黑龙江省森林生态效益补偿的调研报告

付英彪

摘要：为保护公益林资源，维护生态安全，各级政府按照事权划分建立了森林生态效益补偿基金。黑龙江省2012—2015年共投入10余亿元的森林生态效益补偿基金，用于国家级公益林和纳入补偿范围省级一般公益林的保护。各地通过成立组织、加强宣传培训、整章建制以及运用科技手段等进行森林生态效益补偿基金制度的贯彻落实。制度的实施，增加了职工就业机会、提高了林分质量、改善了公共管护基础设施，使公益林得到有效保护，生态效益和社会效益明显增强。但调查中也发现个别单位在项目和财务管理方面存在一些问题，如管护人员混岗、补偿标准不高、项目管理薄弱、财务管理不规范、基础设施投入不足以及个别市县资金到位不及时等情况。这些问题亟待解决，通过调研，笔者认为，解决上述问题应当适时修改并制定适应当前新形势的管理办法、提高管护补助标准，扩大省级公益林管护规模、加强项目管理，做好管护站点等项目规划设计、开展国家级公益林本底调查；强化财务管理等。

关键词：森林生态效益补偿基金；完善制度；强化管理

2016年5月中旬至6月末，根据《黑龙江省〈中央财政林业补助资金管理办法〉实施细则》（黑财农〔2015〕112号）的相关规定，黑龙江省财政厅、省林业厅联合对2012至2015年森林生态效益补偿制度实施情况进行了调研。调研对象包括13个市（地）、74个县（市、区）、2个省属国有林场管理局，实地到达90个林场、踏查89个管护站、与215名管护人员进行了座谈，查阅管护合同14000多份，查看林地面积36.5万亩。我们通过听取汇报、内外业检查和与相关人员座谈等方式，对森林生态效益补偿项目的实施情况、资金拨付到位及使用管理情况、会计核算及合同执行情况等方面进行了细致的调查和研究，笔者进行了归纳和总结，希望能对加强林业财政财务管理提供借鉴。

一、基本情况

为保护公益林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国森林法》和中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号），各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金。森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。黑龙江省区划界定的国家级公益林面积5061.38万亩，2012年起全部纳入中央财政补助范围，2012—2014年补偿标准5元/亩，2015年补偿标准提高到6元/亩；区划界定的省级一般公益林面积5959.86万亩，补偿面积为494.11万亩，占总面积的8.3%，省财政每年固定补偿2000万元，补偿标准3.5元/亩。2012—2015年黑龙江省共投入森林生态效益补偿基金11.51亿元，其中：中央财政投入10.71亿元、省财政投入8000万元。生态效益补偿基金具体用于国家级公益林和纳入补偿范围省级一般公益林管护人员及直接管理人员的劳务补助支出和管护房建设等公共管护支出。

（一）主要做法。

一是成立组织。各市县均成立了以政府主管领导为组长，由财政局、林业局等职能部门为成员单位的领导小组，林业主管部门及国有林场建立了比较健全的管理机构。按照《国家级公益林管理办法》和《黑龙江省中央森林生态效益补偿基金制度管理办法》的要求开展公益林管护工作。

二是編制方案。2006年、2009年、2012年国家级公益林管护扩大范围，特别是2013年国家要求建立国家级矢量化数据库，做到基础数据与2010—2020年林地保护利用规划数据相吻合，各地按照省的要求，编制了不同时期的实施方案，有力地指导了公益林管护工作。并以此为基础，签订了管护合同，明确管护人的职责。

三是加强宣传。设立公示碑向社会宣传，全省在高速公路两侧统一设立大型公益宣传牌。同时各单位借助网络、电视、报纸、广播等多种形式进行宣传，让广大人民群众了解森林生态效益补偿制度，赢得了各方面支持，保证了补偿工作顺利进行，形成了实施森林生态效益补偿基金制度的合力效应。

四是夯实基础。内业档案室建设资料齐全，加强管护人员管理，严格考勤制度。林业局与林场签订了管护合同，林场与管护人员签订合同书，约定了双方的权利和义务，各种记录在管理中得到应用，为事后检查提供了依据。外业特别是在管护站建设上，积极投入资金，维修和新建管护站，4年间改造维修管护站点220处，配备太阳能发电设备430多套，积极维修林区公路和交通通讯设施，为管护人员创造了良好的工作和生活条件。

