京津冀协同发展的区域经济思考

摘 要：由于各种原因，首都周边分布着大量贫困县，其经济社会发展水平与京津冀其他地区相比，存在着“断崖式”落差，直接牵制了京津冀协同发展机制的形成。通过本文研究，需尽快、有效整合中央、京津冀地方政府的扶贫资源，加快产业结构调整、进一步推动基础设施以及公共服务建设、完善生态扶贫--精准扶贫体系，进而形成一套对环首都贫困县的协同帮扶措施。

关键词：京津冀协同；减贫；环首都贫困带

一、引言

京津冀协同发展意义重大：在宏观层面，自党的十八大以来，京津冀协同发展已上升到国家战略层面，京津冀地区由于其拥有的特殊中心位置，其毫无疑问已成为国家经济发展的重要引擎和参与国际竞争合作的先导区域。而在区域经济层面，作为同时拥有两个超级大城市的京津冀经济圈，其经济现状与发展潜力无疑在整个环渤海地区的可持续发展过程中具有举足轻重的地位与意义。正因为此，京津冀协同发展在近些年得到了实质性的推进，逐渐成为我国区域发展的示范和表率，然而同步同期也逐渐暴露出了一些问题与矛盾，例如地区内三地发展落差过大，区域内日益严峻的生态环境问题、京津逐渐突出的“大城市病”，环首都贫困带贫困恶化等问题，直接制约着京津冀协同发展机制的形成以及目标实现。本文将集中探讨如何在京津冀区域内通过资源共享、共同帮扶、协同推进等机制原则，进一步推动环首都贫困带脱贫难题，为京津冀协同发展与区域竞争力的进一步提升破除障碍、疏通渠道。

本文第一部分为引言，简要介绍了京津冀协同发展的意义；第二部分则分别通过历史战略、区域经济以及生态安全三个角度对环首都贫困带之于京津冀经济圈的影响予以分析；基于环首都贫困对于京津冀经济圈的发展存在如此重要之地位后，第三部分即对环首都贫困带的现状、所存问题及其原因进行描述；最后，基于整个区域协同发展的大背景之下，并结合前一部分的原因分析，本文第四部分提出一些具有针对性的环首都贫困带减贫对策，文章最后一部分即为结语。

二、环首都贫困带与京津冀协同发展的关系分析

京津冀协同发展推动至今，在区域增长极（京津地区）的扩散效应下，京津地区经济、社会快速扩张的同时，也带动了周边落后地区的迅速发展，进而缩小了区域经济中的发展落差，然而另一方面，此过程中的回波效应也十分显著，一方面，环首都贫困带由于其特殊的地理问题（见图1），其在区域经济中扮演重要的资源补给角色。由于紧邻快速发展的京津大都市，作为首都北大门，在两大都市的“虹吸作用”下，环首都贫困带中各县市的大量资源（资金、人力）等要素流向京津地区。同时由于地缘原因，长久以来，京津地区的粮食、蔬菜水果等农产品、建筑装饰材料等工业用品主要由河北省输入，而首钢所使用的主要原材料--铁矿石，也主要由贫困带所供给。且由于京津享有比周边地区高的多的净财政获益，因而对周边的人才、企业、资金技术等优质资源表现出更高的吸引力，可见环首都地区对于京津增长极的发展起着积极的推动支持作用。除此之外，环首都贫困带由于地处区域内的上水位置，也为京津地区不断提供充足、清洁的水资源。据《中国区域发展蓝皮书》（2006）统计，北京百分之八十一的用水、天津百分之九十三的用水都来自河北。

另一方面，环首都贫困带也是区域发展中一道重要的生态安全屏障，主要表现在生态涵养以及生态屏障两个方面。其生态涵养功能主要体现在优先保障京津两市的水源涵养和用水安全，其中“21世纪首都水资源可持续利用工程”就落地于环首都贫困带的下属县市域，京津诸多水库，如官厅、潘家口、大黑河等大型水库及上游地区都已被列入京津主要水源地，而为了源源不断的向京津地区保证安全、洁净的水资源，贫困带地区内也相应不断提高对以上相关水库所处上游地区的水资源保护标准和要求，并且严格控制贫困带内耗水量大或者对现有水资源存在污染倾向的企业。例如，张家口市由于位于密云水库、官厅水库的上游，为了改善和保证官厅水库的水质，张家口先后关停的相关企业多达500余家，地方税收损失达10亿元之多；然而与此构成突兀对比的是，贫困带内人均水资源仅为全国平均水平的七分之一，而且年降水量少、旱灾发生频率较高，在如此水资源短缺的情况下，还要优先保障京津两地的水源涵养功能，无疑进一步加剧该地区内水资源的供需矛盾；而在生态屏障方面，环首都贫困带作为京津风沙源治理区的主要集中区域，为保护京津大气环境，其先后承接了国家的“退耕还林（草）工程”、“京津风沙源治理工程”，同时也是京津防洪、泄洪的主要地区。然而，由于自然、历史等因素，贫困带内大面积土地已然沙化、草场退化、水土流失、风沙危害形势日趋严峻，这又反向直接影响着京津地区的空气环境质量。由此可见，京津的生态建设离不开环首都贫困带的支持与协助，但同时，环首都贫困带内现存的诸多问题也离不开京津地区的协同与帮扶。京津冀地区的生态营造以及经济协同发展必须在整个大区域背景之下统筹规划，统筹协调。而在此过程中，基于贫困区域、生态脆弱区、生态涵养区、生态屏障区四大耦合区域，环首都贫困带内贫困与生态问题的解决对于区域协同发展目标与机制的推进与实现具有重要战略意义。

