新型城镇化与现代农业发展结合问题研究

摘要：新型城镇化与现代农业是县域经济发展的基础。国家大力推进农业发展方式转变、新型城镇化、国家现代农业示范区、大别山革命老区振兴发展规划，为枣阳市发挥自身优势，推进新型城镇化和农业现代化同步发展提供了难得机遇。本课题从新型城镇化与现代农业发展的关系分析入手，结合枣阳市在新型城镇化与现代农业发展中的有益探索，总结在加快现代农业示范区、新型城镇化、农村公共服务、培育新型农业经营主体、加快转型升级等方面的实践，查找出体制机制制约的相关因素，并据此提出新型城镇化与现代农业发展结合中的对策建议，达到实现农业增效、农民增收和农村繁荣的目的。

关键词：新型城镇化；现代农业；发展结合

近年来，湖北省枣阳市借助国家大力推进农业发展方式转变、新型城镇化、国家现代农业示范区、大别山革命老区振兴发展规划的机遇，积极探索推进新型城镇化和农业现代化同步发展的有效途径，目前已取得明显成效。

一、新型城镇化与现代农业发展的关系

农业现代化和新型城镇化是相辅相成、相互依存的。沒有新型城镇化创造条件、人员聚集、辐射带动，农业现代化就难以推进；没有农业现代化提供农产品等物质保障，就会基础不牢，新型城镇化也难以持续。农业现代化是新型城镇化的直接动力，新型城镇化是农业现代化的空间载体，两者相互促进、协同发展。

（一）新型城镇化对现代农业具有推动作用。新型城镇化建设，发展城镇生产力是关键，能够带动农业生产力发展，成为农业现代化的引擎。新型城镇化发展使大量农村人口转移到城镇，农民将其原本拥有的农村土地家庭联产承包经营权进行流转甚至完全放弃，有利于将土地集中到种田大户手中，为其进行农业适度规模化生产经营管理提供基本物质条件；新型城镇化使大量农村人口转为城镇人口，新增的城镇人口对于农产品需求量将增加，对农产品的质量要求也会随之提高。所以，农户必须在市场经济条件下，将提高生产效率和质量作为目的，不断创新和改善经营管理，加快农业现代化进程。现代农业要想取得发展，技术和资金是必不可少的。城镇化的快速发展为现代农业注入资金，通过运用现代农业机械，提高生产效率，将传统农业不断向现代农业推进。

（二）现代农业对新型城镇化具有促进作用。一方面，现代农业发展是新型城镇化的必要条件，现代农业生产过程中大量先进物质设备的使用，能减少农业劳动力的投入，产生农村剩余劳动力，为城镇化发展提供劳动力；另一方面，现代农业发展有助于提升新型城镇化水平，在农业现代化过程中，只有不断提高农业生产率，才能增加农业人口收入。农民需求的增加促使城镇调整产业结构，加强基础设施建设，使城镇发展规模不断扩大，城镇化水平也将不断提升。

（三）新型城镇化与现代农业发展的策略。当前和今后一个时期，必须从实现国家现代化发展大局出发，强化城镇化和农业现代化科学协调发展的顶层设计，进一步明确指导促进城镇化与农业现代化科学协调发展的总体思路和创新措施。

1.发挥市场作用与政府调控的有机结合。发挥市场“无形之手”在产业发展、资源配置、要素集聚等方面的决定性作用，提高城镇化的资源配置效率和人员聚集功能；发挥政府“有形之手”在制订规划、提供公共服务、引导人口流动、配置公共资源等方面的功能，引领城镇化的发展方向。

2.积极探索建设功能齐备的新型城镇化路子。新型城镇化是“以人为本”的城镇化，是农村富余劳动力和农村人口向城镇有序转移的过程，要力求离土不离乡、就业不离家、进厂不进城，就近城镇化。优化城镇化的空间布局和形态，以加快示范小城镇建设为突破口，努力建设活力小镇、魅力小镇，实现以人为核心的新型城镇化。

3.大力推进农民工市民化进程。实施以农民工市民化为重点的新型城镇化战略，稳步推进养老、医疗等城乡基本公共服务均等化，缩小城乡差别，使更广泛的城乡居民平等共享城镇化成果，促进人的全面发展和社会公平正义。

