浅议行政协议诉讼检察监督的审查内容

卢然

摘要：2015年5月1日新《行政诉讼法》实施后，全国范围内行政协议诉讼案件的受理数量明显增多，为人民检察院监督行政协议诉讼从理论研究转向实践操作提供了现实基础。在现行法律框架内构建严格的行政协议诉讼检察监督模式，进一步明确行政协议诉讼检察监督的审查范围，对破解行政协议诉讼案件审理困境，切实维护国家利益、社会公共利益以及当事人合法权益具有重要意义。

关键词：行政协议诉讼 检察监督 审查内容

一、行政协议诉讼案件审理情况分析

以行政协议或者行政合同为搜索关键词，通过对中国裁判文书网上公开的2015年5月1日至2016年5月1日，新《行政诉讼法》实施一年来，全国各级人民法院审结的238件一审行政协议诉讼案件进行分析梳理，发现行政协议诉讼案件的审理呈现以下特点。

（一）被告相对集中，争议协议类型较为单一

上述238件行政协议诉讼案件中，被告多为各级政府或者土地行政管理部门，其中以市、区（县）政府、乡（镇）政府及街道办事处等各级政府为被告的案件共计119件，占比为50%；以国土资源部门为被告的案件共计35件，占比约为14.7%；以城市开发管理部门为被告的案件共计26件，占比约为11%；以城乡建设、住房保障部门为被告的案件共计21件，占比约为8.8%；以房屋征收、拆迁安置部门为被告的案件共计20件，占比约为8.4%。原、被告双方争议的行政协议类型比较单一，主要是国有土地（建设用地）使用权出让合同，土地、房屋征收征用补偿协议，房屋拆迁补偿安置协议等。

（二）原告诉讼请求较为单一，撤诉率较高

行政协议诉讼中，行政相对人的诉讼请求多为其与行政机关或者行政机关与第三人之间签订的行政协议违法或无效，行政机关单方解除、变更行政协议的行为违法，行政机关不依法履行、未按照约定履行有关行政协议等。案件审理过程中，原告撤诉率较高，以上述238件行政协议诉讼案件为例，原告撤回起诉的案件共计56件，占比约为23.5%，其中包括4件人民法院按撤诉处理的案件，且人民法院均做出准予撤诉裁定。

（三）人民法院裁判类型较为单一，原告败诉率高

人民法院审理行政协议诉讼案件裁判类型主要有裁定驳回起诉共计86件，占比约为36.1%；裁定或判决驳回诉讼请求共计35件，占比约为18.5%。人民法院作出上述裁判的理由多为争议不属于行政诉讼受案范围，原、被告主体不适格以及起诉超过起诉期限等。相较而言，其他裁判类型的适用范围和数量比较有限，其中判决被告继续履行行政协议11件，判决撤销行政协议或者行政机关行政行为8件，判决确认行政协议违法或无效8件，判决行政机关采取补救措施的2件，原告的诉讼请求很难得到支持。

二、人民检察院对行政协议诉讼判决、裁定的监督内容

（一）行政协议诉讼受案范围的界定是否正确

1.行政协议性质认定的正确性。《行政诉讼法》第12条第1款第11项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第11条第2款列举了行政协议的范围，即政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议以及其他行政协议，为人民法院审理行政协议诉讼案件提供了法律依据，但这一规定并未排除其他类型行政协议的可诉性，人民法院不能因此缩小行政协议的范围。人民检察院审查人民法院对行政协议性质认定的正确与否时，应当依据《适用解释》第11条第1款对行政协议的定义及其他相关法律、法规，准确界定行政协议中所体现的公共利益及行政管理目标，合理审查协议内容是否具有行政特权、合同的订立和履行是否受到行政强制等。例如，在安徽省明光市人民法院（2015）明行初字第24号行政裁定书中，人民法院根据《最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，认定被告明光市国土资源局与第三人明光市天润房地产开发有限公司签订的国有土地使用权出让合同为民事合同，不属于行政审判权限范围，裁定驳回原告余家洋的起诉。但人民法院裁判依据的这一司法解释施行于2005年，2010年12月21日最高人民法院行政审判庭《关于拍卖出让国有建设用地使用权土地行政主管部门与竞得人签订成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，同时，国有土地使用权出让合同的签订及履行过程充分体现了土地行政管理部门的行政特权，因此人民法院以国有土地使用权出让合同属于民事合同作出驳回裁定的正确性值得商榷。

2.行政协议诉讼受案范围的扩大解释。《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定了人民法院受理的行政协议诉讼的争议事由，但这并不意味着行政协议诉讼的受案范围仅限于行政機关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议这四种情形，该条款第12项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的规定即是对行政协议诉讼受案范围的补充，因此人民法院审理行政协议诉讼案件时应当把握行政协议诉讼的本质，而不能仅仅停留在法律规定的表面含义。例如，江苏省涟水县人民法院（2015）涟行初字第45号行政裁定书、陕西省西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00399号行政裁定书均依据《行政诉讼法》第12条第1款第11项之规定以原告请求确认争议行政协议无效或者部分无效不属于人民法院行政案件受案范围为由，裁定驳回原告的起诉。《行政诉讼法》对行政协议诉讼争议案由的规定属于不完全列举，并未囊括所有应当受理的情形。同时，《适用解释》第15条第2款“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”的规定亦间接将请求确认协议无效纳入行政协议诉讼的受案范围，因此人民法院将行政协议诉讼受案范围仅仅拘泥于《行政诉讼法》规定的上述4种情形不利于充分保障行政相对人实现其合理诉求。