五是整章建制。各地根据自己的实际情况制定了相应的规章制度和管理办法。例如：爱珲区根据实际情况制定了《爱辉区国家级公益林管护评比、奖惩办法》、《管护站管护人员村口、路口检查工作流程》等多项工作制度；齐齐哈尔市根据直属林场的实际，制定了《国家（一般）公益林管护经营目标管理责任制》，层层落实责任，细化林场及管理人员的责任。

六是运用科技。青冈林场利用自有资金开发了远程电子监控系统，形成电子监控和管护人员巡护的立体格局。这些先进科学技术的运用，一方面为生态保护起到了前所未有的宣传作用，另一方面震慑了违法犯罪分子，对国家级公益林保护起到了积极的推动作用。

七是加强培训。为了更好地实施中央森林生态效益补偿制度，几年来杜蒙、延寿、巴彦县每季度定期组织监管人员和管护责任人培训学习，集中学习《森林生态效益补偿基金制度管理办法与规定》以及《森林法》等有关法律、法规。通过培训，提高了监管人员和管护责任人的业务能力和业务素质，牡丹江市各县（市）、佳木斯市孟家岗林场、同江市等单位坚持常年培训和考试，起到了良好效果。

八是发展经济。为增加管护人员收入，鸡西、巴彦、木兰、宾县等林业局相继出台优惠政策，允许管护责任人在林下和林间空地开发北药，鼓励开展养殖业，正在逐步形成规模，起到很好的示范作用。

（二）取得成效。

一是增加了职工就业机会。2012—2015年共有10.73亿元森林生态效益补偿基金用于管护工资发放，占资金总额的93%。以2015年为例，中央森林生态效益补偿基金共安排管护人员14633人，其中管护人员13664人、直接管理人员969人，覆盖了337个国有林场（苗圃、站）、 6个自然保护区。省级森林生态效益补偿面积主要落实在齐齐哈尔、大庆、绥化市一般公益林的林场，2015年安排管护责任人1958人，涉及94个国有林场。森林生态效益补偿基金安排的管护人员大部分是国有林场的富余职工。2015年平均每个管护人员年管护工资标准在2万元左右，有效地解决了林场职工的生活问题，部分市县通过鼓励和引导管护人员发展林下经济，还提高了管护人员的收入水平，生活质量得到改善。

二是公益林得到有效保护，生态保护意识不断加强，社会效益凸显。通过建立公示碑、宣传牌，利用电台、电视台广泛宣传，公益林管护工作得到了普通百姓的认同。通过落实责任制，管护任务全部落实到林班、小班，管护人员到岗到位率明显提高。通过样地监测和管护记录，黑龙江省国家级公益林未发生森林火灾，国家级公益林有害生物得到及时防治，没有发生重大林政案件，全社会保护国家级公益林的意识不断增强。

三是林分质量得到提高，生态效益明显增强。近几年，黑龙江省利用中央财政生态效益补偿基金公共管护支出，对国家级公益林内的荒山荒地、退耕还林地、火烧迹地等宜林地进行造林，对林间空地、疏林地、灌木林地、低效林地和郁闭度0.5以下的有林地进行补植，对急待抚育的幼龄林和部分中龄林进行抚育，改善了林分结构，提高了林分质量。另外，为了改善林分结构，提高林分质量，2013、2014年通过中央财政森林生态效益补偿资金共安排造林1.36万亩，补植12.38万亩，总投资1681.5万元。