4.继续稳固农业基础地位。在发展新型城镇化中，“四化同步”要重点加强农业现代化，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，强化城镇化发展的基础支撑。深入实施以工补农、城乡协调发展战略，构建与整体经济发展水平和城镇化进程相适应的农业支持保护体系。

二、枣阳市新型城镇化与现代农业发展的现状分析

枣阳市位于湖北省西北部，在武汉、襄阳、宜昌“金三角经济带”主干线的中部，是襄阳市域副中心城市和鄂西生态文化旅游圈重要节点城市，拥有全国十大粮食生产先进县（市）、全国优质棉基地等多张名片，全市经济综合发展水平位居全省县级市前列，连续八年被评为“湖北省县域经济先进县市”。

（一）实践探索。近年来，枣阳市牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以农业部2012年认定的第二批国家现代农业示范区和国家农发办2014年立项实施的国家农业综合开发现代农业园区建设项目为契机，以推进新型城镇化与现代农业发展为抓手，以示范园区为载体和平台，积聚资金、技术、人才等资源，形成发展现代农业强大合力。

1.注重规划引领，建立现代农业示范区。按照国家现代农业示范区总体规划布局，重点扶持“一区三园”为重点的核心片区，即以“316”国道、汉十高速沿线七方镇、环城办事处、吴店镇、兴隆镇为主轴的现代农业核心片区，和以七方现代农业示范园、中兴绿色技术现代农业示范园、王城航天农谷为重点的现代农业示范园。在全面推进示范区发展的同时，注重以点带面，结合现代农业园区试点项目，全力打造七方国家现代农业核心区，先后聘请中国农科院区划与资源研究所和襄阳市水利规划设计院对现代农业园区进行控制性详规设计，对农业基础设施建设编制实施方案。重点围绕粮食生产核心功能区、优势特色种植功能区、标准化规模养殖功能区、农产品加工功能区、农产品冷链物流功能区、生态环境保护功能区等六大功能区建设。2015年，枣阳市粮食、水果、水产、畜牧等主要农产品产量稳步增长，生产经营方式不断优化，农业产业体系逐步完善，土地产出率、劳动生产率、资源利用率明显提高，现代农业示范区助推现代农业快速发展。

2.强化平台支撑，加快建设新型城镇化。按照城市功能、产业、生态、空间的新型城市理念，從富裕农民、繁荣农村、留得住乡愁上定位，高标准、高质量编制完成了城镇体系规划和新农村建设规划，建成“汉十”走廊现代工业强市和绿色生态宜居城市。实现了农村人口就地就近城镇化、市民化，规模流转土地4万多亩，迁村腾地面积2.5万亩。发展具有地方特色、带动力强的主导企业，安置劳动力2万多人。

至2015年底，全市形成了12个小城镇、49个小集镇、546个中心村（农村社区），构建了“一主（中心城区）、两翼（吴店镇、兴隆镇）、多极（建制镇、中心集镇）”城乡一体的城镇空间融合发展格局（见图1）。

“十二五”以来，枣阳市城镇化进入了快速发展阶段。2011—2015年，城镇化率从44.03%提高至56%，年均提高2.39个百分点；全市城镇人口由2011年的43.36万人增加到2015年的51.22万人，年均增加1.57万人（见图2）。

3.创新公共服务，推进城乡发展一体化。坚持把新型农村社区建设作为推进城乡一体化发展的重要突破口，首批规划布局28个新型农村社区，按照“五通”、“六化”的标准，累计投入各类资金10亿多元，规划建设110个新型农村社区，引导农村人口集中居住、土地集约经营，建成具有一定规模的新型农村社区50个，2个以上的乡镇整镇开展美丽乡村建设，建成襄阳市级美丽乡村35个。按照“1+X”模式，将社区办公场所与卫生服务、文体活动、农家超市等聚合到一起，建立综合服务体系。在公共服务经费投入上，采取中央、省财政奖补，市财政配套，乡镇财政补助，村集体经济投入为主导的模式，向社会购买公共服务。争创全国标准化试点县（市）建设，着力引导农村公共财政资金合理安排，解决好农村村级公共服务“最后一公里”问题，逐步建成“设施配套、资源整合、功能完善、管理有序、服务到位、保障有力、乡村美丽、家园洁净、村民满意”的村级公共服务体系，形成标准化支撑农村公共服务的长效机制。

