保健食品研发中添加剂使用的法律监管及建议

张中植

（三峡大学，湖北宜昌443002）

保健食品研发中添加剂使用的法律监管及建议

张中植

（三峡大学，湖北宜昌443002）

为规范保健食品研发过程中添加剂的使用情况，分别分析我国保健食品的研发现状和食品添加剂在保健食品中的使用现状，随后对目前现存的保健食品中食品添加剂的滥用情况和存在的法律问题进行详细分析，最后为提高法律监管效率提出一些改善建议。

保健食品；研发；食品添加剂；滥用；法律监管

自古以来，我国人民有着食疗养生的习惯，经过多年的实践，结合中医传统文化，形成大量有效的养生保健饮食配方和一系列的以“药食同源”为主养生保健理论。在此基础上我国保健食品产业发展迅速，目前已经形成具有传统中国特色又符合科学饮食特点的保健食品体系，但现阶段市场上保健食品的种类明显少于发达国家，仍有大幅度的上升空间[1]。保健食品的研发是促进保健食品产业发展的主要推动力，是国家和企业关注的重点。考虑到保健食品的特殊性，保健食品在配方设计过程中，食品添加剂必不可少，但是在添加剂的使用过程中暴露出一系列的法律监管管理[2]。为改善现状，本文提出一些合理化建议，供相关人员参考研究。

1 保健食品研发现状

对保健食品销售情况的调查显示，目前我国保健食品的总销售额接近800亿元，具有研发能力的保健食品生产厂家达到2 000家以上[3]。保健食品研发是目前食品行业研发中具有最高产值、最多机遇和最大挑战性的产业，我国在该领域具有其他国家不具备的优势。首先，我国自然资源丰富，其中多种资源具有独特风味和功能活性；其次，我国饮食文化深厚，基础食品种类繁多；最后，在中医理论的指导下，可以保证食品具有安全性。在针对特殊人群和特殊功效的保健食品研发过程中，配方的设计研发是第一环节，除原料以外，食品添加剂的选择对产品质量和品质影响明显。

2 保健食品中添加剂使用现状

食品添加剂对提高保健食品的色、香、味、口感以及品质具有重要的作用，同时对保健食品的防腐和食品安全起着明显的提高作用，因此已经在保健食品中广泛采用，如保健核桃油中的抗氧化剂和养生面中的防腐剂。目前我国已经批在保健食品中使用的食品添加剂超过1 000种，其中涉及12个大类和21个功能类别[4]。随着我国食品添加剂产业的发展，绝大部分的食品添加剂已经处于世界的领先地位，但是也有一小部分食品添加剂存在安全隐患，如部分厂家生产工艺和设备落后，生产规模过小，导致生产的食品添加剂质量不达标，存在很多食品安全问题。特别是随着塑化剂、染色馒头、苏丹红鸭蛋等恶性食品安全事件频发，我国对于食品添加剂的监察越来越重视。据不完全统计，从2010年～2015年全国共查处涉及食品添加剂的违法事件大约17 000多起，罚款金额超过4 000万元[5]。从行业发展和食品安全的角度来说，保健食品研发中对添加剂的使用问题仍然较为严峻。

3 保健食品中违法使用添加剂的现状分析

参考《食品安全法》，当发生保健食品的研发、加工、生产人员过度、不恰当的使用食品添加剂，产生可能对消费者的身体健康造成一定程度危害的行为属于违法使用食品添加剂。这种行为具体包括：1）超量、超范围的使用食品添加剂，许多保健食品在研发过程中为了提高产品的色泽和口感，过量添加多种食品添加剂，导致违规使用；2）违法使用非食品级的添加剂，根据我国食品添加剂管理规定，不符合食品级卫生标准的添加剂不能用于食品加工，其标签必须标明不能用于食品加工。同时这种非食品添加存在重金属和化学物质的严重超标，主要包括碳酸氢钠、工业香精和明矾等，几年来破获的食品安全违法事件中，有保健食品生产厂商将碳酸氢钠用于降血糖糕点中，如果长期服用必然产生严重危害；3）使用含有食品添加剂的原料，随着养殖技术的发展，动物饲料中往往含有人用食品添加剂，而采用这些动物原料开发的保健食品，极有可能产生食品添加剂从动物原料转移，导致添加剂超标的现象[6]。

4 保健食品添加剂监管存在的法律问题

为防止滥用食品添加剂造成的保健食品品质和消费者健康受损，我国政府对于保健食品中食品添加剂的使用进行严格监管，但目前仍存在以下问题。

4.1 立法措施不健全

4.1.1 对保健食品研发中违法使用添加剂的概念缺失

我国对于保健食品和食品添加剂方面的法律法规文件较多，但是这些法律法规在制定的同时并未充分考虑保健食品研发过程中的食品添加剂违法使用的情况，而是偏重于保健食品和食品添加剂的产品标准和使用标准，并未对产品研发过程中出现的添加剂滥用情况进行约束。导致在实际工作中，在对保健食品研发过程中的添加剂滥用情况进行管理时缺乏适合的法律法规[7]。

