我国城市群的形成、特性、认识误区及发展思路

高国力

《“十一五”规划纲要》明确要把城市群作为推进城镇化的主体形态；《“十二五”规划纲要》再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展；《“十三五”规划纲要》又一次明确提出，将城市群作为我国推进新型城镇化的主体形态。因此，围绕城市群的形成、特性、认识误区以及未来的发展思路，加强理论和政策研究对于引导我国城市群健康发展具有重要意义。

一、我国城市群的界定和划分

很多教科书针对城市群的形成，在空间上做了很形象的关于演变的描述。从最早的城市群分散布局，到单个城市的辐射能力逐步扩大，再到城市和城市之间的经济联系进一步密切，进而形成中心城市。一般城市群都具备一个或两个中心城市，这是国际国内城市群形成的一个共性规律。

但事实上，城市群并不是城市在一定空间范围内的简单堆积或聚集，而是城市之间经济社会联系达到较高水平后，形成的一个“1+1+1大于N”效应的一种体系。城市群可以由一个或几个规模不同、功能不同的特大城市共同组成，城市与城市之间以良好的自然环境和发达的交通、通信、网络条件为依托，具有较紧密的经济社会联系和较高的对外开放性。城市群是由众多城市在特定区域范围共同组成、具有紧密联系的城市集合体，是城镇化进程中形成的一种地域空间组织的高级形态，国际和国内城市群均具有的高密度性、网络性、枢纽性、共生性等共性特点。

高密度性：高密度性是指拥有优质的人力资本和物质资本，单位面积集聚了众多的人口和较高的经济产出，人口和经济规模在一个国家或区域中占有较高比重，具有巨大的综合效益和市场潜力。

网络性：网络性是依托各种交通、通信等基础设施作为物质基础，加上文化、传统等非物质网络关系，将功能节点（中心城市）以及节点间的人流、物流、资金流、信息流相互联系起来。

枢纽性：枢纽性是参与和影响全球或区域经济、社会、文化、政治等各种活动的重要力量，承担着国家或区域对内对外联系的重要功能，具有较强的吸引力、辐射力和开放性。

共生性：共生性伴随着城市人口的规模扩大、经济增长，必然带来城市间空间结构、功能分工、产业协作、环境保护、公共服务、政府管理等一系列相互影响关系。城市间通过竞争与合作，形成共生多赢的发展格局。

二、我国城市群具备的基本特性

（一）数量较多、布局分散

世界其他国家由于人口较少或者国土面积较小，城市群的数量相对较少，在空间上也相对集中。而我国由于国土面积大、人口数量多，要综合考虑各地区资源环境承载能力、人口分散居住传统、区域协调发展要求、民族团结边防稳定等因素。因此，我国城市群的数量相对偏多，空间布局也相对分散。

（二）人口规模大、占地面积大

英国以伦敦为中心的中南部城市群，人口总量约为3650万人，人口密度约为811人/平方公里；日本以东京为中心的太平洋沿岸城市群，人口总量约为7000万人，人口密度约为2000人/平方公里。我国城市群与国外城市群对比，明显呈现人口多、占地大、人口密度低、经济强度低的特点。例如长江中游城市群、成渝城市群、长三角城市群，人口规模大约在1-1.5亿，占地面积均在20-30万平方公里，人口规模和土地面积明显偏大。

（三）规模不等、差距明显

国外不同国家的城市群由于国情不同，在總量指标和人均/地均指标方面均存在明显差距。北美五大湖城市群人均GDP约为6.72万美元，地均GDP约为1370万美元/平方公里；日本太平洋沿岸城市群人均GDP约为4.83万美元，地均GDP约为9662万美元/平方公里。从我国的情况来看，2014年，我国长三角城市群人均GDP约为1.37万美元，地均GDP约为974万美元/平方公里；长江中游城市群人均GDP约为7628美元，地均GDP约为292万美元/平方公里，这两个指标长三角城市群分别是长江中游城市群的1.8倍和3.3倍。从中可以看出，我国不同城市群之间的差距非常明显。

（四）范围边界相对明确、行政区划色彩浓厚

国外城市群主要根据城市间联系程度和相互需求形成城市密集区，特点是充分尊重城市的选择和意愿，可以自由选择进入或退出城市群。城市群内的城市不受某一级行政区约束，完全可以跨州、跨省或者跨县，城市群的范围和边界不断调整。我国已经发布的城市群规划则对城市群的范围和边界作出了明确界定，以地级市、县级市、市辖区作为基本单元，行政区划色彩浓厚。

