大数据背景下基本公共服务均等化研究——基于多中心治理理论的视角

(郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450001)

大数据背景下基本公共服务均等化研究
——基于多中心治理理论的视角

刘洋

(郑州大学公共管理学院河南郑州450001)

供需之间的矛盾现阶段我国公共服务存在的主要问题，信息的不对称和治理主体的单一是造成这一问题的主要原因。在大数据时代的时代背景下，数据的开放共享可以实现不同社会治理主体之间原始数据的交换共享。本文在在大数据的背景下，科学的分析供需结构的差异，通过强化对数据共享这一趋势的认识，对如何识别公众的需求、如何实现多元社会主体的共同治理进行研究，从而提出有针对性的建议和对策。

大数据；公共服务；均等化；多元治理

一、研究背景

(一)信息化时代的潮流

随着大数据时代的到来以及互联网的普及，开放的社会每天都在产生着庞大的数据，数据的拥有者涵盖多个主体，而各国政府是公共数据最大的拥有者，与此同时，大数据的便捷性和广泛性，使得公众对公共服务的需求呈现出不断变化的趋势，为了更深层次的了解公共信息，获得更好的公共服务，公众已经不再满足于最基本的政府信息公开；从要求信息公开到要求数据的开放，充分反映了公众对政府监督已经由被动接受转化为主动进行，民主化的进程的进一步推进要求政府更加开放透明。数据的开放共享已经成为不可阻挡的趋势。

(二)基本公共服务的现实需求

实现公共服务均等化是共享我国改革发展成果，实现全面建设小康社会的重要部分，2006年“十一五”规划中正式提出“基本公共服务均等化”这一概念，2012年7月国务院正式公布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确指出“十二五”时期要推进我国基本公共服务均等化取得明显进展，“到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。”中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提出，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

随着经济社会的发展，我国已经基本具备实现公共服务均等化的物质基础，与此同时，人们对于公共服务的需求呈现出多样化、复杂化、多变性等特点，随之而来，以政府为主体的单一模式在这一领域的问题层出不穷，资源配置不公平、城乡差距进一步拉大，公共服务供需矛盾突出等。因此，加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，让人们共同分享改革发展的成果成为政府治理要求的新体现。

(三)多中心共同治理的社会治理模式

一方面，加建设阳光政府，加快政府职能转变和简政放权是实现政府治理创新的重要体现。社会发展变化之快和公众需求的不断变化，政府单一的治理模式已经无法适应社会发展的需要，政府需要进行自身的改革创新，为市场和社会的发展腾出了空间，创造了良好的外部环境，同时将自身从繁忙的社会公共事务中解放出来，实现好自身的职能；另一方面，随着社会组织不断涌现、能力不断提升和公民参与意愿的不断增强，参与国家和社会治理的需求和动力日渐增强。因此，以政府或市场为主的一元治理模式已不能满足经济和社会的发展需求，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式已经成为社会治理不可缺少的模式。

二、研究意义

(一)理论意义

研究“基本公共服务均等化”能更深刻的理解全面深化改革和全面建成小康社会的科学发展理念，对于完善财政制度，实现政府公平治理。从数据共享的背景下和多中心治理角度的研究，不仅能够丰富大数据治理的理论研究，使政府和公众都意识到数据开放共享的重要性；还能促进政府职能转型，明确改革的方向和目标，推进社会共同治理的发展。

(二)现实意义

本文在大数据背景下进行研究，而在我国关于大数据问题的研究仍然处于起步，无论是政府主体还是公众对大数据的认识都是十分欠缺的。大数据技术的应用能够促进政府治理体系的创新，数据的开放共享是实现社会共同治理的前提条件，而目前我国公共服务的供给存在着很多失责现象，究其原因，正是由于信息的垄断和不对称，政府主体单一垄断公共产品的供给导致的。因此，本文将多中心治理理论和数据的开放共享结合起来，引导政府和公众树立大数据观念，认识到数据开放共享的重要性，在去隐私化的基础上真正实现社会共同治理，优化资源配置，实现公共服务供给的公平和效率，提供相应的政策思路和建议，这一研究对于改善民生、实现社会公平、改善公共服务和推进政府治理体系和治理能力现代化都具有现实指导意义。

三、我国基本公共服务均等化的现状分析

(一)公共服务供需矛盾突出

长期以来，我国公共服务的供给都采取自上而下的政府主导的模式，公众的公共服务需求不能得到有效的表达和满足，随着社会公众的需求和偏好越来越多元化和多样化，虽然政府在制定公共政策是会深入群众，采取一定的方式去了解公众需求，但这种传统手段意境无法全面准确的获取和了解公众的需求，进而在成公共服务供给与需求的失衡。

(二)基本公共服务供给差异明显

一方面政府的供给标准和供给渠道都不完善，公共服务供给以政府为单一的主体，缺乏有效的竞争和监督，社会其他主体和公众参与力度不够，这就导致了政府供给缺乏针对性；另一方面，我国公共服务的供给还存在着城乡之间、地区之间的不平等。城乡二元体制的长期存在使得国家在公共服务的供给方面对城市的政策更加优惠，尽管国家目前已经加大对农村的投入，但这种差异不是短期可以消除的；同样的东中西发展的差距也是公共服务的资源分布很不平衡。