4.1.2 现有相关法规缺乏可操作性和系统性

我国目前已经建立起较为完善的食品安全体系，但是针对食品研发领域的立法体系才刚刚开始建设。同时我国对于规范化使用食品添加剂的文件数量虽多，但是却没有专门性的，统一的食品添加剂领域法律，单纯依靠《食品安全法》进行管理困难重重。由于《食品安全法》中没有专门章节规范食品添加剂的应用问题，而是涵盖性的指出存在食品添加剂导致的食品安全问题。由于我国对于食品研发过程中产生的问题都没有系统规定，对于已经出现的法律相关额外问题更新较慢，导致对食品研发过程中的违法使用食品添加剂监管较差。

4.1.3 现有法规的惩罚力度不够

我国现行法律法规对在保健食品研发中违法使用食品添加剂行为的处罚较轻，具体惩罚参考《食品安全法》中对法律责任的规定，一般罚以5万以下的罚款，严重的形成处于10万以下罚款，造成严重中后果的行为才会吊销许可证。虽然在《食品安全法》中追加规定“承担十倍赔偿金”和“构成犯罪，追究法律责任“的条款，但是相对于其他违法行为，在保健食品研发中违法使用添加剂行为的违法成本较低，难以达到惩戒的作用[8]。

4.2 司法救济存在缺陷

违法使用食品添加剂，可对经营者和消费者均可造成严重后果。一旦损失造成，司法救济是对违法行为受害者的有效保护措施，但是在我国由于诉诸法律成本昂贵，司法救济只有在最后阶段被采用[9]。同时在采用司法救济的过程中，司法机关对于保健食品研发过程中违法使用添加剂的问题存在主体辨认困难的现象，保健食品企业和食品添加剂销售方均不愿意承担责任。即便基本责任划分清楚，在我国目前这种行为的判定结果基本也以罚代刑，并且赔偿金额较低。

4.3 执法方面不完善

4.3.1 执法体系混乱，各个执法部门间职责划分不明确

根据我国法律规定，目前市场、食药、质检、工商、工信、农业、卫生、公安等机关均承担着食品安全管理任务，其中绝大部分的部分共同承担食品添加剂的使用管理。涉及到保健食品研发过程中的违法使用食品添加剂的行为通常出现单一部门执法和多部门联合执法的现象。这就导致执法的标准不同，所涉及的法律法规和规范性文件也无法统一，最终导致监管不严，执法无力的局面出现[9]。

4.3.2 执法过程缺乏规范性和持续性

对于保健食品研发中违法使用食品添加剂的行为通常是在执法部门的突击检查中发现，这就要求执法监管部门的日常管理工作要具有规范性和持续性。然而目前的局面是，违法使用添加剂的厂商存在侥幸心理，当检查严格时停止添加躲避风头，检查结束后恢复违法添加的工作，造成无法从根源上解决在研发过程中违法使用添加剂的行为，而间歇性的检测，造成行政执法资源的浪费。

4.4 保健食品生产企业自我监管机制不够完善

保健食品企业在研发生产保健食品的过程中，应该依照法律的规定，遵循食品添加剂的安全使用原则规范完成。通过设立危险分析和关键控制点体系（HACCP）、卫生操作标准程序、良好生产操作规范、企业食品标准的设定和专职质检员的设立达到安全研发和生产的目的。但是在实际工作中，我们发现目前保健食品企业存在自我监管不完善的现象[10]。

4.4.1 诚信意识缺失，企业道德低下

食品生产企业必须按照标准规范要求使用食品添加剂，但是从现阶段的调查显示，一小部分保健食品生产企业和相关责任人缺乏食品安全认识，对基本的食品安全理论掌握不足。同时这些企业聘任的从业人员职业素养不高，缺乏足够的职业道德，在金钱面前迷失自我，为了追逐经济效益，导致保健食品研发过程中违法使用食品添加剂的行为屡禁不止。

4.4.2 缺乏自我监管的自觉性

为减少食品安全事件的发生，食品生产企业应采用先进措施对生产过程进行规范化管理。但是，现在的情况是一小部分企业为减少成本，追求经济利益，对自我监管约束较弱，存在弄虚作假的现象。

