邻避冲突中公众参与的制度化建设

(安徽工业大学 安徽 马鞍山 243000)

邻避冲突中公众参与的制度化建设

刁凤刘家瑜

(安徽工业大学 安徽 马鞍山 243000)

随着我国城市化进程的加快，邻避设施的规划在逐步由城市向郊区和农村地区转移，邻避设施的规划在增多，然而在邻避设施的选址、公告、建设的过程中很少有公众参与的痕迹，我国邻避设施的公众参与率极低，究其原因，是公众参与的主体过窄、程度不高、形式单一和结果的固化，如何在新形势下，实现公众的全面参与，维护公民的知情权、参与权，实现政治、经济和环境的同步增长，是亟待解决的问题

邻避冲突;公众参与;参与形式;参与结果

一、邻避设施与邻避冲突

邻避设施的名称来自于其英文Not In My Back Yard，简称NIMBY，是指一些具有负外部性效应的公共设施，起初仅指一些化工项目或者垃圾焚烧项目等污染型邻避设施，后来逐渐扩展至殡仪馆、监狱、精神病院等污名型邻避设施。[1]

这些邻避设施所产生的效益由一定范围内的大多数人享有，而其负外部性则要由设施附近的少部分人去负担，属于“有福同享有难自己担”的类型。

学者们总结邻避设施认为其有两个显著特征[2]：其一，负外部性。这种负外部性会给周边居民带来不好的身体和心理影响，如空气污染、辐射、生态破坏、噪音污染、房地产价格下降等。其二，成本与收益不平衡。在经济学家看来，人都是理性自利的个体，他们追求以较低的成本来实现同等条件下的效益最大化，因此理性的经济人是不会接受高成本低收益的，邻避设施即违反了经济人这一规律——收益由大多数人共享，而环境和经济成本则集中在特定的少数人身上，在这种条件下，理性经济人就会以不理性的方式来质疑这种不公平现象。

所谓邻避冲突是基于邻避设施的规划、建设引起的冲突事件，具体表现在邻避设施布局周边利益相关的群众为了表达利益诉求、规避设施的风险、实现设施的调整，他们选择以集会游行、示威抗议、暴力冲突的形式来反对邻避设施，从而引起社会的广泛关注。

一部分学者在研究邻避冲突时，往往会把这种事实冲突上升到理论研究层面，认为这种冲突体现的是公共利益与私人利益、国家利益与人民利益之间的冲突，他们把这种冲突看成透视社会变迁的一个“镜筒”，希望从更深处挖掘邻避冲突所体现的社会发展规律和矛盾论；还有一部分学者更多的关注如何实现冲突的现实治理，他们从各种角度试图找出方法来解决这种“剪不断理还乱”的局面。无论是前者的理论研究还是后者的治理之道，都没有把对邻避冲突的研究和社会实践相结合，其结果往往是“从理论回到理论”和“从经验演绎到理论”。[3]

随着近些年来对邻避冲突的重视，邻避冲突研究文献也逐步增多。在研究邻避冲突时学者们往往把重点放在政府身上，认为出现邻避冲突的主要原因是政府的公信力下降、政府在城市规制方面存在不合法的操作、政府处理冲突专断的态度激化了矛盾的发生。当然，政府在邻避冲突中起到很重要的作用，它可能既是产生矛盾的一方，也是矛盾的调和者，但是邻避冲突产生有三方主体，其中，冲突发生的导火索在公众，因此，解决邻避冲突必须要从根源出发，关注公众这一主体，实现公众参与，让“沉默的大多数”不再沉默。

二、邻避冲突中的公众参与

在参与主体的范围上，邻避冲突中的公众一般认为是居住在邻避设施周边，邻避设施的建设对其有直接或间接影响的居民。在邻避冲突的个体理性抗议阶段和集体理性抗议阶段，仅仅是是少数的精英代表，参与到事件的交涉中去，他们代表大部分居民的意见和想法与施工的建设方和政府进行沟通，在这一阶段中，居民是希望通过沟通的方式解决邻避设施的建设问题。当事件继续发酵，矛盾不可调和时，就会进入到集体非理性抗议阶段，这一阶段居民完全以个人主体的身份参与到冲突中去，他们通过激烈的冲突行为，希望得到外界媒体的关注、政府的重视以及对建设方施压。从矛盾的慢慢激发到冲突爆发再到平息，不同的阶段公民的参与程度是不同的，公众参与在不同的阶段连起来类似于抛物线的形式，虽然有参与但参与的形式不稳定，参与的范围比较小，层次比较低。