三、我国城市群认识存在的误区

（一）将城市群简单等同于区域

城市群和区域是不一样的。区域具有明确的边界和范围，强调空间的连续性和行政区划的完整性。而城市群虽然也有明确的边界和范围，但是更强调各个城市中心城区的发展及相互间的关联，可以不受行政区划的严格约束。区域范围与相对应城市群的范围在空间上存在重叠，但不完全重叠，根据自然、经济、社会等因素的差别，区域范围既可以大于城市群范围，也可以小于城市群范围。

城市群更强调区域空间范围内城市单元的功能结构和作用，区域更强调区域之间的整体性和连续性。我国既颁布了长江三角洲的区域规划，也颁布了长江三角洲的城市群规划。从这两个规划对比来看，城市群规划更强调城市单元功能作用的发挥和城市之间的联系；区域规划则更强调区域单元（包括农村地区、城市地区）的要素和资源配置。

（二）将城市群与都市区、都市圈、都市连绵区（带）等概念相混淆

都市区是指特大或超大城市的中心城区或配套完善、高效发达的特定功能区，空间范围不超过所在城市的行政辖区，一般人口密度较小、城镇化率较低的大中小城市难以出现都市区； 都市圈是指依托都市区辐射周边区域形成的圈状区域，其空间范围既可以在城市行政辖区内覆盖远郊区县市，也可以突破城市行政辖区范围覆盖其他地级以上城市的区县市；都市连绵区（带）是指若干都市区或都市圈空间相连或毗邻形成的带状区域，往往是城镇化率较高的都市在空间上密集分布形成，一般覆盖更多的大中小城市。

城市群一般拥有一个或若干个都市区和都市圈，因此在空间范围上大于都市区和都市圈。都市连绵区（带）往往自身就是一个特定的城市群或者包含若干城市群，而且是城镇化处于高水平的城市群。

（三）过于看重人为划分的城市群等级

按照人口规模和国土面积，我国有许多城市群可以称得上是世界级的，但是考虑综合竞争力和可持续发展能力，我国现有的城市群还很难称得上世界级。目前，我国东部沿海的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀都提出要建设世界级城市群，成渝城市群提出建设国家级城市群。

事实上，我国中西部大多数城市群由于地理条件、经济发展水平的限制，不可能、也不需要追求建设世界级城市群，必须立足自身的实际条件，加强城市间的联系合作，建设各具特色、规模不等的城市群，引导人口、产业、公共设施和公共服务实现集约高效布局。城市群根据城市数量、人口规模、覆盖面积、发达程度等要素可以划分为不同等级，但决定城市群等级的更应该是功能效率、分工协作、集约绿色、循环低碳等核心要素。城市群等级的划分是相对的。

（四）盲目追求城市群，不断扩大范围

城市群的边界、范围和城市数量是动态调整的。特别是随着城镇化率、工业化水平的提高，城市群的辐射范围不断扩大，将更多城市纳入城市群范围，有利于发挥城市群的辐射带动作用。但是，城市群作为一种空间形态，存在一定的辐射半径，有适当的经济范围，如果范围过大将出现空间上的范围不经济的问题，不能真正发挥城市群作为一体的要素集聚和资源配置作用，所以要对城市群范围进行合理界定。

世界上主要城市群的面积大致分为三个层次：20万平方公里以上的，北美五大湖城市群24.5万平方公里；10-20万平方公里之内的，分别有欧洲西北部城市群14.5万平方公里、美国东北部大西洋沿岸城市群13.8万平方公里；10万平方公里以下的，英国中南部城市群4.5万平方公里、日本太平洋沿岸城市群3.5万平方公里。我国已经发布规划的几个城市群的面积大多在20万平方公里左右，长江中游城市群的面积更是超过了30万平方公里。我国东部发达城市群基于可利用土地资源丰富、地势条件优良以及发达程度较高，因此城市群的面积相对较大，合理的范围大致保持在20万平方公里左右；中西部城市群基于土地资源缺乏、山地丘陵较多、发达程度较低，城市群的面积应相对较小，合理的范围大致保持在10万平方公里左右或者更小。

四、我国城市群实施“双控”发展的思路

我国的城市群要实施“双控”发展，一是要控制城市群的数量，优先选择发展有条件的城市群，重点探索城市群发展的路径和模式；二是要控制城市群内部的城市数量，发挥规模经济和范围经济效应，避免城市群盲目扩围，重点提高城市群的综合竞争力。

