构建以复杂性为基础的城市规划与管理体系

韩昊英　赖世刚

长期以来，我国的空间规划延续着计划经济条件下“设计型”规划的基本特征，城市管理则一直关注市政改造和市容整治等内容，二者之间难以沟通和结合。随着城市复杂性的增强以及对这种复杂性认知的日益广泛，以复杂性为基础的决策范式和理论可以建立起连接规划与管理的有效桥梁。在大规模、快速的城市化进程中，为应对日趋复杂的城市系统，对原有的规划模式进行变革，以提高规划的成效，是从城市规划入手解决复杂系统问题的一个重要手段。

本研究提出了一个从设计型规划向战略型规划转变的框架，主要包含四个方面的转变：从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变；从“结果型”规划向“过程型”控制转变；从单一目标规划向多目标规划转变和从“区划型”规划向“区划-许可混合型”规划转变。这种规划范式和模式的转变使规划更多地具有了公共政策的属性，更加“管理化”。另一个解决城市复杂性问题的思路是对城市管理概念的扩展。城市管理理论应能够回答“城市如何运作”、“城市发展决策如何制定”，以及“城市应如何运作”、“城市发展决策应如何制定”这四个有关城市和管理的基本问题。同时，城市管理可以涵盖规划、法规、治理和行政四大部分内容。由此，规划作为管理的一个面向，也可以有效地和管理加以结合。

一、复杂系统下的规划决策范式

城市是一个复杂系统，规划的核心在于探讨如何在这一复杂系统中进行理性的方案选择。经济学中完全理性的选择理论不足以面对这一复杂系统。目前，最为广泛接受的理性典范是主观预期效用理论，当前规划的制定和实施以该理论为指导。

该理论的典型特征是假设一个理想的未来，寻找最优化行动，并认为可以通过自上而下的严格控管来实现特定目标下空间资源的最佳配置。其基本假设是世界是简单的，并强调制定单一且独立决策的重要性。当决策者面对的世界具有复杂性时，这种思维便会失灵。此外，由于决策者自身能力的限制，使其在决策过程中无法完全处于理性状态，而是在“有限理性”的前提下制定决策。因而，主观预期效用理论近年来受到心理学家和实验经济学家的严厉挑战[5]。而框架理性则可能是解决复杂系统中规划不确定性问题的一个新的认知路径。

在框架理性理论中，框架被定义为决策者行为下的决策事件。按照1979年Kahneman和Tversky设计的心理实验，问题的框架会影响决策者所认知的选择情况，并会产生偏好逆转现象[4]。通过使用Kahneman和Tversky实验发现，数目显著的受测者在进行选择时，无论问题如何建构，都会实现其主观预期效用最大化。换言之，偏好逆转并未违反主观预期效用理论模式，反而在特定的框架内验证了该模式的效度。因此，无论问题的框架如何界定，决策者如同主观预期效用理论所定义的那样“一般是理性的”，就可将这种选择行为解释为框架理性。框架理性否定了新古典经济理论的假设以及从实证主义科学哲学所发展出来的综合式完全理性的概念，进而巩固了主观预期效用理论模式或类似的概念在特定框架下的效度。框架理性理论不再寻找规划中最优化的行动方案，而是在所有未来均可能会产生的情境下，探寻哪一个规划的子集合行动最能呈现效益的韧性。此概念源于对不存在完整的一般性规划理论的充分认知，与一致性规划的理论异曲同工[3]。

框架理性提供了一个规划方案理性选择的思维范式，但并未解释规划者面临复杂环境时，如何寻找高效配置空间资源的路径和方案。因此，建构一种范式是值得认真探讨的重要问题。因为有效的范式能使问题透明化，进而发现有效的解决方法。霍普金斯教授提出的机会川流模型贴切地描述了规划者所面对的真实决策情况。他根据垃圾桶模型的概念[2]，说明规划者面对复杂而不确定的环境时，应在机会的川流中掌握决策情况，以适当的方案来解决问题[8]。赖世刚基于垃圾模式，将区位的空间因素考虑在内，提出了空间垃圾桶模型。他认为特定的决策者、解决之道、选择机会、问题和设施区位等元素在机会流中随机相遇后产生决策，并进而解决问题。他所设计的实验结果显示，通道结构在影响系统效能方面是显著的，但空间结构之影响却不显著[6]。这意味着在城市系统演变过程中，传统以空间设计的方式来改善系统效能的方法不如以制度设计的方式来改变活动的方法，或者至少两者兼顾的方法更有效。很多情况下，城市系统可能没有秩序，且系统中各要素之间的因果关系并不直观。规划方案的产生有时是在问题产生之前，而规划者只能在这样的环境中不断规划，不断解决问题，以实现规划的目标。机会川流模式或空间垃圾桶模型都表明，城市系统的复杂性以及动态变化不在规划者的掌控中。规划者唯一能做的是洞悉决策、问题及方案在时间和空间上的关系，不断拟定规划、修正规划和实施规划。