4.培育新型主体，打造产业发展主力军。建立生产基地与农民利益共享机制，将产业链条覆盖农产品生产、加工和销售全过程，形成一二三次产业融合发展的态势。按照“农产品加工集群化、集群发展园区化”思路，投入10亿元，规划建设12平方公里的农产品加工特色产业园区，目前已形成小麦、饮品、大米、棉纺、油脂、饲料等六大产业集群。2015年，全市农产品加工产值达到402.6亿元，占全市规模以上工业总产值的51.3%，农产品加工业产值与农业总产值之比达2.43∶1。

5.加快转型升级，提高规模经营现代化。先后实施千亿斤粮食增产工程、标准粮田建设、小农水建设、土地整理、农业综合开发、水利灌区续建配套建设等一批工程，全市农业综合生产能力得到了较快提升。大力实施农机购置补贴，年新增各类机械3500多台套，全市农机总动力达到148万千瓦，农作物耕种收综合机械化水平达到81.4%。同时，加快推进农业信息化，实现互联网信息技术与农业生产、流通、消费全过程对接、深度融合，30多个养殖场和设施农业基地实现智能控制和互联网控制，20%的村建成电子商务服务站，1244家涉农企业参与电子商务交易。借助信息技术和遥感手段，开展实时田间监测和精准管理，提高农业公共服务水平。

（二）存在的问题。

1.产业发展滞后，生产方式粗放。枣阳市作为传统农业区，农业发展仍以大宗粮油作物为主导，附加值较高的效益农业所占比重较小，小农经营制约下的农业全产业链运营意识淡薄，产业延伸不够，导致优势资源要素难以充分发挥。主导工业以附加值较低的农产品粗加工、纺织服装、建材等为主，现有工业发展与农业优势、旅游优势、运输业优势的结合不够。同时，现有产业多以附加值较低的传统制造业为主，产业门槛较低，节能环保、文化创意、商业综合体等新兴业态有一定发展，但尚未形成气候。

2.城乡差异较大，区域缺乏统筹。一些城镇规划约束力弱，建设随意无序，市场依赖于道路，沿主干道线型排列，难以形成环境优美、功能齐备的新城镇。加之建设资金不足等因素，少数城镇的基础设施和公共设施建设得不到发展，生产生活区、商贸区混杂，水电路气和环卫等配套设施落后，综合服务功能不强、效率低下，存在结构性缺陷。居民的文体休闲娱乐场所匮乏，限制了城镇多功能作用的发挥。

3.城镇体系扁平，等级结构不优。枣阳市城镇处于“中心城区—中心城镇—基层村”三级扁平式等级结构，层级不明显，发展主次不鲜明。从区域发展来看，吴店、兴隆等高速公路沿线城镇与中心城区的经济联系紧密，城镇空间距离近且有一体化发展的态势，但中心城区与周边城镇缺乏分工，协作不够，集群效率不高，统筹发展意识不强。

4.受限体制机制，协调能力有限。农业产业化和农村城镇化的发展，涉及到土地、交通、建设、民政等相关部门的工作和利益关系的调整，需要解决土地利用、城镇规划、人口流动、资源整合、基础设施等问题。由于乡镇政府权力受限，协调能力受到很大局限。同时，一些不适应城镇化发展的政策措施没有及时加以调整或取消，制约城镇化的发展。如户籍制度改革滞后，限制了人口合理流动，农民离土不离乡、进厂不进城的现象普遍。

三、新型城镇化与现代农业发展结合的对策建议

（一）深化管理体制改革，完善公共服务体系。

1.深化行政管理改革。要大力加强行政管理体制改革，明晰县乡行政分级管理体制关系，强化乡镇政府的公共服务和社会管理功能，探索建立科学规范、适合当地实情的城乡统筹管理体制，实现科学管理一体化、规范化。全面放开建制镇和小城镇落户政策，促进有能力、有技术的农业转移人口举家进城落户，保障进城落户农民工与城镇居民享有同等权利和义务，做到同工同酬；全面实行居住证制度，建立健全符合居住年限等条件应享受的基本公共服务提供机制，实现基本公共服务常住人口包括农村转移人口的全覆盖；建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，以及城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，规范土地流转行为；大力推进城镇保障性安居工程建设，加大城镇棚户区和农村危房改造力度，真正让农民进得来、留得住，有认同感和归属感。