(二)公众参与程度

公众参与程度是指公众能在多大程度上参与到邻避设施的选址、建设和监督中去，或者说公众的意见在邻避设施选址、建设中的影响力有多大。从不同的案例中如：厦门 PX 项目、番禺垃圾焚烧厂事件、北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目，可以看出公众参与虽然在一步步受到重视，但大多数时候公众还是被作为“门外汉”拒之在信息的大门之外，他们往往是被动参与，而且并不拥有决策权，对政策的走向影响也不大，正如约翰·克莱顿·托马斯所言：“公众参与并不包括那些在决策制定后才向公众征询建议的做法。在政策制定之后，管理者才与公众进行讨论并不构成真正的公众参与，公众只是被告知情况而不是参与了决策制定过程。”[4]

(三)公众参与形式

在邻避设施的前期规划中，很少有公众参与的痕迹，当局者往往会认为邻避设施的选址涉到环境评估、城市规划、土地使用等专业问题，介于这些问题的科学性、专业性，前期规划中就省去了公众参与。只有在邻避设施施工遇到阻力时，才会适度地公开规划信息，象征性地召开群众座谈会、设置问卷调查、开展对话协商，这些活动虽有形式的公众参与，但缺乏实质的参与，后期的这些象征性参与只会让人认为参与的目的是为了安抚人心，获得项目的顺利推进。

(四)公众参与结果

对于公众参与的结果无非有两种，一是邻避设施缓建，二是公众获得更高的补偿换来继续施工，无论是哪种结果，只要是公众参与后达到的结果都无可厚非，不过也有些学者将邻避冲突的公众参与视为“就事论事式的论争”，认为当前我国的邻避冲突往往是以邻避设施的停建或者获得补偿为直接目的，公众并没有追逐政治权力的诉求。[5]如果所有的参与都变成这种去政治化的参与，那么在经过博弈后虽然能取得一定的结果，但这种参与的效果和影响力却不长远。

三、构建公众参与新模式

中共十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，要求在国家治理体系下需要公民更多的实质参与[6]。当前我国的公众参与还处于象征主义和形式主义阶段，邻避设施的选址主要还是以“决定—宣布—辩护”的形式进行，政府这种“邻避无意识状态”以及自上而下的决策方式忽略了公众参与，激发了公众对政府的不信任和对邻避设施的反对，针对当前我国公众在邻避冲突中的参与现状，为了实现公众参与国家治理的新目标，有必要构建公众在邻避冲突中参与的新模式，提升公众参与的影响力、实现公众参与的实质化。

教学组织形式是教育者教学思想的体现。教学过程也应该以学生及其学习为中心，本课程教学过程是由师、生借助媒体互动共同完成．具有开放性、互动性的特点，表现为教学对象、教学时间与空间、教学内容及其方式方法、教学管理和服务等方面以下几点就是我积极探索了多种教学组织形式。

(一)扩大公众参与的主体

扩大公众参与主体主要表现在两个方面：一方面要做到“扩”，一般来说参与邻避设施选址问卷、调查的公众都是设施周边的居民，他们直接受到邻避设施的影响，因此，这类主体的参与都会偏向于“邻避设施只要不在我们附近就好”[7]，这样得出来的结果往往存有偏见，所以，应扩充邻避设施参与的主体，平衡关键利益相关者和次要利益相关者、潜在利益相关者的利益[8]，从而达到更公平的考量邻避设施的影响；另一方面是实现“大”，这就意味着参与主体不仅仅是少数精英阶层和代表群体，而应该更多的倾听广大民众的心声，少数人参与虽然能解决效率问题，但是却会导致信息表达不畅通，相互之间缺乏信任，为后面非理性冲突埋下因子。让更广大的群众参与进来不仅有利于工作的顺利开展，而且能建立起彼此信任的桥梁，从而和谐地解决邻避冲突。

(二)增强公众的实质参与

虽然现在大部分地区的政府意识到公众参与的重要性，但往往没有把公众参与落到实处，打着信息公开和鼓励参与的幌子，实质上依然是一手包办。增强公众的实质参与要从源头上改变信息不对称的局面，从邻避设施的选址到环境评估到项目建设都要有公众的身影。实现公众实质参与的目的不是为了让受影响的居民无条件地接受邻避设施，而是在充分听取和评估的基础上更科学合理地做出决策，在充分论证和广泛参与的前提下做出的决策才能得到认可和实施。

