居安思危

白永刚

摘要：截至2015年， 我国粮食产量历史性地实现“十二连增”，成绩的缔造首先得益于政策扶持有力，中央高度重视粮食和“三农”工作，出台了一系列改革发展的政策措施，释放信号、激发潜能。其次是科技服务到位，各级农业部门务实创新抓落实，推进科技兴粮和科学减灾，集成推广绿色增产增效技术模式。成绩来之不易，十二连增背后凸显我国的粮食生产特点，值得我们反思。

关键词：粮食生产；思考

2015年，我国粮食产量历史性地实现“十二连增”，既印证了中国的粮食安全道路，又为经济基本面增添了亮色，让粮食生产中国经验生动而厚重。成绩的缔造首先得益于政策扶持有力，中央高度重视粮食和“三农”工作，出台了一系列改革发展的政策措施，釋放信号、激发潜能。其次是科技服务到位，各级农业部门务实创新抓落实，推进科技兴粮和科学减灾，集成推广绿色增产增效技术模式。成绩来之不易，十二连增背后凸显我国的粮食生产特点，值得我们反思。

一、粮食多与少的辩证观

第一，粮食是“多了”还是“少了”？

从表面上看，是“多了”。2015年我国粮食产量达到12400亿斤，比1978年翻了一番。以三大谷物为例，稻谷、小麦、玉米合计产量10280亿斤，足以覆盖2015年9280亿斤的国内消费量；同时库存高企，玉米约5000亿斤，稻谷约2000亿斤，小麦约780—800亿斤，均处于历史高位。

但从实际上看是“少了”，粮食仍需要进口，2015年国内粮食需求缺口约400亿斤。品种结构存在明显矛盾，大豆缺口较大，2015年我国进口大豆1633亿斤，进口量相当于国产大豆量的7倍。另外，粮食的基本自给是以减少粮食以外的农产品种植面积和生产能力为置换代价的，以粮食以外的农产品自给能力降低和进口量增加为置换代价的。统计资料显示，2003年粮食播种面积为14.91亿亩，占总播种面积的比重为65.2%，2014年增至16.91亿亩，占总播种面积的比重提高到70%以上。

第二，耕地保障能力是“提高了”还是“降低了”？

从账目上看是“提高了”。2008年到2015年，《中国国土资源公报》中的耕地面积发生了逆增长，由18.26亿亩增加到20.25亿亩，数据增加不是因为我们高标准农田建设和土地整治重大工程取得了突破性进展，主要是源于近些年中央实施的各种农业补贴与耕地面积相关，因此各地少报、瞒报的耕地面积都开始显露出来，仅黑龙江省的耕地面积就多出7万亩。

但从实际看是“降低了”，因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化以及占优补劣等因素，导致耕地退化面积已占总面积的40%以上。耕地基础地力对粮食产量的贡献率仅为50%，与欧美等发达国家相比，低20—30个百分点。2015年全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低。

第三，种粮对农民收入贡献是“大了”还是“小了”？

从总体看是“小了”，2008—2015年8年间，国家对籼稻、粳稻和小麦最低收购价的提高幅度分别超过90%、100%和70%。同期，玉米临时收储价格提高了近50%，有效拉动了市场粮价的提升。即使这样，种粮对农民收入的贡献仍在不断减少，2015年农民家庭经营性收入为4504元，占总收入比重为39.43%，比2014年降低了1个百分点，首次低于工资性收入。

但从局部看是“大了”，近年来以种粮为核心的新型经营主体表现出了较强的盈利能力。2015年新型农业经营主体平均利润达到68.76万元，比2014年增加了26%。其中，种粮大户种粮收入占到总收入的80%以上，人均收入为普通农户的2倍。为在粮价不断下跌的大环境中保持一定盈利能力，新型经营主体从高端绿色品牌农业上做文章，实现品质与价格齐升。

二、历次粮食过剩的启示

有领导和专家讲，目前我国粮食并非真的过剩，其实多了一点是好事。我们怎样才能让好事连连，应重点从历史演变中汲取智慧与答案。

不算近几年的情况，改革开放以来我国发生了三次粮食“多一点”，发生时间分别在1984年，1991—1992年和1996—1998年。遗憾的是每一回“多一点”带来的问题都让我们措不及防，出现粮价下跌，库存增加，引起随后几年的粮食生产萎缩和产量徘徊。三次“粮食周期”给出以下三点经验启示：

