清原抽水蓄能电站建设征地涉及的林下经济补偿问题

刘玉含

(中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，北京 100024)

林下经济，主要是指以林地资源和森林生态环境为依托，发展起来的林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业，既包括林下产业，也包括林中产业，还包括林上产业，为林权制度改革后在农业生产领域涌现的新生事物。近些年在我国东北地区，林下经济产业得到快速发展，随之出现的电站建设征地涉及林下经济补偿也成为一项需要重点研究的问题。目前，我国尚无明确的林下经济补偿的相关法规，所以在其补偿范围、补偿计算方式、补偿标准等方面还存在相对较多的问题。这些问题的存在一定程度上影响了当地群众对电站建设的支持力度，增加了地方政府在征地过程中工作的实施难度，制约了电站建设前期工作的进程。如何实现电站建设征地涉及林下经济的科学补偿、合理补偿，在既能保护林下经济经营者合法权益的同时，又能有效控制项目征地补偿投资，具有重要的现实意义。本文以位于辽东地区的清原抽水蓄能电站建设征地涉及的林下经济补偿为实例就实际遇到的相关问题进行探讨分析。

1 项目及区域林下经济概况

辽宁清原抽水蓄能电站位于辽宁省抚顺市清原满族自治县境内，距清原县城公路里程约30 km，距抚顺市、沈阳市的直线距离分别为70、100 km，电站供电范围为辽宁电网。电站规划装机容量1 800 MW，上水库正常蓄水位为725 m，下水库正常蓄水位319 m，坝型均为混凝土面板堆石坝;电站建设征地总面积为4.82 km2，涉及耕地112.60 hm2、林地332.47 hm2、搬迁人口375人、各类房屋约1.8万m2以及交通、电力、电信、广播电视、企业等专业项目;建设征地移民安置补偿总费用(不含贷款利息)为71 805.49万元。其中，补偿静态费用为70 502.03万元，价差预备费为1 303.46万元［1］。

辽宁东部山区林下经济主要包括:①林下种植，主要有林药型如中药材人参、细辛、五味子、刺嫩芽、大叶芹等;林菜型如刺龙牙、蕨菜等;林菌型如木耳、蘑菇等。②林下养殖，项目主要有山鸡、林蛙、马鹿、野猪等。③森林旅游，主要有自然保护区和森林旅游风景区。④林下产品经营加工，主要有山野菜、林蛙油、人参等加工［2］。清原县是辽东山区林业大县，林改后，清原县政府把发展林业产业当作民生工程来实施，在基本实现绿化带的情况下，把发展林下经济纳入工作重点，并取得了较好效果。清原抽水蓄能电站建设征地涉及清原县的林下经济主要包括林下林蛙养殖，林下人工种植林下参、刺嫩芽、刺五加、大叶芹等中药材。

2 存在的问题及建议

2.1 补偿范围

清原抽水蓄能电站建设征地涉及的林下经济补偿范围存在的问题主要为林蛙养殖方面。项目涉及的林蛙养殖方式均为半人工养殖，指在蛙卵孵化以及幼蛙变态前进行人工管理(包括蝌蚪的繁育、饲喂、疾病的防控等)，待幼蛙上山后人工干预较少，林蛙完全生活在野生环境中(自然放养区)，根据其生理习性，在其生长成熟后，待有降雨时，且水温和气温在10℃以上无风傍晚或夜间林蛙会大批集中入河，养殖户在林蛙入河前的河两岸用塑料薄膜竖起围栏，并在靠近山坡的一侧，每隔十几米挖一个深坑，这样下山的林蛙就越不过围栏，而会掉到深坑内，每隔一段时间巡视一次，就会捕到林蛙，该技术相对较为成熟，但受众多自然因素影响，回捕率相对较低。根据林蛙的半人工养殖特性，其养殖的主要范围包括林蛙养殖场区域、放养区域和回捕区域3个部分组成。

把电站建设征地涉及建设有林蛙产卵孵化池、蝌蚪饲养池、回捕池等建构筑物的养殖区域、回捕区域纳入补偿范围各方均没有争议。但针对是否把电站建设征地涉及的林蛙自然放养区域纳入林蛙养殖补偿范围，各方均持有不同意见。清原县政府及养殖户认为，林蛙放养区域是林蛙养殖的重要组成部分，且在林蛙生长过程中，养殖户会不定期的对放养区域的林草环境进行人工管护，投入了人工成本，因此林蛙放养区域要纳入补偿范围;项目法人则认为，林蛙放养区域完全是自然区域，与附近林地没有本质区别，而且已经进行了林地及林木的补偿，不应再将林蛙放养区域纳入补偿范围。针对上述情况，设计人员在收集相关林蛙养殖技术资料的基础上，并进行了大量的实地调研和访谈后认为，林蛙半人工养殖方式属较为成熟的养殖技术，放养区域虽然是在具有一定自然环境条件的林地区域，但养殖户确实会不定期的对该区域的林草、枯叶等进行人工管护，来创造林蛙较好的自然生长环境，以求提高林蛙的回捕率，把该区域纳入补偿范围，与林地、林木的补偿无关，应视为其附加收益，同时参照临近区域其他基础设施项目征地补偿范围，因此建议将林蛙放养区域按面积进行适当补偿，并纳入补偿范围。辽宁清原抽水蓄能电站相关参建各方采纳了设计单位提出的建议，规划将电站建设征地涉及的林蛙放养面积169.20 hm2纳入了补偿范围。