二、复杂系统中的规划模式选择

面对不确定性并考虑相关决策的规划，传统有设计及战略两种规划机制[8]。设计是在一线性规划问题基础上寻找最佳解的过程。在无法找到最佳解时，设计便退而求其次，成为寻求局部最优化的一种手段。战略与设计不同，追求的不是一次到位，而是权宜措施。它与决策分析密不可分，最适用于有许多决策者参与、面对极大不确定性的环境，即复杂系统。设计与战略方式的规划都会给规划者带来净利益，但两者适用的时机不同。设计是综合性长期规划，一旦制定需依照规划实施。战略则如同短期滚动式规划，不断随着时间的演进修正并制定。设计和战略的主要特征比较（表1）。

计算机仿真实验发现，以最优化为目标的设计规划虽然在资源的利用上比无规划有效，但并不能解决更多的问题[10]。当面对规律或随机系统时，如已达均衡的经济体系，设计或许能满足需求，因为在这些系统当中事件的发生呈现固定的形態；但当面对介于两者间的复杂系统时，例如土地利用，事件的发生呈现不可预测的形态，对决策进行独立考虑的设计将会失灵。此时，考虑相关决策的战略规划方能导致较佳效益。在解决快速变动环境下所产生的问题时，战略式规划要比设计式规划有效，主要是因为战略规划具有弹性且有其制定的成本较低。从某一角度而言，战略规划介于渐进式无规划与蓝图式设计规划之间，是复杂理论所说介于混沌与秩序之间，故兼顾两者的优点[9]。

我国传统的规划都是将相关决策的完整结果一次性确定的蓝图式规划，属于典型的设计型规划。这种规划模式由一套高度相关的行动构成，仅考虑少数行动者参与且在行动不确定性较小的情况。因此，其适合于开发主体单一、开发行为较为确定的计划经济；在多主体、偶发性开发为主的市场经济条件下则作用有限。

在土地开发日趋复杂的今天，从传统的设计型规划模式向更为灵活的战略规划模式转变是大势所趋。这种转变可以由以下四个方面的转变来实现：从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变；从“结果型”规划向“过程型”控制转变；从单一目标规划向多目标规划转变；从“区划型”规划向“区划-许可混合型”规划转变（表2）。

三、复杂系统中的城市管理

与城市规划强调为城市物质发展制定计划不同，城市管理涵盖更广泛的领域。

城市管理的理论可同时作为“城市与管理”两种现象的解释及辩解。“城市”的解释是对城市实际运行状况的客观描述，而“管理”的解释则是对城市相关决策的实际制定方式的说明。辩解包含着价值判断，具有主观特性。城市的辩解主观地阐释城市应如何运作，而管理的辩解则聚焦在决策应如何形成及制定。城市管理的解释与辩解可以构成（表3）所示的四组理论（简称为四个H）。

城市管理可以包含对城市的规划、治理、法规与行政四个部分。规划取其狭义，指的是面对不确定性因素时制定多个且相连结的决策；治理指的是制定并采取集体决策与行动；法规确认并界定制定决策的权利；行政强调在组织环境中制定日常或突发的决策。这四种城市管理的行动的方式，即规划、治理、法规以及行政，构成了城市管理者解决城市物质及非物质课题的各类活动。一组有用且有效的城市管理理论应涵盖（表3）所示的所有四个研究问题。具体讲，它们应对城市实际如何运作和应该如何运作，以及城市管理者通过计划、治理、法规与行政实际如何和应该如何制定决策并采取对应行动，提供充分而透彻的理解。其中，规划主要用以解决城市这一复杂系统的动态失灵，法规和治理则分别通过应对外部性和提供公共财来解决市场失灵，行政用以解决政府失灵。

就城市管理者而言，对城市规划应从更宽广的角度加以理解。

规划不仅同时关注城市中物质及制度环境，更应结合治理与法规加以解释与描述。必须清楚地区别规划、治理及法规间的关系，并了解它们之间如何通过互补来改善城市的宜居性。例如，我们能为集体行动及法规而规划，同时也能以法规来规范规划的编制。规划的制定可以同时从外部或内部生于组织环境中。因此，行政行为与规划关系密切。简言之，城市管理者必须知道何时为城市发展及社会空间程序制定规划并采取适当的对应措施，同时要认识到规划是改善人居环境的有限方式。

如何用法规来规范城市是城市管理者必须掌握的一项内容。法规界定权利，而权利限定城市中行动者选择的范围。法规的必要性体现在两个方面。一是法规牺牲了个别行动者的自由，增进集体效率；二是制定法规减少了市场的交易成本。法规界定财产权，即使不完整，但可使任一交易因财产权界定不清所造成的交易成本降低。

