中德电子废弃物回收处理体系与可借鉴经验的研究

马恩,张承龙,白建峰,王景伟

(上海第二工业大学a.电子废弃物研究中心;b.上海电子废弃物资源化协同创新中心,上海201209)

中德电子废弃物回收处理体系与可借鉴经验的研究

马恩,张承龙,白建峰,王景伟

(上海第二工业大学a.电子废弃物研究中心;b.上海电子废弃物资源化协同创新中心,上海201209)

近年来,我国电子废弃物产生量呈爆发式增长,其回收处理产生的环境问题受到人们的关注。我国电子废弃物处理行业经过数年发展,已经具备了比较健全的法律制度,但是还没有形成完善的闭环回收处理体系。与发达国家相比,我国电子废弃物回收处理体系建设起步较晚,且主要关注集中拆解环节,在回收渠道建设和拆解产物高值化利用环节仍然存在较多问题。德国在电子废弃物回收方面起步早,已经形成了完整的回收处理体系。通过资料和现场调研,对比中德两国电子废弃物回收处理体系,发现德国不同于我国的生产者延伸责任制和基金制度是德国电子废弃物回收处理体系成功的关键,对我国电子废弃物回收处理体系建设有很强的借鉴意义。

电子废弃物;德国;回收渠道;高值化;生产者延伸责任制

0 引言

随着国民经济的飞速发展,我国电器电子产品的生产量和消费量呈现爆发式增长。紧随其后的是大量报废电器电子产品的产生。据统计,2010年以电视机、电冰箱、空调、洗衣机、电脑为代表的“四机一脑”废弃量为8 902万台,到2020年“四机一脑”总废弃量将达到1.9亿台[1]。此外,还有大量的手机、复印机等小家电因淘汰而废弃。

每年报废的数百万吨电子垃圾中,蕴含大量有价资源,可以堪称“城市矿山”。但与矿山相对集中的贮藏方式不同,电子废弃物产生于千家万户,来源极其分散,流动很难控制,成分异常复杂。因此,开采“城市矿山”,需要建立一套完整高效的专用回收处理体系,包括流向可控的废弃物收集,高效的分类拆解和环保的拆解后产物高值化回收,才能高效环保地实现资源的循环利用。

电子废弃物是一种出现较晚的固体废弃物,起初人们对其回收过程产生的环境危害了解不多[2]回收初期一般以手工拆解、酸洗和焚烧为主,简单粗暴的回收方式对环境和人体健康产生了非常严重的危害[3]。从2000年开始,世界各国都在试图通过立法推动环保、高效的电子废弃物回收处理体系建立[4]。我国从2006年开始针对电子废弃物问题颁布法令,但是完整的回收体系和资源闭环循环系统依然没有建立起来。相比之下,德国在电子废弃物回收处理领域起步较早,发展较好。

本文以“四机一脑”为例,分别介绍我国和德国在电子废弃物回收处理领域的立法和运行情况,对比分析中德两国回收处理体系的差异,探索我国电子废弃物回收处理体系建设可以借鉴的经验,为我国电子废弃物回收处理体系未来发展提供建议。