2.2 补偿计算方式

电站建设征地涉及林下经济补偿计算方式存在的问题主要是:各类林下经济是按实物类型为标准进行补偿计算，还是按区域面积进行补偿计算。在林蛙养殖、回捕区域建设有产卵孵化池、蝌蚪饲养池、回捕池、管护设施等建构筑物实物。之初，设计人员参照以往电站建设征地设计经验建议，对这些建构筑物按照建筑面积或附属物进行实地调查测量和登记，并计划按照实物重置成本的方式进行补偿计算。该计算方式得到了项目法人的认可，但遭到的反对。养殖户们认为在林蛙养殖、回捕区域内不仅仅存在这些建构筑物，由于林蛙养殖对区域的降雨、地温、气温、水温、风速等诸多小气候自然条件要求较高，他们还对区域场地进行了平整修复，对影响小气候的林草植被进行定期管护整理;另外，由于符合林蛙养殖条件的区域位置选取有限，该区域被征收后，养殖户很难在附近区域再次选取到合适的位置进行类似投资建设，其林蛙养殖的收益也会受到较大影响。鉴于上述因素，设计人员对林蛙养殖、回捕区域进行了实地调研，并组织项目业主、政府相关部门及养殖户代表进行了讨论，各方达成了对林蛙养殖、回捕区域按照面积进行补偿计算的方式。经调查，辽宁清原抽水蓄能电站建设征地涉及林蛙养殖、回捕区域面积为0.31 hm2。

另外，林下种植林下参、刺嫩芽、刺五加、大叶芹等中草药的方式与其他耕园地农作物的种植模式有较大区别。其采用的方式一般为选择自然条件适宜的林下播籽或移栽，然后把枯枝落叶覆回原处盖实，实行半野化培育，同时做好鼠害、病虫害防治工作，管理起来相对简单。在实物指标调查过程中，由于刺嫩芽、刺五加、大叶芹等林下作物生长期短，生长较快，较为容易辨识，设计人员很快完成了面积的量算，并提出按面积进行计算补偿的方式，得到了各方的认可。针对人工种植的林下参，设计人员起初考虑林下参的价格较高(鲜货单价约为3.0～4.0万元/kg)，计划按不同生长年限林下参的种植株数进行补偿;但由于人参生长期较长(有些要自然生长10～20年以上)、生长缓慢、植株较小且大都在枯叶覆盖下，即使在种植户指引下每找到一株也非常的不易，并极易遗漏。因此，参建各方商议一致同意，林下参的补偿方式亦按照面积为标准进行计算。经调查，辽宁清原抽水蓄能电站建设征地涉及人工种植林下参为17.31 hm2、刺嫩芽6.42 hm2、刺五加0.58 hm2、大叶芹15.93 hm2。

2.3 补偿标准

电站建设征地涉及林下经济补偿标准存在的主要问题是无规可依，且项目法人与地方政府在标准计算方法上存在较大争议。我国虽早已颁布《中华人民共和国森林法》以及省级的相关“森林法”实施条例及办法，但各级政府层面尚无专门针对林下经济的养、种、植及相关利益进行补偿的有关规定，且相关项目的建设征地移民安置规划设计规范也未有提及相关内容。考虑到林下经济产生的载体“林地”已按照相关国土、林地管理办法进行了林地和林木补偿，因此其补偿标准计算的出发点就仅考虑为林地及林木带来的附加收益。经设计人员初步调查，当地林蛙养殖、回捕区域前期建设投资约45 000元/hm2，年度管理费用约4 500元/hm2，林蛙放养区年度管理费用约600元/hm2;人工种植林下参、刺嫩芽、刺五加、大叶芹等中草药的栽培前期投入约3 7500元/hm2左右，每年的管护投入约12 000元/hm2。项目法人、地方政府及养殖户代表对上述林下经济单位面积的前期投入及管护投资费用的认识一致，但在补偿计算的方法上存在较大争议。项目法人认为，林下经济的前期投资可采取一次性补偿处理，收益补偿可按照年度管理费用的3倍计列;地方政府及养殖户代表则认为补偿收益应根据前期投资和年度管理费之和为基数进行计算，且计算倍数至少要考虑5倍，否则养殖户的损失太大。为此，设计单位多次组织业主、地方政府和养殖户代表进行座谈讨论，考虑到前期投资也会给项目带来收益的基础上，建议应将林下经济的前期投资和年度管理费之和作为计算基数;针对补偿倍数，在参考省内其他基础设施项目涉及林下经济补偿标准的基础上认为按3倍计算较为适宜。就此方案，各方代表均表示可接受，最终各方就补偿标准计算方法达成了一致。经计算，清原抽水蓄能电站建设征地涉及林蛙养殖、回捕区域，人工种植林下参、刺嫩芽、刺五加、大叶芹等中草药补偿标准均为148 500元/hm2(经各方协商同意后按150 000元/hm2计列补偿)，林蛙放养区域补偿标准为1 800元/hm2。

3 结语

综上所述，经过辽宁清原抽水蓄能电站建设征地参建相关方的共同努力，由各方共同编制的“辽宁清原抽水蓄能电站建设征地移民安置规划”明确了项目涉及林下经济的补偿范围、补偿计算方式、补偿标准等，并分别通过了水电水利规划设计总院和辽宁省水利厅的审查，解决了项目涉及的林下经济补偿问题，基本实现了林下经济的科学补偿、合理补偿，实现了在保护林下经济经营者合法权益的同时，又能有效控制项目征地补偿投资的预期目标，在一定程度上增强了当地群众对电站建设的支持力度，缓解了地方政府在征地过程中的实施工作难度，有力地推动了电站的前期工作进程。

［1］张立，王震，王文雍，等．辽宁清原抽水蓄能电站建设征地移民安置规划报告［R］．北京:中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司，2016:1-4．

［2］董明水，史前，张晶．辽东山区林下经济发展初探［J］．辽宁林业科技，2012(3):35．