新政之下地方民办教育制度调适与创新的若干思考

董圣足

(上海教育科学研究院 民办教育研究所，上海 200032)

新政之下地方民办教育制度调适与创新的若干思考

董圣足

(上海教育科学研究院 民办教育研究所，上海 200032)

对原《民办教育促进法》的修改和系列相关政策文件的集中出台，将有效破解一些长期制约民办教育发展的瓶颈问题。当前和今后一个时期，省级人民政府及其相关部门须着力推进以下工作：修订地方性法规、出台相应配套制度，包括出台符合地方实际的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》实施意见及配套措施、研究制定非营利性民办学校收费管理办法和变更登记类型的具体办法；落实各项激励政策、助力民办教育发展，包括进一步完善民办学校财政资助政策、明确并细化两类学校的税收政策、拓宽社会力量办学准入领域及融资渠道和放开民办学校收费管制；切实转变政府职能、创新民办教育管理，包括推行民办教育清单管理制度、保障民办学校依法自主办学和规范各级各类民办学校的办学行为。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；地方民办教育制度；调适；创新

2016年11月7日，全国人大常委会作出了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》(下称“《修正案》”)。2016年12月29日，国务院又出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(下称“《若干意见》”)，同日中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》。与此同时，教育部、人力资源和社会保障部与工商总局等五部委颁布了《民办学校分类登记实施细则》(下称“《登记细则》”)和《营利性民办学校监管实施细则》(下称“《监管细则》”)两个配套文件。《修正案》及系列政策文件(下统称“新政”)的集中出台，有效破解了一系列长期制约民办教育发展的瓶颈问题，是民办教育宏观治理制度的重大创新，必将推动我国民办教育事业在新的起点上实现更好的发展。

推动新政的贯彻落实，是当前国务院有关部门和各级地方政府共同面临的重要任务。就地方层面而言，当务之急是要按照国务院的要求，由各省(市、自治区)主要领导牵头，成立由相关政府职能部门共同参与的民办教育工作领导协调机构，统筹研究解决民办教育面临的诸多深层问题和突出矛盾，协同推进地方民办教育制度的改革与创新。按照国家层面的总体部署，围绕营利性和非营利性民办学校分类管理改革，当前和今后一个时期，省级人民政府及其相关部门需要着力推进以下三大方面的重点工作。

一、修订地方性法规，出台相应配套制度

现有的一些地方性法规、行政规章及政策性规定，与新政或多或少存在一些不一致、不协调之处。比如，2013年浙江省人民政府出台的《关于促进民办教育健康发展的意见》规定，社会力量举办的非营利性学校可按规定比例计提合理回报；又如，2009年广东省人大颁布的《广东省实施〈民办教育促进法〉办法》规定，举办者之间可以相互转让其全部或者部分举办权。这些规定显然与新政的相关规定存在直接冲突，亟待作出适应性调整。不仅如此，新政还要求省级人民政府尽快出台相应的配套制度及具体举措，各地要紧密结合区域民办教育实际，抓紧启动修改涉及民办教育的地方性法规、政府(部门)规章及各类规范性文件。同时，要在深入调查研究和广泛论证的基础上，实事求是，因地制宜，尽快制定出台与新政相衔接的配套制度及实施办法。这些配套制度及实施办法包括但不限于以下四个方面。

一是符合地方实际的《若干意见》实施意见及配套措施。各地在制定实施意见时，应不折不扣地落实《修正案》的精神和《若干意见》的基本要义，既强调规范，更重视促进，必须重点强调对民办学校实施分类管理并实施差别化的扶持政策，是为了扶持和规范民办教育、推动其更好更快地发展，而不是钳制乃至“促退”其发展。因此，各地在制定相关配套制度时，应当始终突出“促进”二字，将扶持放在首要位置，在扶持中提高规范程度，在规范中加大扶持力度。

二是非营利性民办学校的收费管理办法。根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，非营利性民办学校收费政策由省级人民政府规定，总体上是按市场化方向，根据当地实际情况确定。当前不少地方已经放开民办高校收费的审批及限制，因此下一步完善和优化非营利性民办学校收费定价机制的重点，应当是民办中小学及民办学前教育。同样需要指出的是，“非营利性不等于不收费或者低收费”，正如教育部发展规划司司长谢焕忠在接受媒体采访时提到的：“目前社会上有人认为高价学校或者贵族学校等同营利性学校，这种认识并不准确。”*《非营利性学校不等于低收费》，《成都商报》2016年11月2日，第03版。

