高地方大学科研与市场对接，加速成果转化等对策。

大学治理；地方大学；公共财政；计划；市场；协同创新

地方大学是我国高等教育的重要组成部分，其治理成效在很大程度上影响着我国高等教育整体质量的提升。在“双一流”的建设背景下，地方大学面临着巨大的机遇和挑战。如何完善对地方大学的治理，加强地方大学助力“双一流”建设，成为一个亟待解决的理论和实践问题。然而，当下以计划为特征和主要手段的传统体系运行“后劲乏力”以及以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系建设不足，导致大学因办学经费不足、经费结构不合理和经费来源有限而难以真正达到政府和社会对其提出的要求；同时，大学内部各利益相关者因职责不明和待遇偏低等客观因素，不愿意切实履行义务、行使权利。以上问题在地方大学表现得更为突出。此前，众多学者从不同视角出发，对现代大学治理结构、治理方式、治理主体和治理机制等问题进行研究，取得了丰硕的理论成果，但较少以经费结构为研究视角。本文通过经费结构分析地方大学治理的困境，剖析影响地方大学治理效果的原因并提出相应策略。

一、当前我国地方大学治理面临的困境

从经费结构看，我国地方大学治理的困境表现在：计划层面上，财政拨款机制僵化、经费结构不合理以及大学内部从业人员待遇偏低等问题亟待解决；协同创新层面上，经费使用困难、体制机制束缚等因素阻碍了地方大学治理水平的提高。

(一)以计划为特征和主要手段的传统体系运行“后劲乏力”

以计划为特征和主要手段的传统体系，主要是指我国大学的主要出资人——政府，在高等教育办学体制、办学资源配置及大学管理体制等方面形成的一套制度规范和运行体系的总和，它主要说明政府在大学治理这一问题上所扮演的角色和应该发挥的作用。事实上，由于政府角色扮演不到位，其所发挥的作用大打折扣，传统体系运行“后劲乏力”，表现在如下三个方面。

1.现行高等教育财政拨款机制存在缺陷，政府财政性教育经费投入不足。目前，我国高等教育实行的是分级投入的拨款体制和“综合定额加专项补助”的拨款模式*罗和安：《关于改革高等教育财政拨款机制促进高等教育公平健康发展的建议》，2012-03-11，http://www.nbd.com.cn/articles/2012-03-11/640180.html。。该拨款机制优先保证了“985工程”和“211工程”大学的办学经费，未惠及地方大学，其制度性缺陷日益显现，高等教育因地域、层次不同而产生了不公平。李克强总理在2015年《政府工作报告》中指出“全国财政性教育经费支出占国内生产总值比例已经超过4%”，但是十多年来地方大学经费来源中的财政性经费比例在持续下降，生均教育经费投入也停滞不前。“地方政府对高校的投入并未跟上其自身财力增加的步伐，财政支持力度不足导致地方高校的经费收入过度依赖学费。”*宗晓华：《地方高等教育财政投入及其影响因素》，《高等教育研究》2010年第11期，第41页。高等教育财政拨款机制的制度性缺陷以及增长缓慢的财政性教育支出，对地方大学的可持续发展和质量提升造成了一定影响。

2.办学经费不足，资金来源与结构不合理。在高等教育办学体制上，政府是大学的主要举办者；在办学资源配置上，很大程度上仍以政府直接投入为主，尚未建立以绩效为基准的竞争性投入机制；在管理体制上，以政府集权为主，政府是大学的监管者，大学的办学自主权没有真正落实。这些客观原因导致地方大学办学经费不足，且来源渠道有限、资金结构不合理，主要表现为校办产业经营收入、捐赠收入以及其他收入占办学经费总额的比重过小。这方面可参考香港地区一些公立大学的案例。“香港高等教育一系列成绩的取得与其办学经费充足、资金结构合理有着紧密的联系。”*于春梅：《香港高校财务管理的经验及对我们的启迪》，《科技与管理》2011年第5期，第131页。由表1可见，香港中文大学2014年度可支配经费为79亿多港元(约63亿元人民币)，香港浸会大学作为香港内部的“地方性大学”，可支配经费也有29亿元港币(约23亿元人民币)。而内地地方大学的办学经费与之相差较大，如江苏省属地方大学的年度办学经费通常仅几亿元人民币。此外，香港公立大学的办学资金来源多样、结构也较合理，其中政府拨款占40%～50%。