1 我国电子废弃物回收处理体系现状及问题

1.1 法律法规

我国电子废弃物的立法工作起步稍晚,现有的法律法规体系是以《固体废物污染环境防治法》为基础建立起来的,具体年表见表1。

经过十几年的建设,我国目前已经形成了比较完整的法律、法规、标准、政策体系框架。其中,《固体废物污染环境防治法》是我国电子废弃物回收处理的基础法律。在此基础上,参考欧盟相关指令,国家从电子产品生产过程中有毒有害物质的限制使用和废弃后电子产品的收集、处理2个方面进行深化管理,分别对应《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》和《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》2项政策法规。其中《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》对生产、销售和进口电子信息产品的过程进行控制,提出在满足工艺的前提下,生产者应使用无毒、无害、易降解的原材料,并对有毒、有害物质或元素进行标注。而《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》针对家用电器与电子产品的环境设计、废弃产品的收集、运输与贮存、再利用和处置全过程的环境污染防治进行了原则性的规定。在此“政策”基础上,通过《电子废物污染环境防治管理办法》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(以下简称《条例》)等具体可操作条款又进一步细化回收处理过程。如《电子废物污染环境防治管理办法》主要针对电子废弃物的回收处理项目建设的环保要求进行了明确规定;《条例》则确立了废弃电器电子产品的多渠道回收、集中处理制度,对回收处理企业实行资格许可制度,并设立处理基金补贴回收处理企业。根据《条例》电子产品的生产者和进口收货人、代理人则有缴纳处理基金的义务。同时,由于我国电子废弃物处理技术,尤其是高值化回收技术还比较落后,《条例》鼓励和支持废弃电器电子产品处理的科学研究和技术开发。可以说,《条例》的颁布推动了我国电子废弃物回收处理行业向系统化、规模化快速发展,《条例》的内容也覆盖了电子废弃物从收集到拆解、再到高值化回收的各个环节,并且明确了生产者对于电子废弃物回收负有责任。

为了落实《条例》内容,在《条例》正式生效之前,国家又陆续颁布了一系列指南和办法,支持《条例》的实施。比如,为了明确享受补贴的处理产品种类,发布了《废弃电器电子产品处理目录(第一批)》,确定电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机(“四机一脑”)的处理享受基金补贴。目前最新的《废弃电器电子产品处理目录(2014年版)》,除第一批的“四机一脑”外,又增加了吸油烟机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印、传真机、监视器、移动通信手持机和电话单机等产品,总数达到14个大类,自2016年3月1日起实施。国家发布了《废弃电器电子产品处理发展规划编制指南》,指导省级单位编制本地区的废弃电器电子产品处理发展规划;发布了《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》,指导地方环保部门对处理企业上报的拆解量和补贴金额进行审核;发布了《废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南》,对申请处理资格许可企业的条件和申请流程进行了详细的规定;发布了《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》,对处理资格的申请、审批及相关监督管理工作进行了规定。以上“指南”和“目录”的发布,确保了《条例》的顺利实施。此外,还发布了《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》,对补贴基金的征收和使用方法进行了详细的规定。

通过一系列法律法规的发布,我国的电子废弃物回收处理体系开始逐渐形成。经过数年发展,目前全国获得处理补贴资格的正规电子废弃物回收处理企业一共有109家,根据电子废弃物的产生量,它们合理分布在全国各个省市。这些企业都已经具备了电子废弃物的无害化拆解能力,使集中处理得以实现。以“四机一脑”为代表的大量电子废弃物得到了无害化拆解,大量资源得到回收。但是,自2011年《条例》正式生效6年后,我国的电子废弃物回收处理体系建设依然存在很多问题。

1.2 现状与问题

《条例》提出的多渠道回收、集中处理、环保高值化利用等,如果与生产、销售环节结合,那么可以构成一个理想的资源闭环绿色循环体系。但是,目前多渠道回收环节和高值化利用环节存在的问题较多,阻碍了绿色循环体系的形成。

1.2.1 回收渠道现状与存在的问题

图1 我国电子废弃物回收渠道示意图Fig.1 Diagram of electronic waste recycling channels in China

我国电子废弃物集中处理制建立之时,恰逢“家电以旧换新”政策实施。“以旧换新”得到的废弃家用电器集中在经销商手中,这部分旧电器绝大部分流入到“家电以旧换新”政策指定的正规电子废弃物处理企业,进行环保拆解和回收[5]。随着“家电以旧换新”政策的结束,以家庭用户为主的报废源更倾向于将报废的电器产品卖给小商贩,小商贩再卖给小作坊。以“四机一脑”为例,目前回收渠道情况如图1所示,图中,粗实线为当前电子废弃物回收的主要流向,细实线为次要流向,细虚线为微量流向,粗虚线为处理目录收录产品的拆解量数据流,双实线和点划线为家电处理基金补贴资金流。由图可见,我国“四机一脑”报废后的主要流向为：居民或公司消费者—小商贩—小作坊,而直接送到正规处理企业的一般是机关和事业单位的大宗报废电子产品。资金管理方面,国家通过税收向生产商和进口商按台收取一定税金,归入国库,再由国家通过财政预算对家电处理基金账户统一拨付。环保局根据正规处理企业上报的拆解量,对拆解企业审核并发放基金补贴。而数据统计方面,目前只有正规处理企业根据“四机一脑”的季度拆解量上报的数据,而全国总的电子产品销售量和报废量及每种渠道的具体数量并不能直接掌握。