（一）夯实城市群系统硬件：基础设施建设

城市群基础设施建设既包括交通、能源、水利、信息等重大基础设施，也包括供排水、供送热、污水处理、垃圾处理等市政公用设施；既包括城市内部的基础设施配套完善，也包括城市之间的基础设施连接共享。

一是加强城市群基础设施合理布局和配套衔接，减少重复投资和无序竞争，降低资源浪费和低效利用，促进基础设施共建共管共享；二是重点增强有利于城市之间经济联系的基础设施建设，积极扩大政府财政预算投资、专项建设基金、境外优惠资金的投入规模，完善PPP相关立法、风险抵押、担保等制度建设，撬动社会资金进入城市群基础设施建设；三是创新基础设施建成后的运营维护和管理模式，探索建立持续稳定的资金投入和人员供养机制，保障基础设施正常高效运转利用。

（二）改善城市群系统软件：基本公共服务

城市群基本公共服务的领域涵盖科技、教育、卫生、文化、体育、住房、环保等诸多方面，既包括城市群整体基本公共服务水平的不断提高，也包括不同城市之间基本公共服务均等化程度的提高。

一是要打破行政分割的壁垒，促进技术、人才、信息等要素顺畅有序流动，提升资源组合配置的效率效益；二是制定各类专业人才在不同城市间轮岗交流机制，出台职称职务晋升、项目经费补助、相关税费减免等实施辦法，引导更多专业人才和资源均衡布局，避免优秀人才和优势资源过于集中在超大或特大城市；三是推行各类职业资质、专业标准在各城市的统一认证认可，减少重复考核和交叉检测，促进相关公共服务在城市群内共认共享。

（三）突出城市群系统抓手：一体化基金或协同发展基金

借鉴欧盟国家设立结构基金（structural fund）和凝聚资金（cohesion fund）经验，学习法国市镇共同体等较为成熟的多方共同筹资模式，探索设立支持城市群发展的城市群一体化基金或协同发展基金。通过建立基金的形式，真正把城市群内部的城市“扭”在一起，解决发展的后顾之忧，成为城市群系统发展的一个重要抓手。

基金的资金来源可以根据城市群内各城市的经济总量、财政收入、人口规模、国土面积等因素确定差别化的出资额度，并保持动态调整，同时面向国内外机构、企业和投资者，吸收各类资金进入；制定专门的基金使用章程和管理办法，规范基金的使用程序和方向，确保基金重点用于有利于城市群建设合作的重大公共性或公益性项目；合理平衡基金的投资结构和收益分配，通过基金的投入使用并配套相关优惠政策措施，引导社会资金及时跟进，有效满足城市群重点领域建设的资金需求。

（四）完善城市群系统工具：监测和评价指标体系

城市群的监测和评价指标体系可以引导城市群良性发展，同时要对发展情况进行及时评估。城市群指标体系的构建需要统筹兼顾总量指标和人均/地均指标、单个城市指标和城市群整体指标、存量指标和增量指标、静态指标和动态指标的关系；既要包括城市群的常住人口规模、建成区面积、经济总量、基础设施网络覆盖程度等基础性指标，更要突出人口、货物、资金等要素流动，制造业、服务业等产业关联配套，市场、公共服务等资源共管共享，生态环保领域联防联治等联系性指标。

通过构建城市群监测或评价指标体系，保持对城市群发展科学有效的监控，及时发现城市群建设中出现的问题，做出相应的预警、防范或纠偏。同时，城市群发展到一定阶段，需要利用城市群评价指标体系进行阶段性成效评估，及时总结经验教训，明确后续发展方向和重点。

（五）强化城市群系统保障：城市群治理机制

城市群治理包括单个城市管理以及城市之间相互关系的治理机制模式，是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分，对于保障城市群健康发展具有重要的战略意义。

一是进一步探索完善城市联席会议、城市联盟、城市共同体等形式多样的城市群合作模式，鼓励协商确定城市群重点领域、重大事项的有关规划、宣言和公告，增强其权威性和约束力；二是制定城市群生态环保、土地占用、能耗水耗、生产工艺等方面的准入门槛，明确产业进入和项目建设的负面清单，建立成本分担和利益共享机制，以及奖惩分明的激励约束机制；三是引导人口在城市群内有序流动和合理布局，探索农业转移人口市民化成本分担机制，人、钱、地挂钩机制，支持城市群内统一的排污权、水权、碳排放权交易市场体系建设，允许建设用地指标在城市群内合理置换流转，建立城市群内利益协商、分配和补偿机制；四是加快城市群重点领域的立法进程，加强城市相互间在立法层面的沟通合作，为城市群治理提供法制保障。