一是粮食调控要特别重视结构问题。总体而言，20世纪90年代以来，结构问题已经超越了总量问题，成为影响我国粮食供求平衡的主要矛盾。1992年粮食过剩就是由南方几个省的籼稻和吉林省的玉米生产过剩引发，演变过程让总量问题掩盖了结构问题。1986—1988年间的粮食价格上涨，也是由区域性的粮食供给不足引发的，而不是全国性的粮食供给总量不足造成的。鉴于此，今后对我国粮食市场的调控，应在保障总量的基础上，重视结构视角，对于影响我国粮食供求平衡的敏感性品种、敏感性地区和敏感性用途给予特别的关注。

二是改革调整政策要稳中求进。1984年出现“卖粮难”后，有关方面对粮食形势的估计过于乐观，形成了抑制粮食生产、打压粮食价格的政策倾向，这对于紧随其后出现的农民种粮积极性下降、粮食减产和供给不足起到了推波助澜的作用。所以粮食政策对粮食形势的变化反映不能过猛，要稳中求进，提高预见性，避免盲目迎合社会舆论形成对粮食形势判断的简单化、片面化、偏激化和随意化，坚决杜绝所谓的矫枉过正导致给粮食生产能力伤筋动骨。

三是改革举措要充分考虑宏观经济环境。宏观经济环境会通过影响消费需求的扩张或收缩影响粮食供求。特别是每当国民经济进入高速扩张期，一方面，城乡居民收入和消费水平提高往往推动粮食直接或间接消费需求的迅速扩张。另一方面，对非农投资的迅速膨胀，可能导致农业投入的减少，进而推动粮食减产现象的发生，出现所谓的投资膨胀与粮食减产“双碰头”问题，导致粮食供给不足和价格上涨现象并存。

三、未来我国粮食生产所面临的诸多挑战

粮食12连增，并不意味着中国粮食生产所面临的供需压力不复存在。对于粮食的刚性需求、耕地的保护要求、农民的富裕企盼，都是未来粮食生产路上要面对的一个个挑战。

一是人口增加消费升级，未来粮食够吃吗？

人口变化是我国粮食需求变化的主导性决定因素。未来我国人口增长呈现倒U型走势，2034年全国将达到人口峰值14.9亿人，口粮消费会一直增长。

除人口增长外，城镇化和消费升级也是重要因素。2000—2015年城镇化率由36.2%提高到55%，城市人口每年大约增加1000万，仅农民变市民增加肉蛋奶消费一项，人均粮食就增加150斤。

综合考虑，我国粮食需求量峰值将出现在2032年，届时城镇化率达到70%以上，粮食需求总量为13460亿斤，比我国2015年的粮食产量高8.24%，约占世界粮食市场的16%。意味着要在现有基础上再增产1420亿斤粮食供应，难度可见一斑。

二是耕地减少不可逆转，土地够吗？人多地少是我国的基本国情。资料显示，截至2015年底，我国实有耕地总数20.25亿亩，人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4。

跟耕地资源匮乏形成反差的是，城镇化等因素带动，耕地快速流失。目前我国处于城镇化中级阶段，伴随着快速城镇化步伐，耕地使用不可逆转。过去的经验表明，城镇化水平每增加1个百分点，城市建成区面积扩大158.4万亩，耕地减少615万亩。从2015年到2020年的五年间，我国城市化率将从55%提升到60%，土地被占用约3075万亩。同时，生态退耕需要有一部分耕地退出生产，根据第二次全国土壤普查分析，全国要生态退耕面积1.43—1.46亿亩，目前完成不足70%，国土部规划从2014到2020年再退耕还林8000万亩。加上新增工业污染，自然灾害等造成耕地损害，耕地占用及流失的数字还会扩大。

三是价格下跌成本提升，种地农民能富吗？

近期，经济合作与发展组织和联合国粮农组织联合发布《OECD-FAO农业展望2016—2025》报告。报告指出，未来10年受经济增速放缓、基期库存积压、石油价格低迷的影响，所有谷物产品的平均名义价格将维持在较低的水平，这也就意味着价格的“天花板”的压制将长期存在。

对于粮食生产成本“地板”而言，我国每公斤稻谷、小麦、玉米、大豆生产成本比美国高出40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6—25倍，土地成本高10%—130%，并且随着老龄化和城镇化人工成本、土地成本将继续带动种粮成本增加。如此双板合拢之势，留给种地致富的空间确实不大。