当前,正规处理企业则因为收货渠道不畅,大多面临货源不足的情况[6]。造成这种情况的原因主要是收购过程中的经济杠杆使然。目前的多渠道回收模式中,小商贩收购者因为数量庞大,走街串巷交易方便,收购价格也高,所以收到了绝大部分货源。而小作坊由于采用简单粗暴的回收方式,回收成本比正规企业低很多,可以拿出更多的成本用于货源采购,给出的收购价格可以比正规企业更高,所以货源必然流向小作坊。正规企业虽然有国家补贴基金支持,但是采用的环保工艺成本较高,再加上小作坊的收购竞价,导致收货成本提高,使得正规处理企业利润极低或亏损。所以很多正规企业只能放弃小商贩的货源,造成回收线“吃不饱”的现象。如何使电子废弃物流向正规回收处理企业,成了摆在人们面前的一大难题。

1.2.2 高值化利用环节存在的问题

除了电子废弃物流向问题,正规处理企业的高值化利用环节也存在问题。环保部门目前对基金补贴的审核、发放是以拆解数量为基准的,所以当前的正规处理企业将主要精力放在了拆解行为上。仍以“四机一脑”为例,处理企业一般对于拆解后得到的大块金属和塑料进行分类、收集、破碎后按二次原料销售[7]。对于国家危险废物名录中的电路板等,一般进行破碎、分选处理,得到混合金属和混合非金属粉。而对于国家危险废物名录外又回收价值低的拆解产物,往往不再进行深度高值化处理,而是作为垃圾直接填埋。此种处理方式难以保证拆解后产物的资源回收效率和污染防治效果。造成此种情况的原因主要是电子废弃物全组分的分离提取、高值化和深加工技术储备不足,而购买国外先进设备往往价格高昂、水土不服,回收效果不理想。

因此,电子废弃物回收渠道流向不可控和拆解后续产物高值化回收技术缺乏是我国电子废弃物回收处理体系中的主要问题。

2 德国电子废弃物回收处理体系

德国早期对电子废弃物的处理也是采用填埋、焚烧的方法。后来,随着废弃量的增加,人们发现填埋会消耗大量土地,焚烧则会向环境释放大量有毒

物质。之后,德国逐渐开始重视电子废弃物的回收处理,并致力于建立有效的回收处理体系。

2.1 法律法规

德国联邦环境部于1991年提出了废弃电器处理议案,并制定了《电子废物条例》,规定生产厂家和进口商需要承担电子产品返还的责任。1994年将原来的废物法改为《促进循环经济及废物环保处理保证法》,并于1996年7月10日开始实施。之后的1996～1998年,将电子产品纳入到循环经济和废物环保处理保证法的管理范围之内,并颁布了《物质封闭循环与废物管理法》,确立电子产品生产厂家承担“生产者延伸责任制”。

2003年2月,为了减少电子废弃物对环境和人的危害,促进资源循环利用,欧盟公布了《关于限制在电器、电子设备中使用某些有害物质的指令(RoHS指令)》和《关于废弃电器、电子设备的指令(WEEE指令)》,并要求欧盟各国在18个月内转化为本国适用的法律法规。2005年3月德国联邦议会基于欧盟RoHS指令和WEEE指令,通过了《电子电气产品流通、回收和有利环保处理的联邦法(ElektroG)》。该法律基本与欧盟指令保持一致,规定了有毒有害物质的限制使用要求、制造商对电子废弃物的回收责任和处理要求。该法列出了10类设备[8],分别是：大型家用器具,小型家用器具, IT和远程通讯设备,消费者设备,照明设备,电子和电气工具,玩具、休闲和运动设备,医用装置,监视和控制工具,以及自动售货机,不过超出清单的电子产品依然适用该法。2015年10月23日,基于欧盟2012年新的WEEE指令,德国发布了更新的《电子电气产品流通、回收和有利环保处理的联邦法(ElektroG2)》,加大了销售商的回收责任。