四、多中心共同治理对于改善基本公共服务均等化的作用

多中心治理理论的出现，放弃了之前的以政府或以市场为主导的两种做法，强调政府、社会和公民等多个主体共同参与治理，体现了制度的民主化、治理主体的多层化和多元化，治理结构的分权化，构建多维共同治理的模式。

在复杂多变的现代社会中，任何公共问题都不是依靠单一的治理主体就能解决的，公共服务的提供也是如此，政府在提供公共服务时，一方面，由于缺乏竞争和监督，导致公共服务提供的效率低下；另一方面，政府主导供给，使得公众的需求不能得到有效的表达，同时，政府公共服务倾斜使得公共服务资源配置不均衡，不同地区之间公共服务的差异大。党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，虽然我们在公共服务供给中强调市场的作用，但是由于市场的盲目性和自发性，公共服务的主体依然是政府。因此，在公共服务供给主体方面，我们迫切需要引入多元主体共同参与，才能实现社会各主体公平参与，提高公共服务的效率，满足不同群体公共服务的需求，优化公共服务资源的配置。

多中心共同治理强调政府、社会和公民等多个主体共同参与治理，是治理主体之间的合作和互动。在治理的过程中，不同主体之间是一个开放包容的系统，公共服务的供给是以政府为主导的，政府起到统筹协调的作用。以公共服务供给中的教育供给为例，国家在供给上侧重于提供资金支持，扶持各个地区教育事业的发展，但是由于缺乏优质的教育资源和教育设施，很多农村的孩子受教育觉悟低，造成过早辍学的现象，使得教育资金在农村地区造成了浪费。同时，由于地方的财政资金主要依靠上级政府的转移性支付，使得地方在提供公共服务时，资金短缺，在这一方面相对于政府部来说，社会力量在公共服务设施的建设更具灵活性和专业性，能够提供更高质量的公共服务，缓解政府在财力压力。由此可见多元主体供给公共服务，有利于提高效率，促进社会公平和资源的有效配置。

五、大数据背景下多元公共服务的路径选择

(一)加强基本公共服务数据库建设，实现供给的标准化

面对公共问题，建立一个完善的公共数据库，不仅能够增强数据的分析能力，而且还能增强政府公共服务能力。公共服务均等化数据库的建设要要充分利用数据库对不同数据的综合分析能力和对情感指标的衡量，注重定量和定性分析的结合，合理的指标分析体系能够为基本公共服务均等化提供准确的供给方向和供给标准，包括居民对公共服务财政收支比例指标等，从而为政府提供公共服务提供合理的指标，实现公共服务供给的标准化。

(二)完善数据共享机制，实现供给主体的多元化

在大数据时代，有效的信息是各类社会主体提供公共服务的关键，能够促进社会治理体系运行的规范化。而信息的开放共享则是各个主体实现共同治理的基础，由于缺乏有效的竞争和监督，导致其他社会主体拥有的数据缺乏，信息传递的不畅通，这也是影响公共服务积极性的重要原因，数据开放共享与信息开放共享存在着一定的差异性，数据不同信息，数据是最原始的资料，因此，政府数据开放共享机制的构建不是一蹴而就的。政府作为数据最大的拥有者，担负着数据开放共享的重任，构建完善的数据开放共享体制机制，从法律，法规的角度去约束政府的行为，增强政府数据开放共享的意识，从而加强各社会主体之间的合作，让更多的人参与到公共服务的供给中，改变以往自上而下的公共服务供给模式，提高公共服务的效率。

(三)构建大数据分析系统，实现供给结构的合理化

数据的有效利用，是建立在科学的数据分析系统的基础上。科学的数据分析系统是在广泛收集多元化，多变性公众需求的基础之上，准确的识别公众的需求，清晰的界定公共资源的分布，从而提供有针对性的公共服务供给分析，包括识别不同地区，不同城乡差异化存在的不同原因，避免公共服务供给的盲目性，自发性。政策制定要界定公众的需求和偏好，公共服务的政策制定也是如此，政府可以利用大数据库中的历史数据的访问解公众的真实需求和偏好，有效的整合城乡公共服务资源，提高资源的利用率，提高公共服务政策制定的科学性。

六、结语

经济发展过程中过度重视经济增长，使得我国城乡之间经济差距不断拉大，已经上升为城乡之间的公平问题，为了实现科学发展，统筹发展和协调发展，构建和谐社会，实现社会稳定，实现基本公共服务均等化是缩小城乡差距的现实路径选择，在当今信息化时代，数据产生速度之快、数量之庞大已经完全超出了我们的预期，社会公众的需求也不是单靠政府这一公共服务主体可以控制。因此，治理体系和治理能力的现代化要求政府治理创新，实现社会共同治理，而数据的开放共享则是社会共同治理的基础，在大数据的背景下，科学的分析供需结构的差异，通过强化对数据共享这一趋势的认识，能够准确识别公众的需求、实现多元社会主体的共同治理，推进公共服务均等化的发展。

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刘洋(1994-)女，汉族，河南邓州人，学生，管理学硕士，郑州大学公共管理学院行政管理专业，研究方向：政府体制与创新研究。