四、怎么办

未来，要确保粮食的有效供给，关键在于提高粮食综合生产能力，调动农民种粮的积极性。要采取有针对性的措施，突破薄弱环节，建立保障粮食产能的长效机制。

一是提高粮食产能需要政策创设保持前瞻性。中央要求宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。经验告诉我们，局部粮食多一点、少一点是技术性战术性问题，保障粮食安全则是全局性战略性问题，两方面互为前提，技术性战术性问题解决不好，会影响全局性战略性问题。现今农业政策的内在层次和联系极为复杂，如何快速推进农业现代化，如何转方式调结构，需要一條完整的农业政策体系链条引领粮食战略。战略引领必须先知先觉，快人一步，这就需要把粮食政策的前瞻性研究摆在更加重要的位置，加快顶层设计和总体布局，搞好全局和局部统筹，战略与战术协调。

二是提高粮食产能需要科技支撑的持续性。当前，我国农业科技进步贡献率为56%，主要农作物农机化水平为63%，品种对提高单产的贡献率为43%。要实现藏粮于技、粮食稳定增产真正做到要依靠科技创新和劳动者发展上来，持续不断地提高粮食生产的土地产出率、资源利用率、劳动生产率和科技贡献率。必须抓住关键领域和关键环节，强化现代种业、智慧农业、农机装备等关键性技术研发攻关，重点突破一批支撑引领现代农业发展、对农业转型升级产生革命性影响的重大品种、共性关键技术和现代装备。

三是提高粮食产能需要增加土地资源利用的科学性。“藏粮于地”，就是要守住管好天下粮仓，增加土地资源利用的科学性。

首先要攒家底，切实加强耕地保护。落实最严格的耕地保护制度，加快划定永久基本农田，加快建设高标准农田，完善耕地占补平衡机制，尽快研究制定耕地质量等级国家标准。依托1.11亿亩耕地后备资源，科学计划开垦和复垦保障耕地刚性需求。

其次要练特长，加强粮食生产功能区，示范区的建设。建设一批高产稳产的粮食生产功能区，打造一批节本增效、绿色环保的示范区，根据本地区的自然条件、生产经营状况、经济发展水平，打造符合本地区发展的农业示范基地，国家应加大对粮食生产功能区的转移支付力度，健全配套政策扶持。进一步发挥粮食主产区比较优势，探索建立粮食生产功能区。通过粮食高产创建活动，推广绿色增产模式，实现大面积均衡增产。

最后要找方法，加快推进规模化经营。制定完善的政策和法规，做到适度规模经营发展方向与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

四是提高粮食产能需要提高农民种粮的积极性。要重点培养新型经营主体。从土地流转、技术推广到农业职业教育构建完整的政策扶持体系。加大农业财政投入力度，从农业补贴的适度倾斜，到农业保险的探索推广，逐渐建立起适合农业农村特点的金融体系，为农业发展开辟新的融资渠道。整合各业务部门对新型农业经营主体的服务行为，形成支持合力，在提供市场化运作服务的同时，加快创新创业公共服务平台建设，加强对试验示范和创业导师的支持，着力提升其带动创新创业的效果。

要普遍关怀广大农户。小农户量大面广仍是未来农业生产主体，要坚持农业支持保护补贴的普惠性，注重对普通农户的改造提升。加强农民特别是青年农民培训，探索“少数农业企业家+发达的农业服务体系+小规模兼业农户”的发展模式。

五是提高粮食产能需要政策视野的国际性。除加强内功修为外，还要借助外力强身健体。要加强农业对外合作，利用国际资源和国际市场来缓解国内耕地资源环境压力，为国内耕地的休养生息赢得契机。要统筹用好国际国内两个市场、两种资源，完善农业对外开放战略布局，统筹制定和实施农业对外合作规划，加强与“一带一路”沿线国家和地区以及周边国家和地区的农业合作，鼓励和支持我国农业企业“走出去”，开展多种形式的跨国经营合作。

回顾我国粮食生产形势的变化，不难发现，每次粮食形势好的时期，往往也在酝酿着粮食紧张的因素。如今我们虽顶着十二连增的光环，但要保持如履薄冰之态，只有居安思危，才能永看稻菽千重浪。

（作者单位：农业部产业政策与法规司）

责任编辑：凌玉