四是公共管护基础设施建设初步得到改善。基本解决了管护站无配电设施问题。至2012年初，据不完全统计，全省还有无电管护站436个，为了解决管护人员在深、远山区的生活问题，2012年通过中央森林生态效益补偿基金共安排太阳能配电设施436套，总投资1962万元。有效解决了管护站照明及生活用电上存在的困难。完善了管护站布局及改造。黑龙江省部分县市管护责任区位于偏远、狭长地带，已建成的部分彩钢板结构的管护站存在冬天保暖性差、夏天漏雨的现象。为了解决管护人员到岗到位困难、工作和生活条件差的问题， 2013、2014年共安排国家级公益林管护站建设220个，总投资1980万元，用于管护站新建及改造维修。改造维修主要集中在墙面保温，更换屋顶、门窗、地面、采暖等建设内容上。开展了苗圃建设。2012—2014年共投资1717万元，建设苗圃75处，总建设面积1.73万亩。建设内容主要为改土、喷灌、道路、蓄水池等基础设施建设。这些苗圃的建成，为国家级公益林造林和补植提供了优质苗木，为加强生态建设提供了种源保障。完善了档案室建设。2012和2014年共安排档案室用电脑632台、打印机99台，投资418.8万元。提高了日常对生态效益补偿工作规范化和信息化管理水平。

二、调研发现的问题

从此次调查结果总的来看，大多数单位情况较好，管护工资能够足额支付到位，会计基础资料能够完整反映支出情况，但也有个别单位在项目管理上差强人意，在财务管理上违反资金管理办法的规定。

（一）管护形式多样化，混岗现象还很普遍。

目前一部分单位存在公益林管护、森林防火、林政检查等岗位相互交叉、一人多岗的现象，仅有的个人、联合站段管护形式缺乏有效的竞争和激励机制，个别存在人浮于事问题。部分单位存在监管人员为林场管理人员或技术人员等问题，人為扩大了生态效益补偿基金的使用范围，给项目管理带来难度，给资金使用带来风险。

（二）补偿标准低，不利于生态公益林的长期保护。

目前实施的生态效益补偿基金制度中央级补助标准为6元/亩，省级补助标准为3.5元/亩。2015年黑龙江省从事森林生态管护的管护人员共有16591人（含省级1958人）。管护人员月工资标准普遍在2000元以下，多年增长的政策性工资、津贴、补贴只是记录在本人的工资档案，大部分未兑现。“五险一金”政策也未能得到贯彻落实，很多林场（苗圃）只缴纳了养老保险和医疗保险，执行的还是企业标准。管护工资低导致的直接结果是护林员参与森林管护的积极性不高，间接后果是不利于公益林的长期、有效保护。

（三）项目管理有待加强。

一是已经安排的项目建设和任务未按期完成。如某市2012—2015年1个管护房配电和1个管护房改造项目未全部实施。二是项目建设进度缓慢。如某县2012年苗圃建设1处，资金25万元，截至调研检查日仍结余资金24.4万元。三是未经批准擅自变更建设内容。如，有的市县存在个别单位在没有提交变更申请的情况下，擅自变更建设地点，擅自调整建设内容。四是项目落实进展缓慢，资金被收回重新安排。个别市县由于对项目管理不到位，初期设计考虑不周，导致公共管护项目迟迟不能落实，资金被当地财政部门收回的现象。

（四）个别单位财务管理水平有待加强。

一是个别单位方案及合同管理不规范。个别单位任务完成方案编制不科学、不完善，管护合同不按方案签订，工资发放与合同不对应，造成“三脱节”现象。二是个别单位会计基础薄弱，履行财务手续不完整。个别单位项目施工手续、合同、支付审批不健全、不规范。有些建设项目虽然有正规发票但缺少图纸、预算、决算和验收报告等，合同付款审批不严。如某县林业局签订的合同中未注明数量、单位，属开口合同；某县森林抚育任务采取外委方式完成时不签订承包合同，无验收手续，财务管理存在风险。部分市县还未能实现打卡支付管护工资，大额使用现金、项目支出大量使用劳务费发票现象还很普遍。三是个别单位专项资金未进行专项核算，存在挤占和挪用风险。如新苑林业有限公司2014年度将中央财政抚育专项结余资金5.38万元结转至年末损益，用于弥补利润。四是个别单位会计档案不健全。由于内外业脱节导致财务部门应该留存的验收单、作业设计、实施方案、管护合同等备查材料不完全，没有形成完整的财务支出证据链。

