肥城市农田水利设施产权制度改革探讨

王光森，赵炎，赵新

（1.肥城市水利局，山东肥城 271600；2.山东省水利厅，山东济南 250014）

肥城市农田水利设施产权制度改革探讨

王光森1，赵炎1，赵新2

（1.肥城市水利局，山东肥城 271600；2.山东省水利厅，山东济南 250014）

介绍了肥城市探索与农村经济社会发展要求相适应的农田水利设施产权制度和创新运行管护机制的经验做法及取得的成效，为类似项目提供借鉴。

肥城市；农田水利设施；产权制度改革

目前，通过多年持续不懈努力，肥城市已建成各类小型农田水利设施10 856处，其中，机井5 112眼，塘坝367座，谷坊3 280座，水池682个，水窖1 282处，小型扬水站133处，耕地有效灌溉面积达到5.4万hm2，占耕地面积的84%。长期以来，这些农田水利设施在农田灌溉、防洪排涝、改善农业生产条件和农村生态环境等方面都发挥了巨大作用。但由于大部分农田水利设施建设的公共性、使用的公益性及设施本身的分散属性、田间属性，致使农田水利设施形成了“重建轻管”、“有人用、没人管、没人修”的局面，部分工程损毁严重，不能发挥正常效益，影响了新农村建设进程。

2014年，肥城市被确定为省级农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县，在省、市水利部门的具体指导下，立足肥城实际，尊重群众意愿，以全面落实“两证一书一台账”制度为重点，积极稳妥推进农田水利设施产权制度改革、创新运行管护机制，建立、完善与农村经济社会发展要求相适应的农田水利设施产权制度和运行管护机制，截止2016年8月，共对全市6 420处适宜改革的农田水利设施发放了所有权、使用权证书，签订了管护协议书，建立了工作台账，使农田水利设施“产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益”，完成了“产权明晰化、投入多元化、服务社会化，建、管、用相一致，责、权、利相统一”的农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作任务。

1 主要经验做法

1.1 加强领导，明确职责

肥城市于2015年4月召开了全市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作启动会议，成立了由市长任组长、分工市长任副组长、相关部门负责人任成员的市级领导小组；水利局也成立了工作领导小组，配备、明确专门人员，职责细化到人，制定了肥城市农田水利设施产权制度改革工作流程图，镇（街）水利站和村“两委”具体负责确权登记工作，建立起了市、镇、村三级工作体系。

1.2 凝聚共识，先行先试

组织市、镇、村部分人员到安徽省定远县等地考察学习先进经验，开阔视野，转变观念；水利局党组成员带队到镇（街）、村深入调研，反复探讨研究；各镇（街）组织干部进村入户，讲解政策、解疑释惑、消除疑虑，提高群众参与的积极性。

1.3 建规立制，长效运行

先后制定出台了《肥城市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作政府绩效考核奖惩办法》《肥城市农田水利设施运行维护管理办法》《肥城市农田水利工程维修养护定额》《肥城市农田水利设施维修养护补助资金使用管理办法》等，从制度、资金等方面保障农田水利设施投入多元化，运行长效化。

2 改革试点主要成效

1）通过实行建管一体化，解决了农田水利设施建管脱节的问题。鼓励农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织等新型经营主体作为“项目法人”开展小型农田水利设施项目建设管理，谁建设、谁所有、谁运行管理、谁受益。

2）通过探索完善项目建设模式，解决了社会资本投入渠道不畅的问题。不断完善“政府投入主导、用水户和群众参与、市场化运作推动”的投入机制，出台了《肥城市鼓励和引导社会资本建设农村水利基础设施的实施办法》，通过制定优惠政策，鼓励和引导社会资本以合资、独资、特许经营等方式，参与农田水利设施建设管理。

3）通过改进项目建设管理模式，解决了项目建设管理中“大包大揽”的问题。投资额较大的工程实行项目法人制、招投标制、合同管理制、建设监理制、跟踪审计制、竣工验收制等“六项制度”；投资额较小的项目，项目法人可以按照公平、公开、公正的原则，按照相关规定在施工队伍选择、材料设备选购、投劳筹资、施工监督中发挥主动性，并完善相关资料；对控制面积小、受益范围明确的小型农田水利设施，由新型经营主体或受益农户自主建设管理。

4）通过产权确权和移交，解决了产权不明晰的问题。立足实际，对已建农田水利设施分类确权和移交。在对全市农田水利设施的数量、位置范围、产权归属、设施完好程度、管理形式、运行状况等逐一进行调查摸底、划定分类、造册建档的基础上，按照不同投资主体，分五类进行确权：个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资新建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益农户共同出资兴建的工程，产权归收益农户共同所有；农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；国家投资为主新建的工程，产权归村集体所有。对于确权公示有异议的，暂不确权，待异议消除后，再进行确权登记、移交。

5）通过搞活经营权，解决了工程运行管护的问题。将农田水利设施的使用权按照“宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股”的原则确权到个人、公司、用水合作组织或新型经营主体。主要有以下几种方式：（1）承包经营、互利共赢；（2）租赁使用、保值增值；（3）公开拍卖、激发活力；（4）股份合作，红利共享；（5）农户自管、增产增效。

6）通过建立维修养护经费筹集的长效机制，解决了工程管护资金缺乏的问题。出台了相关配套办法、规定，探索、建立起了农田水利设施维修养护经费“工程使用权所有者筹集为主、政府绩效考核奖补为辅”的长效机制，在产权人和使用权人签订的管护协议书中明确规定了使用权人可以提取部分水费作为管护费用，保障维修养护资金能够及时、足额使用。为最大发挥财政资金的效益，调动农田水利设施使用权人的积极性、责任心，根据《肥城市农田水利设施维修养护补助资金使用管理办法》，对财政补助资金的使用，由使用权人自下而上进行申报，经批准后，具体由使用权人组织工程运行维护。

7）通过建立绩效考核为基本依据的奖惩办法，明确使用权人的责、权、利，解决了水利工程有人建、无人管的问题。出台了《肥城市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作政府绩效考核奖惩办法》，对考核结果优秀的予以物资或资金补助，鼓励和动员社会各界参与农田水利设施管护。

8）通过鼓励和扶持农民用水户协会等专业合作组织发展、合理确定水价，解决了工程水费收缴难、用于工程再投入资金少的问题。按照“先建机制、后建工程”的原则，积极鼓励、引导农民用水户协会等专业合作组织多元化发展。在灌溉水价制定上，遵循由下而上、分级管理的原则，由村委会召开村民代表大会商定水价后报镇（街）用水者协会，由镇（街）用水者协会审核水价合理性，确定合理水价后报水利局备案。

9）通过开展镇（街）水利站能力建设，解决了服务水平低的问题。为提高镇（街）水利站服务能力水平，2015年9月，投入资金70多万元，为15个镇（街、区）水利站统一配置了电脑、打印机等仪器设备和水利专业书籍，并对水利站人员进行了水利专业知识及相关设备、仪器使用的培训，做到了“有专人干事、有能力成事、有阵地做事、有经费办事、有规章理事”，为建好、管好、用好农田水利工程奠定了坚实基础。

（责任编辑 赵其芬）

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1009-6159（2017）-04-0044-02

2016-11-09

王光森（1964—），男，工程师