2.完善公共服务体系。要坚持市场化的改革方向，改革创新农村公益性服务“以钱养事”的机制和方式，积极培育竞争性农村公益性服务市场，实现政府向社会购买服务，吸引村民竞聘公共服务岗位。建设和完善便民、救助、社会保障为主的社会化服务体系，优化小城镇在就业、住房、教育、医疗、基础设施、社会保障等方面的公共产品供给，在政策上支持中小城镇将农业转移人口纳入城镇住房保障、社会保障和就业培训体系。

3.提升城镇建设功能。要充分借助互联网、云计算、物联网、大数据等先进技术，在县域加快推进智慧城市建设，建立县乡信息共享和业务协同机制，优化地区、部门之间和基层社区的治理机制，尽可能创造条件让城乡居民参与城镇化过程的讨论和决策。严控增量、盘活存量，高效利用城镇开发建设用地，推动城镇包容性增长、环保型发展，推动海绵城镇、下沉式绿化等试点示范项目建设，严格执行城镇发展规划，有效保护基本生产、生活、生态空间。

（二）优化涉农政策环境，激发农村发展活力。

1.深化土地制度改革。进一步放活农村土地承包经营权，允许农民通过转包、租赁、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，鼓励土地经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营，以提高土地产出率、资源利用率。充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地、林地等合法权益。探索建立农民自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的补偿机制，提高农民进城意愿。进一步整合土地整治、农业综合开发、小农水重点县建设、新增千亿斤粮食等项目资金，集中用于高标准粮田建设。

2.统筹整合涉农资金。加强与深化农村综合改革、脱贫攻坚、新农村建设、农业信贷担保体系、涉农资金管理改革等政策和资金的统筹衔接，与财政支持农业适度规模经营、促进一二三产业融合发展、农林水生态保护等相关政策形成合力。充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的粘合作用，鼓励和引导金融资本、民间资本更多投向农业农村；争取建立常态化的农业信贷贴息政策，对鼓励发展的重点农业产业项目给予适当的利息补助；以脱贫攻坚、高标准农田建设为平台，将涉农资金整合为农业综合发展、精准扶贫、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展等六类，突出创新涉农资金管理使用机制。将种粮农民的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。推进农业“三项补贴”由激励性补贴向功能性补贴转变、由覆盖性补贴向环节性补贴转变，提高补贴政策的指向性、精准性和实效性。

3.实施精准扶贫、精准脱贫。要采取超常举措，通过产业扶持、转移就业、异地搬迁等措施，汇聚各方力量，攻克脱贫难关；建立与本地区经济发展水平以及精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制，每年从地方财政收入增量中增列专项扶贫预算。进一步盘活财政存量资金，对当年清理回收可统筹使用的，要确保50%以上用于精准扶贫工作；严格落实贫困户危房改造财政补助标准在现行基础上翻番、建房贷款全额贴息的扶持政策，解决贫困人口居住问题；抓好贫困村公共文化服务中心建设，支持农民开展形式多样的文体娱乐活动；完善兜底保障措施，建立贫困人口法律救助、基本生活救助、教育救助、大病救助等机制，加强对贫困人口的人文关怀。

（三）创新投资融资机制，加强城镇建设步伐。

1.放宽投资条件。要健全价格调整機制和政府补贴、监管机制，积极吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设与运营。根据经营性和非经营性项目的不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式，加快城镇基础设施和公共服务设施建设。通过制定优惠政策，吸引社会资本投资建设客运站、停车场、物流仓储等经营性城镇基础设施；允许农民专业合作社开展信用合作，将土地经营权、农房、土地附属设施、大型农机具等纳入担保抵押物范围，为农民再生产提供资金支持；对经营性的工程，实行企业化运作，完善基础设施管护，确保发挥长期效益。

2.优化投资结构。充分运用经济、法律、行政等手段，促使基础设施逐步市场化，鼓励多种投融资方式参与，建立公正、公平、公开的基础设施投资市场。通过推行BOT、PPP等融资模式，投资经营城镇水电路气、公共交通、污水处理、环卫绿化、收费道路和桥梁等准经营性城镇基础设施，提高外资和民资在城镇基础设施领域的投资比重；安排专项资金重点支持农业转移人口市民化相关配套设施建设，允许通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城镇建设融资渠道，省级政府举债适用方向要向新型城镇化倾斜。