（五）基础设施薄弱，资金投入有待提高。

虽然近几年利用国家级公益林管护的公共管护支出，陆续配备了太阳能设备和开展了管护站建设，但投入和现实还有很大差距，尤其是涉及管护人员的饮水问题一直没有提到议事日程。林区道路毁损严重仍是制约管护工作开展的瓶颈，林区很多道路雨雪天气通行困难，落后的基础设施不只给生态公益林管护带来不便和压力，也为森林防火埋下了隐患。例如孟家岗林场为全国十佳林场，可是在雨天通向林场深处的道路车辆根本无法通行。外业中宣传牌、责任区牌丢失、损毁现象也比较严重。

（六）个别市县资金到位不及时。

部分县级财政部门未按规定及时拨付资金，个别项目资金甚至延至次年才到位，资金到位滞后严重影响了项目实施进度和资金使用效益。如某区2013年中央森林生态效益补偿基金36.88万元于2015年11月24日才拨付到位，某县2012年中央森林生态效益补偿基金2.7万元截至调研检查日尚未到位；某县2013年苗圃建设资金23万元2014年10月才拨付到位。

（七）收取林下山特产品收入分成的方式有待商榷。

目前，全省还有为数不多的市县存在山特产品收入分成这项收入，但多数是从生态工资中直接抵扣收取的，这种方式是否合理还有待商榷。另外，这部分收入未实行收支两条线管理，存在一定的财务管理隐患。

三、建议

（一）适时修改并制定适应当前新形势的管理办法。

应当结合黑龙江省实际和国家相关政策规定，与时俱进，及时修改基金管理办法，如放开人均管护面积限制，管护面积和标准由市、县自己决定，继续实行“两证、两书、两簿” 管理方式，合并相关管理内容，简化检查验收办法，在监督检查上不设检查期限，以日常及年度抽检为主。

（二）提高管護补助标准，扩大省级公益林管护规模。

黑龙江省国家级公益林5061万亩已经全部纳入中央财政森林生态效益补偿，补偿标准2016年提高至每亩8元。省级公益林区划界定面积5959万亩，仅补偿面积494万亩，尚有5465万亩省级公益林没有纳入补偿范围，且补偿标准仅为3.5元/亩。或是建议向中央财政争取政策，扩大中央财政森林生态效益补偿范围，比照“天保”二期政策，将黑龙江省一般公益林全部纳入到国家补偿范围，建立完善的国家生态公益林补偿机制。

（三）加强项目管理，做好管护站点等项目规划设计。

在摸底调查的基础上，深入实际，对管护站和检查站合并管理的统一作出规定。统筹考虑区域管护站、中心管护站、基础管护站的布局，争取国家将其纳入基本建设给予投资支持。在国家级公益林外业碑牌、管护站等基础设施建设上，建议在国家级公益林管护标准内提取一部分，全省统筹使用，集中解决管护中的重点和难点问题，将管护站饮用水问题纳入议事日程，适当增加林区道路等基础设施建设投入，同时各级林业主管部门在国家级公益林项目管理上要建立完善的管理制度和体系。对2012—2015年项目建设未按时完成或完成不好的单位，要求立即整改，不能整改到位的下一年取消项目安排。

（四）开展国家级公益林本底调查。

黑龙江省森林资源数据更新较慢，应按《国家级公益林管理办法》第二十二条，省级林业主管部门按照《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T 26424-2010），负责组织开展国家级公益林本底资源调查，调查间隔期为5年。可委托规划院在二类调查的基础上进行。

（五）强化财务管理。

严格按照《中华人民共和国预算法》和《黑龙江省〈中央财政林业补助资金管理办法〉实施细则》执行，对于有指定用途的资金要单独核算，确保专款专用，防止挤占、挪用，杜绝专项资金滞拨、及时清理专项资金结余，对不能按时完成支付进度的，按相关财政资金管理办法处理。各级财政部门要注重加强各基层单位的财务管理工作，督促其健全内部控制制度、完善财务档案、提高财务人员掌握政策的能力等。

森林生态效益补偿基金是公益林的营造、抚育、保护和管理的重要资金来源，管好、用好此项资金对于生态安全具有重要的意义，各级林业和财政部门要定期深入基层进行调查研究，不断解决此项工作中的各类问题，确保此项制度的实施能够更加扎实和有效。

（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）

责任编辑：凌玉