三是民办学校变更登记类型的具体办法。按照《登记细则》规定，该办法也应由省级人民政府根据国家有关规定、结合地方实际制定。在分类转设问题上，应按“新校新办法，老校老办法”，在法律授权下，允许存量学校实施长期过渡(5—10年)。在学校法人类型选择上，应充分尊重举办者的意愿，并尽可能简化相应的转设程序，最大限度地减免制度性交易成本；同时全面落实营利性民办学校办学自主权，允许现有十二年或十五年一贯制民办学校(教育集团)对其中的义务教育学段进行业务分拆。探索引入战略投资者，鼓励民办学校兼并重组、做强做大，允许部分学校选择转型或退出办学领域。有条件的地区可对现有部分存量学校实施政府(国企)赎买制度，实行“股权置换”；也可探索混合所有制办学，尝试建立教育资产信托制度(基金会)等，盘活教育资源，优化生产要素。

四是现有民办学校终止清算剩余财产的补偿及奖励办法。这一配套制度关涉学校法人、受教育者和举办者(出资人)等多方权益。各省(市、自治区)需要结合具体国情，综合考虑初始出资、资产增值及行业属性等因素，作出既有利稳定又有利发展的规定。在建立最低注册资本金及风险保证金制度的前提下，借鉴民办医疗和养老机构分类管理改革的做法与经验，在非营利性民办学校存续期间，应当允许非营利性学校以“融资租赁”、BOT等方式，适当租赁(借入)部分土地、校舍、设备以及必要的流动资金，其所发生的固定合同利息以及价格公允的生产要素购置费用可计入办学成本。

二、落实各项激励政策，助力民办教育发展

新政按照分类管理原则，明确了非营利性与营利性两类学校所适用的差别化扶持政策，总的价值导向是重点引导和优先扶持非营利性办学，因此在财政资助、税收优惠和用地划拨等方面对非营利性民办学校作了更加有利的政策安排，以支持其内涵建设及质量提升。同时，新政也对营利性民办学校收费定价、薪酬激励和收益分配等问题作出了符合市场特点且更加灵活自主的政策规定，以推动其高水平、有特色发展*董圣足：《学好用活“新政”，助推民办教育改革发展》，《人民政协报》2017年1月25日，第10版。。各地应当创造性地落实好这些政策规定，同时要着力解决好民办教育法规政策执行中的“中梗阻”问题，打通新政落地的“最后一公里”。

一要进一步完善民办学校财政资助政策。按照法定要求，各级政府应尽快完善并落实针对非营利性民办学校的“五项扶持制度”，即政府津贴、政府购买服务、学生助学贷款、基金奖励和捐资激励制度。在此基础上，视地方财力状况，参照公办学校拨款标准，分别给予非营利性民办学校生均公用经费补助、专项资金奖励以及各种财政津贴等。对于营利性学校，政府可以通过合同形式向学校购买服务，并按“等价交换”原则支付相应费用。本着受教育者平权原则，对于在营利性学校接受学历教育的学生，应与非营利性学校学生一视同仁，保障其公平享有申请国家奖学金、贷学金和其他社会优待的权利。在营利性学校从教的教师，同样可以申请各级政府机构资助的科研项目。

二要进一步明确并细化两类学校的税收政策。《修正案》明确规定，非营利性民办学校享有与公办学校同等的税收优惠政策，但《若干意见》则规定，非营利性民办学校只有按照税法规定进行免税资格认定后，才能免征非营利性收入的企业所得税。而按财政部、国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税〔2014〕13号)的有关规定，要想获得免税资格认定，则必须满足“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”。如此一来，将导致按《修正案》规定选择维持非营利性办学，但出资人在学校终止时要求从剩余资产中获得补偿或奖励的民办学校，可能被排除在免税资格之外。这一政策边界亟须通过地方呼吁，由最高立法机关作出法律解释。同时，对于营利性民办学校具体可享受哪些优惠政策，也需要地方在制定配套制度时加以明确。