3.设立投资平台。利用财政资金和社会资金，建立城镇化发展基金，设立城镇投资平台，提高小城镇基础设施项目直接融资比重；安排预算资金，支持城镇基础设施和公共服务设施建设、特色城镇功能提升等，加大政府公共财政对非收费道路和桥梁、排水、路灯、公共绿地、环境监测与治理、防洪设施等公益性的城镇基础设施的投入力度；重视小城镇商品住房和保障性住房建设工作，改善城镇人居条件。通过农村环境连片整治、绿色低碳重点小城镇建设、中心城镇生活污水和垃圾处理设施建设，改善农村人居环境，提升农村生态环境品位，实现小城镇环境优美目标。

（四）发挥资源禀赋优势，做好农业产业支撑。

1.推进产业融合发展。推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式。通过发展农产品物流、农产品流通等措施，让农业产业链增加值的成果更好地留在农村，增加农民增收就业的机会。全面落实促进服务业发展的优惠政策，加快健康养老、现代物流、文化创意、电子商务、体育健身、现代物流等新兴服务业发展步伐；积极发挥农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体的作用，发挥市场机制的作用，强化政府引导服务；以体制机制创新为动力，加快一二三产业融合发展，在政策上予以保障；建立跨区域城镇发展协调机制，按照“大联通、小分布”原则，充分挖掘各地产业比较优势，推动城镇与城镇之间资源相对集聚、功能配套布局、错位互补发展，有效规避重复性建设、同质化竞争。

2.增强产业承接能力。以国家现代农业示范区为抓手，以轉变农业发展方式为主线，以发展多种形式农业适度规模经营为核心，以构建现代农业经营体系为重点，着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

3.提升全民创业意识。进一步优化创业环境及中小企业发展环境，突破农村转移人员创业融资瓶颈，优化城镇宜商宜居环境，加强职业教育与培训，提升全民创业意识与创新能力，营造新型城镇安居乐业良好氛围。加快工业化和信息化融合发展步伐，培育一批地标型企业和具有竞争优势的产业集群，着力打造汽车及零部件（专用车）产业园区、农产品深加工（食品饮料）产业园、纺织服装产业园、钢铁产业园、新型建材产业园、玫瑰文化产业园、中小企业科技园、钒钛合金新材料产业园等八大特色产业园区，努力形成结构优化、布局合理、各具特色、协调发展的现代产业体系。

（五）树立生态发展理念，提升城镇建设品味。

1.坚持科学规划。坚持把以人为本、尊重历史、自然和谐、绿色低碳思想贯穿规划之中，坚持因势利导与现代技术、适度超前与量力而行、环境保护与合理开发、资源节约与适度开发等相结合的原则，制订中长期小城镇基础设施建设规划，集合多方面智慧，科学确立基础设施建设发展目标，实现城镇基础设施有序建设和有效供给。加强规划管控，积极推动规划立法，建立严格的规划实施评估报告、责任追究制度，有效维护规划的严肃性和权威性，确保规划的连续性和一贯性。

2.坚持科学定位。考虑城镇独特的资源禀赋、地理环境、文化底蕴和在区域城镇体系中的地位与分工合作关系，将片区经济发展与城乡统筹相结合，丰富和深化片区功能，形成有利于优化全市生产力布局、有利于推进城乡一体化改革发展、有利于拓展发展空间的合理构架。以中心城区建设为核心，大力提高中心城区区域带动和辐射能力，在对中心城区进行提质增容的基础上，提高城市用地综合开发效率，积极提升现代服务水平、居民幸福指数和产业链群发展能力，通过梯次化发展提升城市整体竞争力。加强环保基础设施建设，科学安排绿化布局，提高小城镇绿化水平，真正让小城镇融入自然，让居民望得见山、看得见水。

3.坚持个性特色。依托城镇的自然条件、山形水态、环境空间、历史文脉和特有的建筑风格，挖掘城镇内蕴，放大比较优势，突出文化特色、地方特色和生态特色，彰显城镇个性，提升城镇品味。按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，突出“荆楚派”村镇风貌与建筑风格，确保在城镇化进程中不脱离“根脉”、不失去“个性”、不丢掉“味道”，使美丽自然景观和传统文化特色得到有效保护。加大农村环境综合整治，建立健全并推行城乡环境治理长效机制，加强环城、环镇、环村生态林网建设，改造城乡绿地、湖泊、河渠沟道，建设优美人居环境，塑造美丽乡村。

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〔课题组成员：任显成、汪武斌、 唐汉东（执笔）、李刚、牛保群〕

责任编辑：欣文