三、环首都贫困带问题及原因分析

作为京津冀区域的经济塌陷地带，环首都贫困带已经得到了国家和地方政府长期、大量利好政策的扶持与倾斜，但是尽管如此，近些年的顽固性贫困问题仍然存在，并且由于贫困带主要集中于河北地区，进而导致河北部分县区与京津冀其他地区呈现出“断崖式”落差，除此之外，由于自然条件、区域定位等原因，贫困带内部近些年也逐渐暴露出来其他社会、生态问题，而這些问题又进一步牵制、阻挠了贫困带脱贫以及京津冀协同发展目标的实现，其主要表现为以下四个方面：

1.整体经济发展缓慢，与其他地区差距显著

在改革开放初期，早期环首都贫困带的经济发展水平接近于同期北京远郊区县，甚至部分贫困县的发展状况超越了北京同期远郊区县。然而，经过20多年的发展，再结合之后10余年的扶贫开发与区域合作，环首都贫困带的经济发展水平虽然得到一定程度的改善，但与京津地区形成巨大的反差（详情见表1）。例如2014年，河北省、北京市、天津市与环首都贫困带的人均生产总值比例为1.9：4.7：4.9：1。

而关于京津冀区域发展不平衡的原因，可以从两方面来进行讨论：首先一方面，在区域经济不断推进的过程中，北京作为区域中心增长极城市、其“虹吸”性最强，增长过程中的“回波效应”大于其向周边其他地区（尤其是环首都贫困带）辐射出的“扩散效应”。伴随着京津快速工业化的过程中，由于京津地区具有更多、待遇更高的就业机会并且社会公共服务资源的数量以及质量对于周边地区具有较大诱惑力，这无疑导致周边地区的生产资源，尤其是人力资源源源不断地注入到北京、天津。仍以2014年为例，河北籍在京流动人口数为181.97万人，占北京市流动人口总数的22.69%。而在2011～2014年间，在京河北籍流动人口占北京流动人口比例呈逐年上升趋势（如图2所示）。

另一方面，在产业结构方面，环首都贫困带发展至2014年仍然处于工业化中期，产业布局落后陈旧。例如，2014年环首都贫困带地区的三次产业比重为1：1.7：1.2，不符合“三二一”的产业结构升级目标。而我国早在两年前就已经实现了第三产业对经济增长的贡献率超过第二产业，而即使是河北省整体情况，2014年其三次产业比重为1：7.3：9.0。可见，无论是河北省还是全国范围内，第三产业都已经超过第二产业，成为经济增长的主要来源，成功越过工业化后期阶段，而进入后工业时期。而由于产业结构是影响区域经济发展的重要因素之一，因此，产业结构的尽快升级与优化能在相当程度上能够拉动环首都贫困带的经济发展，并逐渐缩小与京津冀其他地区的现有落差。

2.贫困问题更加突出，人均收入水平低，贫困人口生存途径单一

截至2014年，环首都贫困带25个贫困县人口总数802万人，贫困发生率仍然超过20%，25個贫困县当年农民人均纯收入为6363.8元，其中农民人均纯收入最少的涞源县仅为4859元，仅为同年河北省的48%，天津的28.6%以及北京市的24%。而即使是贫困带中农村人均纯收入最高水平县--望都县，其农民人均村收入也仅仅达到9195元，仍然落后于河北省（10186元）以及全国平均水平（10488.9元）。

由于地处环首都贫困带的多数贫困县位于山区、革命老区，外加特殊的地理位置，多数贫困县被长期作为军事禁区，交通闭塞、基础设施落后陈旧，群众受教育水平以及思想观念普遍落后，市场意识、开放意识、风险意识、创新意识淡薄，同时也普遍缺乏自身脱贫致富的理念以及能力。同时辅以自然条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发，当地农民收入来源主要为农业，生存技能单一。