三要进一步拓宽社会力量办学准入领域及融资渠道。除法定的负面清单即义务教育阶段禁止举办营利性学校外，按照法无禁止皆可为原则，各地应当全面放宽办学准入条件，采取相应措施鼓励社会资金进入教育领域，举办学校或投入项目建设。在风险可控的前提下，鼓励金融机构为各级各类民办学校提供多样化的金融服务，允许民办学校以非教育资产向银行申请抵押贷款、以收费权等出质贷款。在基础设施建设和公共教育服务提供上，稳步推广政府和社会资本合作(PPP)模式，提高教育投入产出效率和效益。在有条件的地区，还应鼓励公办学校与民办学校间的相互购买服务，探索举办混合所有制职业院校，激发公办学校的办学活力，进一步提升公共教育服务水平。

四要进一步放开民办学校收费管制。为落实新政的规定，各地应全面放开营利性民办学校的收费管制，允许营利性学校自主定价，实行市场调节价。对非营利性民办学校的收费，可以也应该通过市场化改革试点，综合考虑办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素，逐步实行市场调节价。近年来，广东、贵州、湖北、陕西、江西、山东、北京、浙江、云南和上海等省市，相继全部或部分放开了民办学校的收费管制，在学费和住宿费上由原来的政府指导价改为由市场调节和民办学校自主确定收费标准。实践表明，放开收费后，上述地区的民办学校总体发展态势良好，优质优价使得不少民办学校获得了更多的发展资源，保证了更大的教学投入，有效促进了教育质量的提高。

三、切实转变政府职能，创新民办教育管理

政府职能错位、放权不够、限制过多以及学校办学自主权没有充分落实，导致民办学校发展活力与后劲不足，这是阻碍民办教育改革创新的一大顽疾。《若干意见》在依法扩大民办学校办学自主权方面作出了规定，同时就如何提高政府管理服务水平提出了许多新的举措。这些规定和举措对于深化教育领域综合改革、推进民办教育治理体系、治理能力现代化，具有重要的作用与积极的意义。各地在贯彻新政时，应该突出制度建设这一载体，着力抓好以下关键环节和重点事项。

一要全面推行民办教育清单管理制度。按照十八届三中全会精神，各地要坚持教育事权法治化方向，深化教育行政体制改革，完善教育行政组织和行政程序法律制度，实现机构、职能、权限、程序和责任法定化，从源头上解决民办教育治理中存在的政府“缺位”“越位”和“错位”问题。深入推进“放管服”改革，将清单式管理引入民办教育治理，按照“法定职责必须为、法无授权不可为”原则，在教育系统全面实行权力清单、责任清单、负面清单制度*《在教育系统全面实行权力清单、责任清单、负面清单制度》，《上海法治报》2016年11月7日，第A04版。，建立规范、精简和高效的教育行政审批流程，创新行政管理方式，改进和提升教育管理服务质量。各级地方政府及其有关部门务必依据现有法律法规及上位行政规章规定，因地制宜，抓紧研制并适时公布涉及民办教育管理的权力清单和责任清单。凡是清单中没有规定的，政府不得随意进入民办学校进行检查，不得在清单外设定管理民办教育的权力，没有法律法规依据不得作出减损学校、教师和学生等合法权益或者增加其义务的决定。上级政府对下级政府部门所承诺实施的清单管理，要与其政务公开、财务公开制度相结合，引入第三方论证评估，实施责任倒查及问责制度。

二要全面保障民办学校依法自主办学。办学自主权是民办学校体制活力和机制优势之所在。为此，按照《若干意见》的相关规定，各级政府及其教育行政部门在招生管理上，应允许民办学校按照核定的办学规模，与所在地公办学校同期面向社会自主招生，对于一些优质民办学校可考虑给予提前招生，且不应在跨区域招生方面设置障碍。在专业设置上，进一步扩大民办高校和中等职业学校的专业设置权，鼓励和支持学校按照区域产业发展需求，突破专业目录，自主设置和调整学科专业；同时允许民办中小学在完成国家规定课程的前提下，自主开展教育教学活动。在合作办学方面，适当降低门槛，鼓励和支持民办学校多渠道引进国外优质教育资源，包括引进国际教师、开设融合课程和研发双语教材等，优先审批民办高校与境外高校的合作办学项目。当前，一些地区沿袭公办学校管理方式，对民办学校的招生范围、招生方式和招生规模等实行诸多限制，已经并正在严重束缚着这些地区民办学校的健康发展，需要引起有关方面的高度重视，并妥善加以解决。