2.2 回收处理体系

德国电子废弃物回收渠道如图2所示,其中单实线为废弃物或回收处理产物流向,虚线为销售量和处理量数据流向,双实线和点划线为处理资金流向。德国法律禁止私下买卖回收电子废弃物,所以德国的“四机一脑”第一级回收渠道主要有以下3种[9]：

(1)德国市政处理部门开设的大型回收站,居民和企业都可以免费将电器或者电脑送交回收站处理,不过需要自行装卸和运输。

(2)由生产商或受委托的专业环保公司设立的回收点,它一般针对企业和商家,回收点也设在企业或商家内部。

(3)销售电子产品的商场,商场在销售的同时也负责回收旧电器,有些产品还可以获得生产商的返点奖励。

进入回收渠道的电子废弃物基本全部由正规回收企业进行回收。正规回收企业也可以大致分为以下3类企业[10]：

(1)只进行电子废弃物的初步分类、翻修或者简单的拆解服务。企业规模一般很小,属于小微型企业。企业设施和装备也比较简单,拆解以人工为主。

(2)经过初步拆解和分类的电子废弃物,运送到此进行更专业的回收处理。这种企业一般具有一定规模和技术实力,设施和装备较先进。

(3)主要处理特殊的危险废弃物,具有专业和特殊的技术和装备。

图2 德国电子废弃物回收渠道示意图Fig.2 Diagram of electronic waste recycling channels in Germany

最终,在正规回收处理企业经过深度高值化处理的原材料会再次进入制造领域,完成资源的循环利用。

此外,家电设备注册处(Elektro-Altgerate-Register,EAR)负责汇总制造商的销售数据和回收处理渠道各个环节反馈的数据,根据数据分配回收时各个公司承担的回收任务配额,并监督制造商的回收情况。但是,EAR不负责具体的处理费用管理。回收处理全程由制造商或制造商委托的专业回收处理公司进行,制造商只向基金会缴纳少量会费维持其运行。

由于2005年德国颁布的法令对电子废弃物的回收渠道和处理措施进行了严格的规定,进一步明确了生产商、进口商、出口商的回收责任以及相应处罚措施,违反规定的生产商的商品会在商场下架。因此,德国生产商建立回收渠道的积极性极大提高。根据欧盟统计局数据显示：2013年德国进入正规回收渠道的电子废弃物收集率为42.2%,人均回收9 kg[11]。

3 中德回收处理体系对比

对比中德两国电子废弃物回收处理体系法律法规,并实地走访中德两国回收处理企业,了解运行现状。可以发现,我国在分类拆解环节并不落后于德国。由于德国以小企业为主,有些拆解企业的规范化程度甚至不如我国。但是,在建设回收渠道和高值化利用拆解产物方面,我国与德国还存在一定差距。

3.1 回收渠道的差别

经过数年发展,我国电子废弃物专用正规回收渠道依然未能建立起来,居民手中的电器产品报废后,仍靠小商贩进行收集,废弃物的流动十分不可控。造成此种情况的原因在于：正规回收渠道是回收处理企业出于对货源的渴求在自行出资建设,我国的回收处理企业虽然规模比德国大,但总体数量不多,单个企业的地区覆盖面广。加之回收处理企业一般由企业对企业(Business to business,B2B)的资源回收型企业转型而来,并不擅长消费者对企业(Custom to business,C2B)的物流建设。因此,造成回收渠道建设缓慢,很难和小商贩竞争。此外,进入生命终点的电子废弃物,再制造潜力低,回收残值低,只能进行破坏性回收处理。所以,自营回收渠道只会加重企业运行成本,进一步削薄补贴带来的利润。同时,由于小商贩多年的收购习惯,造成居民对电子废弃物的残值期待较高,这两方面的矛盾造成企业在回收渠道建设上困难重重。

德国的生产者延伸责任制将建设回收渠道的责任归于生产商。生产商可以将回收渠道的建设成本直接加入产品售价中,解决了渠道建设资金的问题。加之德国政府严厉打击私下收购电子废弃物的行为,导致居民更倾向于将电子垃圾免费送交正规渠道。