4.4.3 违法成本过低，缺乏自我监管推动力

由于目前我国对保健食品研发中违法使用添加剂的行为惩罚力度不高，影响食品生产企业自我监管的积极性。对于食品添加剂使用超标的企业，往往只受到行政处罚，很少有受到刑法处罚的现象，导致食品生产企业存在侥幸心理，并过度追求眼前利益，放弃企业的前途。

5 对法律监管措施的改善建议

根据我国保健食品研发现状和食品添加剂使用情况，我们对改善保健食品添加剂使用监管措施提出以下建议。

5.1 完善食品添加剂的法律法规体系与标准体系

长期以来，我国主要以经济发展为首要任务，国家的工作重点是解决温饱，因此在立法方面主要以促进经济发展为首要任务，而对食品安全领域关注度不高。随着食品安全事件频发，我国加快了食品安全的立法管理，但是仍然存在一定的滞后性。为了尽快提高食品安全管理水平，我们应积极加强食品添加剂在各个领域管理的法律法规体系。保健食品研发是涉及范围较广的工作，其中使用添加剂的问题又较为复杂，因此要求我们根据现行法律快速制定管理规范，尽快填补空白、突出重点，完善食品添加剂使用的法律法规体系与标准体系。

5.2 建立食品添加剂使用的统一标准

目前我国对于食品添加剂的使用尚缺乏统一标准，特别是在保健食品研发过程中使用添加剂时，缺乏统一的标准参考。因此，根据保健食品研发的原则对食品添加剂进行详细规定是十分必要的。我们建议参考美国等发达国家的先进经验，建议一整套完整的使用标准，供企业研发和执法机构监管使用。

5.3 完善食品添加剂的危险性评估体系建设

采用以毒理学研究为基础的危险性评估体系对提高添加剂在保健食品研发中的安全性具有重要意义。由于食品添加剂的毒性与服用剂量相关，这种危险性评估体系一旦建立成果，对提高保健食品的安全性作用显著。

5.4 增强法律惩罚力度

增强法律惩罚力度对完善法律保障机制至关重要，应对违法使用食品添加剂的企业进行严格处罚，最终使其丧失在此犯罪的能力，具体措施如下：1）增强赔偿额度，提高惩罚的上限，对违法者进行严重的经济处罚；2）对精神损害进行赔偿，建立对消费者的赔偿体系，提高赔偿金额；3）建立违法企业行业退出机制，建议出现违法行为的企业受到行业处罚，严重者应被清出行业。

5.5 完善司法救济，加强司法建设

现阶段司法救济存在终极性和被动性的特点，使其成为补救措施，受害者没有意识去主动寻求司法救济，而人民法院也不能积极的保护受害者的权益。因此，必须加强司法体系建设，提高司法机关的服务意识，降低司法救济的门槛。

5.6 完善我国食品添加剂企业自我监管机制

企业自身也应该提高食品添加剂使用情况的监管意义，完善自身监管机制。首先通过加强企业诚信道德体系的建设，提供企业道德水平；其次建立企业内部披露制度，让问题在内部暴露，并及时在内部解决；最后行业协会对完成诚信建设的企业进行激励，并适当给予奖励。

6 结论

综上所述，对我国保健食品生产企业在产品研发过程中食品添加剂的使用情况进行法律监管，必须从司法、执法、立法和守法4个方面实现，才能最大限度的降低违法使用食品添加剂的行为。

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[3]郝同战,白金禄,张雪艳,等.警惕保健食品营销模式带来的风险[J].首都医药,2014(5)：17-18

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[5]王常柱,武杰,高晓宇,等.食品添加剂的历史、现实与未来[J].中国食品添加剂,2014(1)：61-67

[6]汤力.由食品添加剂的发展引发的对食品安全的思考[J].中国调味品,2015(9)：135-140

[7]王明强,陈顺浩,浦绍飞,等.预防和控制食品添加剂对食品安全的影响及防止对策[J].中国调味品,2012,37(4)：14-19,23

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[10]韩宏娟.食品添加剂与食品安全问题分析[J].世界最新医学信息文摘(连续型电子期刊),2016,16(94)：304-304

Legal Supervision and Suggestion of the Use of Food Additives in Health Food Research and Development

ZHANGZhong-zhi
（China ThreeGorge University，Yichang443002，Hubei，China）

In order to standardize theuse ofadditives in health food research and development，thisarticle analyzed the research and developmentcurrent situation of health food and used of food additives in health food，then analyzed the abuse of food additivesand existing legal problems in the currenthealth food products in detail，finally some improvementsuggestionswere raised for improve theefficiencyof legalsupervision.

health food；research and development；food additives；abuse；legalsupervision

10.3969/j.issn.1005-6521.2017.07.048

2016-11-07

张中植（1972—），男（土家），讲师，硕士，研究方向：经济法学。