(三)打造公众参与的多渠道

当前邻避冲突发生的最主要原因是沟通方式过于单一，沟通渠道不畅通，当矛盾演化到一定程度时就会爆发集体性事件，因此，为了避免此类事件的发生，畅通公众参与渠道势在必行。

1、让公众参与贯穿于事前、事中和事后。事前的参与能更多的吸纳公众的意见，综合公众、政府和企业的利益，让民众关心的个人利益，政府关心的公共利益，企业关心的公司的利益相融合[9]；事中要及时发布建设施工情况，变被动问责为主动公开，主动收集公众的意见，了解他们的心里动态，化解他们的顾虑，让公众放心满意；事后要接受公众的监督，对于建成后邻避设施的运行和影响，周边居民更有发言权，因此要及时地、主动地听取他们意见。总的来说，对于邻避设施的公众参与就是要做到：决策之前请老百姓参与，决策执行请老百姓监督，决策结果请老百姓评判。[10]

2、以往的公众参与大多是以召开座谈会、问卷调查、随机走访的形式进行，当前在新媒体技术发达的背景下，可以构建一个网络信息交流平台，提高公众参与公共决策的便利性，如果仅仅把话语权放在政府和媒体手里，那公众就是被动的信息接收者，构建这种信息交流平台可以打破这种局面，让公众最快地接收到一手信息，不仅可以提高效率而且还能调动大家的积极性，“线上”的信息发布、舆论宣传、建言献策还要结合“线下”的互动机制，让公众从虚拟媒介走向现实交流，既要避免政府信息垄断，也要注意避免网络意愿掩盖真正的问题。这种“线上”“线下”的参与既能保障公众的参与权、知情权，又能将以往无序维权的行为纳入到有序维权的轨道。

(四)注重公众参与的结果

公众参与重在参与的过程，但也不能忽视参与的结果，没有过程的参与是形式主义参与，没有结果的参与是虚无主义的参与，因此，参与的过程和结果同样重要。有人认为参与的最好结果就是让邻避设施停建否则就没有实现真正的参与，这其实是对公众参与的一种误解，公众参与并不仅仅是私益的表达，更应该包含对公共利益的诉求，补偿亦或停建，都是政府、企业、公众经过权衡和博弈后作出的选择，这种结果不是简单的非黑即白，而应该在每一次的参与背后看到公民对自身权利的追逐，政府、企业对公民权利的尊重。这种参与的结果带来的影响不仅仅是邻避设施的停建或者再建，而是公民思想的一次进步、权利的一种表达、民声的一种倾诉，更是我国法治化的一种进步。

[1]邓可祝.论我国邻避冲突的成因及应对[J].西部法学评论,2013(6).

[2]何艳玲.“中国式”邻避冲突：基于事件的分析[J].开放时代,2009(12).

[3]夏志强，罗书川.我国“邻避冲突”研究( 2007-2014) 评析[J].探索,2015(3).

[4]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公众参与：公共管理者的新技能与新策略[M]．孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[5]谢彰文，徐祖迎．“中国式”邻避冲突及其治理[J]．未来与发展，2014( 8).

[6]胡税根，李幼芸． 公共治理中公民参与的多样化实践[J].人民论坛，2014(5)．

[7]侯璐璐，刘云刚.公共设施选址的邻避效应与公众参与——番禺垃圾焚烧厂选址事件的案例研究[A].城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集[C].2014.

[8]黄振威.城市邻避设施建造决策中的公众参与[J].湖南城市学院学报,2014,35(1).

[9]魏娜，韩芳.邻避冲突中的新公民参与：基于框架建构的过程[J].浙江大学学报,2015,45(4).

[10]李 敏.城市化进程中邻避危机的公民参与[J].东南学术,2013(2).

本文系安徽工业大学研究生创新研究基金项目“我国邻避设施选址法律规制研究”(项目编号2016153)部分研究成果。

刁凤(1990-)，女，汉族，安徽蚌埠，安徽工业大学在读研究生，安徽工业大学公共管理与法学院，研究方向社会政策与社会法；刘家瑜(1994-)，女，安徽铜陵人，安徽工业大学硕士在读，安徽工业大学公共管理与法学院，研究方向行政法学、环境法学。