3.2 高值化利用拆解产物的差别

我国的现行法律法规对拆解后得到的产物并没有明确的管控,也没有资金支持。同时,由于这部分产物的回收价值较低,企业缺乏开发回收新技术的积极性,导致价值较低的拆解产物直接流向了无资质企业。

德国法律对于电子废弃物的管理规定更加严格,拆解的后续产物也要全部进行无害化和资源化处理。同时在生产者延伸责任制下,拆解产物的后续深度处理资金得到了很好的支持。在利益驱动之下,德国成立了很多技术水平较高的深加工处理企业,帮助实现了电子废弃物全生命周期内的污染控制和资源化。

4 结论与建议

综合以上分析,德国电子废弃物回收处理体系在制度设置、处理资金流向、管控和使用上都具有较强的借鉴意义。尤其是德国的生产者延伸责任制,与我国目前的生产者延伸责任制有本质的不同。德国的方式使生产者真正参与到回收行业中来,不仅确保了拆解和拆解后续产物高值化的资金支持,还利用企业对消费者(Business to custom,B2C)物流的掌控能力布局C2B的逆向物流体系。而我国单独对回收处理企业进行补贴,造成了回收渠道与处理企业争利的局面。相比之下,德国的回收处理体系更能促进全产业链的建立。此外,我国的《废弃电器电子产品处理目录》是为基金选择性进行补贴服务的,这样的目录很难覆盖所有具有环境危害的电子废弃物和拆解后续产物。

针对存在的问题,本文对建设我国的电子废弃物回收处理体系提出3点建议：

(1)扩大强制回收的电子废弃物清单,将存在环境危害和资源化价值的电子废弃物和拆解后续产物全部纳入处理清单中。

(2)改进现行的生产者延伸责任制,由生产商按照市场份额负责废弃物回收渠道、分类拆解和高值化利用的全部流程。企业可自建回收渠道,也可委托专业回收物流公司进行。同时,企业为降低回收成本必然会大力研发或资助研发更好的深度处理技术。

(3)修改现行的基金补贴制度,重新考虑基金补贴的对象和方式。生产商因回收行为必然造成成本上升,售价提高,政府可将补贴直接给予国内的生产、销售企业或在消费者将电子废弃物送交正规渠道后给予补贴。

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[5]孔令锋,姚从容.“家电以旧换新”与废弃家电回收处理产业可持续发展——基于家电以旧换新政策实施前后的调查[J].工业技术经济,2010,29(7)：31-35.

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The Study of WEEE Recycling System and Experience in China and Germany

MA En,ZHANG Chenglong,BAI Jianfeng,WANG Jingwei
(a.WEEE Research Center;b.Shanghai Collaborative Innovation Center of WEEE Recycling,Shanghai Polytechnic University,Shanghai 201209,China)

In recent years,as the amount of electronic waste has been an explosive growth in China,the environmental problems caused by electronic waste recycling have attracted extensive concerns.After several years of development,China’s electronic waste recycling industry has been equipped with a relatively complete legal system.However,no complete closed-loop recycling and treatment system has been established yet.Compared to advanced countries,the construction of electronic waste recycling and treatment system started late and focused on the disassembly process of this system.Therefore,there are still many problems in construction of recycling channels and high-value reuse of disassembled products.As Germany started to construct electronic waste recycling system very early, it has now established a complete recycling and treatment system.Through literature research and f i eld survey,a comparative study of China’s and Germany’s electronic waste recycling and treatment systems was completed.It is found that Germany’s extended producer responsibility system and funding system,both of which are different from China’s,are the key to Germany’s great success.Therefore, these two systems provide good reference for construction of China’s electronic waste recycling and treatment system.

electronic waste;Germany;recycling channel;processing of higher value recycling;extended producer responsibility

X705

A

1001-4543(2017)01-0006-07

10.19570/j.cnki.jsspu.2017.01.002

2016-12-22

马恩(1983—),男,辽宁锦州人，讲师，博士,主要研究方向为电子废弃物资源化理论、技术和装备。E-mail：maen@sspu.edu.cn。

上海市教委青年教师资助计划(ZZEGD15037),上海市知识服务平台项目(ZF1224),上海第二工业大学校重点学科建设项目(XXKZD1602)