（二）人民法院合法性审查原则的运用是否正确

我国行政诉讼制度的一个明显特征是人民法院对行政行为进行合法性审查，[1]司法实践中，人民法院审理行政协议诉讼案件时，需要对行政机关的行政协议行为以及行政协议履行过程中的其他行政行为进行合法性审查。但行政协议诉讼与一般行政诉讼不同，其兼具行政性与民事性，行政协议的签订、履行等环节都体现出合同双方当事人的意思自治，人民法院对此应当给予充分尊重，进而保障行政协议行为的确定力。因此，人民法院审理行政协议诉讼案件时，其对合法性审查原则的运用应当重点集中在审查行政机关单方解除、变更行政协议这一更加具备行政特权属性的行为上，这也应是人民检察院监督的重点。因此，如果行政机关在无任何法律或事实依据的情况下，擅自变更解除行政协议，人民法院应当对此作出撤销或者确认违法、无效并继续履行的裁判，否则人民法院的审理或裁判可能存在错误。谭玉勤与重庆市綦江区石角镇政府行政合同争议案中，谭玉勤与重庆市綦江区石角镇政府签订了《农村建设用地复垦协议书》，但石角镇政府在履行协议过程中，认为协议签订的谭玉勤复垦面积存在错误，而重新进行了勘验丈量，并以此为依据结算谭玉勤土地复垦补偿款，二审重庆市第五中级人民法院认定其行为实质上是单方变更其与谭玉勤签订的《农村建设用地复垦协议书》，并属合法有效。本案中，人民法院审查石角镇政府单方变更行政协议的行为时仅凭其重新勘验丈量的数据材料即认定其变更行为的合法性，并没有充分的法律、法规及协议条款等依据，该判决的正确性有待商榷。

（三）行政协议诉讼立案及举证责任的适用是否合法

1.新《行政诉讼法》实施前后行政协议诉讼立案问题。2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》中明确列明行政合同为可诉行政行为的一种，这一规定说明行政协议在新《行政诉讼法》实施前就已经被纳入人民法院行政审判的范畴。因此，如果人民法院以新《行政诉讼法》尚未正式实施为由对有关行政协议诉讼案件裁定不予立案或者驳回起诉的，属于适用法律错误，人民检察院应当予以纠正。

2.行政协议诉讼的举证责任分配问题。《行政诉讼法》第34条第1款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，据此可知行政诉讼实行举证责任倒置，原告只在起诉被告不履行法定职责的案件和行政赔偿、补偿案件中承担部分举证责任。行政协议诉讼兼具行政性与契约性，若固守举证责任倒置原则，可能无法实现对协议纠纷的有效审查，基于行政协议诉讼的特殊性，传统行政诉讼中的举证责任倒置原则可以适当放宽。例如，化美荣、唐胜喜诉泗阳县国有土地上房屋征收办公室不履行行政合同一案中，案件争议焦点为原、被告双方有无达成房屋征收补偿安置协议，江苏省宿迁市宿城区人民法院适用民事诉讼中的“谁主张、谁举证”规则，以原告未提供证据证明其与被告之间存在房屋征收补偿安置协议为由，判决驳回原告的诉讼请求，这一判决并无不当。人民检察院对行政协议诉讼的监督应当严格依据法律，更应灵活适用有关诉讼原理，对行政协议行为的合法性由行政机关负举证责任，对协议中契约性的内容，遵循“谁主张、谁举证”的规则，合理分配双方的举证责任，正确监督人民法院的裁判行为。

三、人民检察院监督行政协议诉讼调解书是否合法

《行政诉讼法》第60条第1款规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。因此，人民法院審理行政协议诉讼案件能否适用调解原则，以及调解是否有损公共利益是人民检察院监督的重点。某市国土资源局与某房地产开发有限公司国有土地使用权挂牌成交确认书纠纷案中，人民法院通过调解方式支持国土资源局单方免除将近40万元滞纳金，人民检察院就此向人民法院提出检察建议，认为该调解书侵害了国家利益，应属无效。[2]对人民法院错误使用调解方式结案、调解书违法或无效等情形，人民检察院应当及时通过提出抗诉、发出检察建议等方式予以监督纠正。

注释：

[1]参见崔兆在：《公私利益的平衡：国有土地使用权出让合同纠纷公法救济模式之构建》，载《行政法学研究》2014年第3期。

[2]参见郑春燕：《大陆行政合同的审查现状与困境》，载《浙江社会科学》2014年第11期。