表1 2014年香港2所公办大学办学资金总额与来源/百万港元*根据香港中文大学2014年《概览及统计资料》整理。根据香港浸会大学《资料及统计数字(2013—2014年)》整理。

3.大学内部各利益相关者职责、权限不清，待遇水平偏低。大学内部各利益相关者主要指校长、教师和学生，而政府对这些利益相关者的职责、权限往往界定不清；同时用公共财政支付给校长和教师的待遇标准偏低。校长能否切实履行职责直接关乎大学的未来。首先，从校长的职责来说，美国大学校长的第一责任就是筹资，他需要拥有企业家的精神，不仅懂教育、会管理，更需善于经营学校。我国政府尚未建立科学、统一的大学校长遴选机制，根据“党管干部”原则，政府特别关注校长的政治方向和政治素质，而对其职责和权限没有作出详细的规定。其次，从校长的待遇看，“越来越多的美国大学校长的年收入达到或超过50万美元，为数不少的校长年薪更是超过了百万美元。”*孙薇：《美国大学校长高收入现象研究》，《时代教育》2012年第21期，第97页。我国大学校长待遇并不高，以江苏省为例，多数纯管理的校长年薪约15万元人民币。大学教师的收入也在客观上反映了一个国家对知识和人才的尊重程度。美国大学教师的收入一般在7万～13万美元，优厚的待遇足以保证他们过上相对体面的生活，能全身心地投入到日常教学和科研活动中。相反，我国大学教师的整体收入水平偏低，据2013年的调查显示，“年工资收入在10万元以下的人数占到了总人数的47.7%。”*《调查：高校教师薪酬年收入10万元以下的占47.7%》，2014-06-10，http://news.xinhuanet.com/edu/2014-06/10/c_126598426.htm。学生学费在一定程度上反映了大学所能提供的教育服务质量的高低。以美国加利福尼亚州为例，“州立大学本州学生本科学费为6 802美元，州外学生的学费标准一般在三倍于本州学生的水平。”*③教育部中外大学校长论坛领导小组：《中外大学校长论坛文集(第三辑)》，北京高等教育出版社2006年版，第229页;第69页。香港公立大学的学费标准更高，每人每年80 000港币(约10 000美元)③。我国地方公办大学的学费标准则整体偏低。除少数大学和专业外，本科生的学费标准普遍不超过每生每年6 000元人民币。

(二)以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系建设不足

以市场机制为核心的协同创新体系主要以人才、学科和科研“三位一体”的创新能力提升为核心，充分利用大学已有的基础，汇聚社会多方资源，大力推进大学之间以及与科研院所、行业企业、地方政府、国际社会的深度融合。2013年，首批14个国家协同创新中心通过“2011计划”认定，率先走上创新能力提升的道路。该计划面向所有大学，不问出身、公平竞争，为地方大学调整办学结构、提升办学实力提供了一个良好的平台。南京工业大学、浙江工业大学等一批地方大学成为首批“国字号”协同创新中心的牵头大学，构建以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系，探索地方大学治理的新道路。“2011计划”不仅在提升大学创新能力、支撑创新型国家和人力资源强国建设方面发挥着重要作用，而且将对完善地方大学治理、加快构建具有中国特色的现代大学制度、促进高等教育事业可持续发展产生深远的影响。经过一段时间的建设，协同创新体系仍存在一些问题。

1.经费使用困难。经费使用存在结构性矛盾：一方面，经费总量与协同创新中心的实际需求存在差距；另一方面，由于现行体制机制的束缚，中心建设经费的使用较为复杂，经费结构不能支持中心的良性发展，经费整体使用效率较低，且对中央财政资金使用的规章制度不够明确、操作程序不够清晰。“科研经费应以高效率发挥支持中心建设的作用，但是这种高效使用未体现在高校协同创新中心的建设过程中。”*谢蕾蕾：《高校协同创新中心发展的若干问题及对策》，《中国高校科技》2014年第10期，第28页。效率的缺乏，导致产学研结合率较低、实际产出结果有限。

2.体制机制阻碍。体制机制创新是协同创新体系运行的关键点，协同创新中心理应成为体制机制创新的试验田。由于中心的各协同单位在组织管理、人事制度、人员考评、科研模式、资源配置方式、国际合作以及创新文化建设等方面存在较大差异，影响了中心交流机制、运行机制、评价机制和激励机制的构建，进而阻碍了各协同单位之间的合作。协同单位内部与外部的体制机制壁垒，在很大程度上造成了“分散、封闭、低效”的孤岛现状，导致人才流通困难，各要素的积极性和创造性得不到充分释放。