3.基础设施条件薄弱、公共服务短板明显

在过去，环首都贫困带所属县市的发展水平在曾与京津地区差距并不十分显著，但随着区域经济的不断发展，诸多原因致使周边与中心地区差距愈拉愈大，不可否认这其中地理、气候等因素构成环首都贫困带地区进一步发展的天然阻力，然而，发展机会的丧失以及“被剥夺”在很大程度上也形成区域经济协同推进的障碍和阻力。通过表1可以看出，河北省、北京市与天津市的人均地方财政收入比例为2.7：15.2：12.8：1--在贫困带内，由于财政收入、积累贫瘠，政府财政支出与收入比例过大，进而地方政府对农民的帮扶左支右绌，严重阻碍地区发展。尽管贫困带内各贫困县很早被列入国家扶贫开发重点县，扶贫资金在近年来虽然有所提高，但是在交通、水利等基础设施建设方面发展迟缓，整体投入仍显力不从心。同时若以贫困带内各县参与新型医疗合作的比例、每万人拥有的医疗人员以及学龄儿童入学比例、人均社会消费品数量为衡量指标，综合考察河北省各县域（县、县级市）社会发展情况（如表2所示），25个贫困县内有24个县域均在后50名之内。

4.生态功能区自身生态环境脆弱，因灾致贫、返贫率高

根据《全国生态功能区划》，贫困带内张、承、保三市均被列入“极重要生态功能区域”，因此为了优化京津环境，贫困带所在市域承接诸如京津风沙源治理、水源涵养等环保要务，当地生态环境状况令人极为担忧（详见表3），并且由于地处环首都的要害之地，生态功能区内生态环境保护要求非常高，以致本地相当一部分产业发展受到牵制，例如张家口市由于位于首都上风口，为保证确保首都空气质量以及供水效率，不得不转移诸多对环境影响较大的企业，曾经驰名全国的宣化造纸厂也因此而关闭停业。可见，环首都贫困带在保证京津地区生态环境以及供水效率的同时，不得不以制约自身社会发展与经济增长为代价，其“生态牺牲”不容小觑。

同时，作为典型的集中连片“特殊困难”与“生态脆弱”耦合区域，由于环首都贫困带所处地理位置以及气候条件较为恶劣，如贫困带内广泛分布可移动、半移动沙丘、坡蚀、沟蚀严重的黄土去，过度垦殖的退化草场与林地，充斥京津冀地区的风口、风道，而真正适合人类开发利用的土地资源不足总土地面积的30%，其生态环境对气候变化极为敏感，地区抵御自然灾害的能力不强，因灾致贫、返贫现象突出，据统计，每年约有1/4的脱贫人口因灾因病返贫。

四、京津冀协同背景下环首都贫困带减贫机制分析

由前一部分可知，环首都贫困带承载大量的农村贫困人口，外加自然生态环境脆弱、产业结构、基建与公共服务条件仍然相当薄弱，单独依靠河北省自身之力很难在预期时间内达到脱贫目标，因此，要尽快实现京津冀地区协同发展，须快速整合国家和京津冀三地政府扶贫资源，通过共同帮扶以及协同推进等措施来实现环首都贫困带地区脱贫目标，达到共同富裕。

1.加快推动产业结构结构调整，符合生态保护要求

在第一产业方面，河北地区，尤其是环首都贫困带地区长期为京津地区提供主要粮食、海鲜以及蔬菜水果等农作物产品，但其农业作业技术落后、无法形成现代化、规模化以及标准化的农产品生产加工基地，因此，京津两地应该进一步弱化自身农产品生产、加工环节，将相应资金与资源转移到自身具有竞争优势的高新科技产业中。同时，对河北省，尤其是环首都贫困带诸如资源，尤其是推介、委派大量现代农业人才，帮助该地区尽快调整农业生产体系，尽快实现农业现代化；在第二产业方面，由于河北省整体工业化程度较低，生产技术落后，因此，需要对症下药，充分发挥区域经济的扩散效应，通过从中心增长区域吸纳高科技人才和其他社会资源，大力承接由中心区域转移过来的高附加值产业，形成具有现代化水平、规模经济的跨行政区产业链。在第三产业方面，北京由于具备现代化、高水平的金融与信息服务产业，故其可加快与周边贫困地区第三产业的渗透与融合，提高贫困带区域的金融服务与信息化水平。同时，由于环首都贫困带具有丰富的自然景观、历史人文、民俗生态旅游资源，休闲旅游业可以作为其下一步第三产业的龙头产业，顺带搭乘2022年北京与张家口联合举办的冬季奥林匹克运动会以及河北省“美丽乡村”建设项目的顺风车，抓住宝贵机遇，顺势推动第三产业蓬勃发展，尽快实现产业结构的调整与改革。