三要全面规范各级各类民办学校的办学行为。从维护行业整体利益角度讲，规范也是一种促进。就现实而言，政府部门依法通过一定的制度性安排，确保民办学校依法诚信办学和良性稳健运行，不仅是十分必要的，而且也是完全可行的。今后一个时期，按照新政规定，各地在规范管理上要突出抓好以下四个环节*袁振国、董圣足：《如何拓展民办教育新空间？》，《财经》2015年第4期，第118-120页。：第一，完善民办学校法人治理结构。尤其要加强党对民办学校的领导，加快探索建立现代学校制度。督促民办学校依法制定学校章程，建立健全理事会或董事会决策机制，逐步推进监事制度，规范决策机构及监督机构的成员构成、议事规则及运行机制，充分保障校长依法行使职权，进一步推进民主管理。第二，落实民办学校法人财产权。在尽可能减免资产过户所涉规费和帮助学校解决必要融资需求的基础上，深入做好民办学校法人财产的落实工作，敦促举办者依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产，足额过户至学校名下，防范和杜绝各种非正常资产交易所带来的办学风险。第三，规范民办学校财务管理。建立健全民办学校资产管理及财务会计制度，规范民办学校学费收入及资金资产管理，并将民办学校财务规范管理的成效作为财政补助、评优评奖等的重要指标和依据。第四，强化行业组织自律作用。鼓励和支持各类民办教育行业协会、社会中介机构及其他非营利性联盟组织，参与民办教育共同治理，维护民办教育行业秩序，强化民办学校自我约束能力。需要指出的是，对民办学校采取任何行政规制，都应依法、合规、循序进行，注意把握好分寸，不应损害学校办学自主权，更不能干扰学校正常运行及教学秩序。唯有如此，才能真正保障民办学校的健康有序发展。

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。按照党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会的精神，当前和今后一个时期，各级政府在积极稳妥推进民办学校分类管理改革时，需要进一步加强捐资激励、基金奖励等制度设计及政策实施，在全社会营造良好的捐资办学理念和捐赠文化氛围，大力扶持非营利性民办学校发展。同时，可以也应该充分尊重价值规律，自觉应用经济杠杆，有效发挥市场作用，建立起一整套富有效率的利益协调机制，不仅在法理上而且在实践中公平对待各级各类营利性民办学校。只有这样，才能广泛调动社会力量兴办教育的热情和积极性，促进民办教育事业的健康稳定发展。

(责任编辑 毛红霞)

Reflections on Adjustment and Innovation of Local Non-governmental Education System under the New Policy

DONG Shengzu

(InstituteofNon-governmentalEducation,ShanghaiInstituteofEducationandScience,Shanghai, 200032,China)

AmendmentonNon-governmentalEducationPromotionLawand the introduction of a series of policy documents will effectively break some bottlenecks of long-term constraints on the development of non-governmental education. For the current and future periods, the provincial governments and the relevant departments need to focus on the following tasks: amending local laws and regulations, introducing corresponding supporting system including the introduction of local implementation and supporting measures forPoliciesonEncouragingSocialForcestoSetupEducationtoPromotetheHealthyDevelopmentofNon-governmentalEducation, and formulating specific measures for the fee management and registration amendment in nonprofit non-governmental institutions; implementing incentive policies to help the development of non-governmental education including further improving their financial support policy, clearing and refining the tax policy of the two types of institutions, broadening social force’s access and financing channels, and liberalizing fee management; effectively changing the government functions, innovating non-governmental education management, including the promotion of non-governmental education inventory management system, protecting non-governmental institutions to run their own affairs according to the law, and regulating their operating behaviors.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; local non-governmental education system; adjustment; innovation

2017-03-01

国家社会科学基金教育学一般课题(BGA160031)

董圣足，男，浙江泰顺人，研究员，教育学博士，所长，研究方向为教育法规政策、民办教育理论和高校管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.002

※《民办教育促进法修正案》专题