3.协同创新实际效果不佳。协同创新体系运行的评价标准是协同创新的实质效果，核心任务是提升人才、学科和科研“三位一体”的创新能力。在实际运行过程中，由于协同单位之间缺少必要的利益平衡机制，容易因利益分割产生一系列矛盾。大学在协同创新过程中追求的是科研转化率，企业的直接目的是追求经济利益，地方政府则希望通过协同创新体系来发展当地经济。目标和指导思想的不同，极易导致各合作方行动不一，影响协同创新实际效果。

二、地方大学治理困境产生的原因

(一)制度政策带来的负面效应

制度政策的负面效应主要体现在两个方面：其一，我国现行高等教育财政拨款机制表现为分级投入和“综合定额加专项补助”，地方大学在分级投入和专项补助两方面均处于劣势。分级投入方面，地方大学所能获得的中央财政投入有限，使其发展过度依赖于地方政府的财政投入，而近年来地方政府的财政投入又难以满足地方大学的资金需求。专项补助方面，“985工程”和“211工程”等资金优先支持中央直属和部属大学，地方大学难以从中受益。其二，地方大学对“扩招”消化不良。地方大学虽然在“扩招”过程中争取到了更多的办学资金，但也增加了开支。同时，一些地方大学定位不准确，盲目追求大而全，随之而来的新校区建设、教学设备采购以及师资引进等建设需求，进一步加剧了地方大学的经费压力。

(二)地方大学自身调整不足

地方大学自身调整不足主要体现在两个方面：一是忧患意识不足。21世纪高等教育产业化趋势明显，市场竞争与合作成为大学必须面对和解决的问题。然而一些地方大学仍存“等靠要”思想，过分依赖地方政府教育财政资金的支持，自谋发展意识不足，未能充分运用社会资金优化办学经费结构。二是办学经费筹集和使用有待优化。多数地方大学在办学经费筹集方面没有充分发挥产学研用的作用，科研和产业收入能力不高。资源存量小、整合能力弱和发展外围窄等问题，一直困扰着地方大学的治理。

三、完善我国地方大学治理的对策

(一)纠正计划“后劲乏力”，发挥传统体系的内在优势

纠正计划“后劲乏力”，需要明确政府在大学治理这一问题上的角色定位，切实发挥其作为我国高等教育主办者的作用。以计划为特征和主要手段的传统体系的内在优势在于，以强制性的计划方式，保证高等教育财政拨款的稳定性和连续性，满足大学办学的刚性需求。

1.建立健全非竞争性和竞争性相结合的高等教育财政拨款机制，加大财政性教育经费投入。非竞争性财政拨款面向全国所有普通大学，目的在于保障大学的基本办学条件和教育质量，保证高等教育的公益性和公平性，构成高等教育财政拨款的主要途径。非竞争性财政拨款数额以大学在校生数为基准，综合考虑区域经济发展水平、学校类型和层次差异，由中央政府确定并统筹支付。同时，中央政府要切实保证非竞争性财政拨款在高等教育财政拨款总额中所占的比重，在确保稳定的前提下，逐步提高非竞争性教育财政拨款标准。竞争性财政拨款主要体现的是市场经济环境下的市场导向原则，政府鼓励大学面向经济社会发展、科技发展和高等教育发展的重点领域，集中体现国家战略目标，促进大学的良性竞争和特色发展。政府要保证竞争性财政拨款的清晰和透明，加强对竞争性拨款的绩效评估。在完善高等教育财政拨款机制的基础上，中央政府要继续稳步加大教育财政投入，进一步加大对地方大学和中西部地区教育事业发展的转移支付力度。同时，地方政府也要进一步调整和优化财政支出结构，切实提高公共财政支出中教育支出所占的比重。

2.拓宽大学办学经费来源渠道，优化办学经费结构，保障办学经费。其一，政府要在加大财政投入的基础上，鼓励大学在合理的范围内采取向商业银行借贷的方式筹集办学资金。在这一过程中政府需要帮助大学分担贷款的还本付息压力，给予其一定的财政补贴。其二，中央政府可通过适度发行教育债券的方式，向社会筹集资金。在大学办学经费结构上，既要坚持以政府财政拨款为主、学生学费收入为辅，改革校办产业、提高经营效益，也要提高科研项目经费、捐赠及其他收入等经费占大学办学总经费的比重。