然而，在进行产业结构调整的同时，务必要坚持生态保护和实现减贫双重目标原则，例如在农业转型方面，应该大力发展，如林果、花卉等生态价值高的农作物种植产业；另外，尽管环首都贫困带多处生态功能区、承接着修复区域生态环境的外部功能，但是在第二产业调整过程中，仍然要根据当地资源承载能力和经济开发能力，杜绝高污染、高耗水、高耗能项目落地，防止生态环境超载运作以及自然资源过度利用等问题；而在第三产业方面，可加大旅游休闲、康体养生等生态特色产业比重，大力引进京津地区的先进技术和金融资源，加快推动贫困带地区企业的技术改造和发展转型。

2.进一步推进基础设施及公共服务建设，完善配套扶持政策

推动京津冀协同发展的核心内容之一即为“促进基本公共服务均等化”，然而，由表2可知，环首都贫困带中绝大多数贫困县在基础设施、公共服务规划与其所在省域--河北省的整体资源配套情况相相差甚远，故其与京津地区的社会公共资源配备情况的差距更是可想而知。而依据阿马蒂亚.森的观点--中国农民的贫困不仅仅表现为收入低下，更表现为因收入的相对剥夺而导致的能力的绝对剥夺。因此，在中央及地方政府加大贫困带内财政支出力度以及提高社会保障支出比例的同时程中，尤其要注重增强扶贫对象和贫困地区自我发展能力的关注和培养。

一方面，中央及地方政府應当为当地贫困群众创造更好的生活、工作环境，同时建立正向、长效的激励机制。例如，首先要加强交通基础设施投资和建设，促进当地农产品输出和农业现代化，同时改善贫困带地区生产、生活条件，以吸引人才，尤其是青年人口到本地发展，培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型农民，使他们成为环首都贫困带脱贫的中坚力量；另一方面，还需要通过加强教育培训、医疗卫生、社会保障等公共事业，提升贫困地区群众的生产生活能力与自我发展能力。同时，还需要关注对贫困人群的职业教育与创业扶持，通过建立劳务输出机构，增强贫困县域剩余劳动力外出务工创业和融入务工地的能力，以实现贫困人群收入来源多向促进，推动农民脱贫增收。

最后，在扶贫配套资金来源问题上，考虑到贫困带县域地方财政薄弱，很难满足配套要求，因此，可考虑取消集中连片特困地区的自筹资金要求，所需资金缺口可通过整合财政资金、政策性金融资金、社会资金等途径加以弥补。

3.以生态扶贫进一步促进精准扶贫

在环首都贫困带的减贫扶贫工作中，两大困境摆在我们面前：生态环境退化以及经济贫困恶化，经济发展的两难局面致使环首都贫困带呈现出典型的“生态抑制性贫困”，其中直接性抑制表现在贫困区自身生态环境的脆弱性，进而由于环境恶化所导致的自身经济发展条件退化以及区域经济发展差距的持续拉大，而间接性贫困则主要表现在贫困带在整个区域经济发展中所被赋予的生态功能性定位，该定位极大程度地限制了其自身发展所必要的自我资源开发和利用，进而构成贫困带内的累积性贫困问题。对于该问题的解决，中国科学院赵其国院士、滕应研究员提出，若以生态扶贫带动精准扶贫，或能成为实现减贫脱贫和生态文明建设“双赢”目标的有效途径。

鉴于环首都贫困地带所处的保、承、张三市均已列入了“极重要生态功能区”，使得京津地区在更为有利的生态空间下实现经济的良性发展，而环首都贫困带的生态牺牲不应不得到补偿，而应该通过跨区域合作为贫困带注入充足的行政、经济、人力、生态、科技等资源，以增强贫困带县域政府的再造能力。例如，首先需要健全中央对环首都贫困带县域的生态补偿机制，加大对承接生态涵养功能的贫困地区的转移支付力度，具体操作可参照北京市周边县区标准，扩大生态补助范围，提高生态补偿标准、延长生态补偿时间，同时逐步推行贫困村“护林员”制度，并将其覆盖到环首都贫困带。其次，在京津冀区域之间需要健全生态公平补偿机制。由此，需要尽快建立、完善生态环境服务转换为市场价值的度量体系，加大京津生态受益方对环首都贫困带等生态贡献方的跨区域补偿力度，秉承“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的思路，真正做到生态扶贫，协同发展，实现贫困县的绿福结合。

五、结语

通过以上内容分析，环首都贫困带减贫工作当前急需加强顶层设计，建立高效、可行的协调机制和完善的技术体系，引导多渠道资金诸如。通过区域协同发展、坚持优势互补、互利共赢、综合区域特色资源和生态环境特点，尽快加快贫困带内产业结构调整，进一步推进扶贫开发工作向纵深发展。如此以来，环首都贫困带内25个贫困县“脱贫摘帽”指日可待。

参考文献：

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作者介绍：周晓华（1983- ），湖北巴东人，国际关系学院国际经济系讲师，研究方向：新制度经济学、国家经济安全问题研究、扶贫问题研究