例如，作为一种土地使用法规，区划将土地使用权利赋予特定土地，并且降低土地市场因收集信息所造成的交易成本，因为开发商可以通过区划了解某块土地的土地使用类型[7]。法规与规划不同，前者可强制执行并直接影响行动者的行为，而后者通过信息的提供改变这些行为。法规是不可逆的，规划是可逆的。同时，法规与规划均面临相关性、不可分割性与不完全预见性。由于不完全预见性行动通常会导致不确定的结果，所以有效的法规才能导致期望的结果。法规系统的设计需要考虑所规定的行为，而针对所选择的法规，这些行为的反应往往是策略性的，并可用博弈论进行分析。

因此，城市管理者必须以宽广的视野来理解法规在塑造城市如何运作上的作用，以及法规与规划及治理的关系，是法规、规划与治理互动塑造了城市中物质及制度的环境，并被该环境所影响。一方面，规划及治理需要可强制执行的法规以达到期望的结果；另一方面，作为行动的法规可通过规划及治理加以深思熟虑并集体实行。它们共同构成了城市管理者处理复杂城市议题的管理技巧。

城市管理者还应关注城市治理的内容，关注集体选择和集体行动。

城市中的大多数这些财产权是集体财或者共享资源，个体具有在公共领域中夺取财产权的动机。因而这些财产及资源的运用必须通过集体选择及行动的制定进行，这是城市管理的本质。城市管理因此需要进行机制设计。通过此设计，集体选择得到制定，从而决定集体财的提供以及共享资源的分配。集体财提供需要参与部门的承诺，因为任一参与者皆有可能采取免费搭便车而获取额外收益的可能，不采取强制行动而提供的集体财通常是不充足的，所以共享资源需要适当的机制保障其能够被有效地分配给受影响的行动者。

传统有三种方式分配共享资源：政府、契约及市场。地方政府可以收购共享资源并分配给行动者以增进资源的使用效率，但这种分配方式会导致管理共享资源的高行政成本。也有观点认为共享资源必须通过市场机制来分配，但这种分派分配会造成高交易成本。另外，共享资源可通过受影响行动者签订集体设计的契约来分配，这种方式被认为是最受欢迎的，因为它同时具有政府及市场分派的优点。

有关城市治理的最后一个课题是社会选择，由Arrow（1951）提出的著名的“不可能定理”否定了一个符合基本民主原则的社会选择机制的存在可能性[1]。在某些设计下，例如两党政治的代议政府，通過立法者间接投票的社会选择结果却与由行动者直接投票的结果一致[11]。由此可见，城市管理者必须了解制定决策以及采取行动的不同方式，以提供集体财和分配共享资源。

城市管理的有效实施离不开行政。行政主要探讨组织中的决策问题。规划、治理及法规通常在组织中发生，而组织也是复杂系统，但它们的规模远比城市小。组织行政关注的是面对不确定性与复杂时，应当如何恰当地制定日常的决策。

地方政府的行政过程更像是垃圾桶模式所描述的状况，而不是传统追求最优化的企业。行政与规划互补，因为两者都是通过协调决策以降低不确定性。如同法规一样，行政用以理顺决策，但行政比法规更容易改变。

为了有效地制定与规划、治理及法规有关的决策，城市管理者必须理解组织的运作。制定多个且相连结决策的创新技术，或称为在组织背景中制定规划的创新技术。规模对于复杂系统具有较大的影响，因此针对不同的系统管理技巧也应该有所不同。例如，管理城市的技巧就不同于组织的行政管理。针对大型而复杂的系统，城市管理者必须寻求关键点以促成改变。

参考文献

[1]Arrow， K. J.. Social Choice and Individual Values[M]. Yale University Press，1951.

[2]Cohen， M. D.，J.G.March and J.P.Olsen. A Garbage Can Model of Organizational Choice [J]. Administrative Science Quarterly， 1972，17（1）：1-25.

[3]Donaghy， K.P. and L. D. Hopkins. Coherentist Theories of Planning Are Possible and Useful[J]. Planning Theory，2006， 5（2）：173-202.

[4]Kahneman， D. and A. Tversky. Prospect Theory： An Analysis of Decision under Risk[J]，Econometrica，1979，47. （2）：263-292.

[5]Hogarth， R. M. and M. W. Reder. Rational Choice： The Contrast between Economics and Psychology[M]. Chicago：The University of Chicago Press，1987.

[6]Lai， S.. A Spatial Garbage-Can Model[J]. Environment and Planning B： Planning and Desing，2006，33（1）：141-156.

[7]Lai， S.， and H. Han. On Failure of Zoning[J]. International Journal of Society Systems Science，2012，4（4）：369-380.

[8]（美）路易斯·霍普金斯著，賴世刚译. 都市发展——制定计划的逻辑[M]. 北京：商务印书馆，2009.

[9]韩昊英，赖世刚，吴次芳.中国当代城市规划的战略观——复杂城市系统中设计与战略型规划的解析[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2009，39（6）：187-194.

[10]赖世刚，韩昊英. 复杂： 城市规划的新观点[M]. 北京： 中国建筑工业出版社， 2009.

[11]赖世刚，韩昊英. 行为规划理论：城市规划的新逻辑[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2014.