3.明确大学内部各利益相关者的职责与权限，逐步提高大学校长和教师的待遇。这里以明确大学校长的职权、提高其待遇最为关键。其一，政府要坚持完善党委领导下的校长负责制，建立统一的大学校长遴选机制，规定校长在就职前公布其“施政纲要”。其二，政府要充分尊重校长的“组阁权”，由校长选拔副手，做到上下同心。同时，提高校长的基本待遇，确保其全身心专注于大学的经营与管理。其三，政府要建立科学的约束机制。通过信息披露，及时了解地方大学的财政支出情况和资产健康状况；聘请第三方机构，以产学研结合率、科研转化率、毕业生就业质量和师生满意度为指标，评估校长的履职水平。此外，政府要大幅提高大学教师的工资待遇水平，通过扩大薪酬外延，增加教师的非货币薪酬。

(二)加快市场机制建设，激发协同创新体系的后发动力

加快市场机制建设，扫清现有的体制机制障碍，充分运用市场这一优化资源配置的关键性力量。以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系的后发动力，在于以市场导向为原则，保证资源配置的效率。

1.加快推进学科、人才和科研的“三位一体”建设。中央政府要完善顶层制度设计，通过体制机制创新和政策项目引导，在国家级协同创新中心培育和认定上加强遴选，给予地方大学一定的支持。地方大学要明确自身定位，立足于学科、人才和科研的相对优势，以行业企业和区域发展协同创新中心为重点，构建“国家级—省级—校级”三级协同创新体系，以创新出成果，以创新求发展。

2.完善机制建设，加速成果转化。确立以企业为主体的技术创新体制，加速科技成果转化。通过大力调整科技产业政策，鼓励教师创新、创业。首先，地方大学要引导教师以企业需求为导向选择科研课题，这样既能解决教师的选题问题，也能提高科研成果的转化率。其次，鼓励教师以科技成果入股企业，建立稳定的合作关系，这样既能激发教师科研的积极性、间接提高其收入水平，也能为大学发展开拓新的筹资渠道。再次，允许教师领衔创办科技企业，实现科学研究与科技产业的互动。最后，加大对校办企业的改制力度，支持区域经济的发展。

3.加快市场化改革。大学市场化改革主要体现在老校区置换和后勤的社会化运作上。目前许多大学都建立了新校区，这就不可避免地出现了老校区闲置的问题。政府要帮助大学进行老校区置换。大学后勤社会化改革不仅可以吸引社会资金，而且可以盘活后勤的运行效率、提高服务质量和减轻管理压力，还可以为大学筹集部分办学资金。

经费结构视角下，完善我国地方大学治理需要以计划为特征和主要手段的传统体系、以市场竞争与合作机制为核心的协同创新体系的双向配合。传统体系要建立非竞争性与竞争性相结合的高等教育财政拨款机制，满足地方大学对办学资金的刚性需求，效率优先同时兼顾公平；中央政府和地方政府要完善分级投入机制，给予地方大学更多的财政支持；要相应提高地方大学内部利益相关者的待遇和权限。协同创新体系则要充分尊重市场规律，加快引导地方大学参与协同创新；明确问题导向和市场需求，提高地方大学科研与市场对接，加速成果转化。在“双一流”建设背景下，地方大学治理必能实现质的变化。

(责任编辑 毛红霞)

Difficulties and Countermeasures of Local University Governance under the Perspective of Fund Structure

CHEN Jiaming & FEI Ruoyi

(NanjingTechUniversity,Nanjing,Jiangsu, 211816,China)

Local university governance in China is facing the dilemma of weak endurance of the traditional operating system with planning as its main characteristic and tool, and inadequate new system construction with market competition and cooperation mechanism as its core. This paper starts from the public finance perspective and combines planning and market. It proposes to establish the financial allocation mechanism combining competition and non-competition, give more financial support to local universities, improve local university internal stakeholders’ benefit, clarify problem orientation, accelerate and guide local universities’ participation in collaborative innovation, improve the integration of local university research and market, and accelerate the transformation of achievements.

university governance; local university; public finance; planning; market; collaborative innovation

2016-06-23

陈佳明，男，浙江磐安人，在读硕士研究生，研究方向为高等教育管理和科技创新。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.017