协同治理视角下禁毒工作社会化发展研究

李晨

摘要 现阶段，我国毒品形势严峻，对禁毒工作提出了新的要求。促进禁毒工作社会化发展成为了逐步遏制毒品蔓延的有效途径。本文通过运用协同治理分析模型，对我国禁毒外部环境、动图、协同治理引擎、行为、效果几个方面做出了分析，并提出完善禁毒工作社会化的建议。

关键词 协同治理 禁毒 社会化 社会组织

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.363

当前，我国毒品问题愈发凸显，引发各种社会问题也不断显现出来，各地持续发动禁毒人民战争已经取得了较好成绩，但由于毒品形势的复杂性、艰巨性，国际国内毒品仍在不断呈蔓延之势，毒品问题已演变成影响政治、经济、外交、国家公共安全的复杂社会问题。禁毒工作一直在不断探索新的发展路径，禁毒工作社会化就是针对当前毒品问题严重危害社会稳定、产生毒品问题的深刻社会经济背景下提出的控制毒品问题的有效途径。

一、我国禁毒工作社会化现状

中共中央、国务院于2014年印发《关于加强禁毒工作的意见》中指出要形成“党委和政府统一领导、禁毒委员会组织协调、有关部门齐抓共管、全社会共同参与的禁毒工作社会化格局”。禁毒工作是一项系统的社会工程，特别是毒品预防教育、戒毒康复、易制毒化学品管理等与社会紧密结合的方面，都需要有关的部门、禁毒社会组织、社会力量的广泛参与。

目前，我国禁毒工作社会化存在的问题主要体现在以下几个方面：

一是推进禁毒工作社会化，执法依据上仍有空白。国家层面已经形成了以《刑法》、《禁毒法》、《戒毒条例》等为主体的法律法规体系，但是现有的法律法规中并未列出对禁毒工作社会化的具体要求，所以在推动时难免缺少法律依据和政策保障。

二是禁毒仍由公安机关抓大头，单打独斗的局面没有根本改变。各成员单位的履职没有形成一种有效的工作机制，仍是等待公安机关布置任务，做完即可的状态，主动性不强，积极性不高。

三是社会组织依然按照行政机制管理，运行僵化。目前我国对社会组织实施的是双重管理模式，既要在民政部门注册，每年接受监督检查，又要受到业务主管部门的管理，行政色彩很浓。但是在社会组织急速发展的今天，这种管理手段已经为社会组织的运行成本和效率带来了负面影响。

二、协同治理理论分析禁毒工作社会化现状

协同治理在具体的执行环境中，能否顺利开展，受到整体环境的影响，包括多重因素的影响。协同治理的各参与方要有强烈的协同动因才能够积极参与到协同中来，其中包括参与方的动机和组织协同治理的领导力。协同治理一旦启动，需要协同引擎的推动，助力行为的发生，协同引擎受到有效参与和共同目标的制约。在整个治理过程中，为实现共同的目标而实施的各种行为构成协同行为，该行为可以是协同的基础，也可能直接产生协同成果，其成果包括对参与各方的评估、问责及影响。

（一）整体环境

当前，随着全球毒品问题的加剧扩散，我国毒品形势正在发生深刻的变化，境外毒潮不断入侵和国内制贩毒问题日益严重，导致我国的禁毒工作在相当长一段时间内仍会面临巨大压力。

我国毒情形势主要表现为海洛因等传统毒品问题是一块顽疾，以冰毒、氯胺酮为主的合成毒品以泛滥之势袭来，新精神活性物质问题开始凸显。吸毒人群普遍呈现低龄化，吸毒现象普遍上升，接触毒品的渠道越来越多，尤其是以互联网为平台的贩毒吸毒现象越发猖獗，涉毒人群数量增大，已经遍及全国九成以上的县级行政区域。

自2015年起，国家禁毒委实施了一系列禁毒工作的决策部署，深入开展青少年毒品预防教育“6·27”工程和社区戒毒社区康复“8·31”工程，经多部委共同研究、联合发文、协同治理，进一步提升了全民禁毒防毒的意识，特别是对青少年的毒品预防教育，不断扩大教育范围，创新宣传方法，最大限度减少了毒品危害，同时也是协同治理的典型。

（二）动因

1.参与方的直接动机：

由于外部环境的推动，可能构成各参与方的协作，但是各方自身的参与动机才是协同行为能够稳定的决定因素。从政府方面考虑，由于财力、人力、能力各方面条件的限制，政府单凭一己之力已经无法解决现加今形势复杂的毒品问题，政府必须将权力放交给社会一部分。与政府相比，社会组织有着很强的而灵活性，可以雇佣专业从事禁毒领域的工作者，对于基層禁毒出现的问题可以快速的反馈，解决方式也不局限于单纯的行政管理方式。禁毒社会组织的动机可以是组织自身定位、组织价值观的取向，吸引资金支持以及得到更多的社会资源等方面。

2.领导力：

领导主体在培养协同精神方面具有非常重要的作用，特另0是在各方动机不强、权力、资源不平等的情况下。禁毒工作社会化由各层禁毒委直接领导，但由于禁毒工作特殊性，执法权相对集中，在毒品犯罪打击过程中，公安机关一直是打击毒品犯罪的领导者。在禁毒工作的其他领域，公安机关也发挥了不可替代的引领作用。其中，在毒品预防教育、戒毒康复、易制毒化学品管理等领域，公安部门协同禁毒委各个成员单位，如教育、民政、共青团、妇联、卫生、海关、交通、人力资源等等多个部门，包括社区、学校、社会组织，作为多元化的治理主体共同开展面向社会的禁毒工作。

（三）协同引擎

1.有效参与：

公众参与的范围、程度和有序过程都是参与有效性的标准。在禁毒社会化的过程中，应运用各种手段鼓励各个部门、社会组织以及个人参与到禁毒人民战争中来，并放权让参与主体能够有自主创新的空间，赋予参与禁毒工作社会化各方充分的话语权，逐渐变被动完成工作变为主动参与项目。例如在毒品预防教育过程当中，禁毒社会组织可以深入社区、学校开展不同形式的贴近群众生活的宣传。政府在这个过程中应整合参与各方的建议和诉求，为他们提供一定的便利条件，转变角色，从管制型政府向服务型政府不断转型。领导者还需要挖掘出各参与方的有益资源，如何有效的利用各成员单位的资源，达到协同效果的最优化，值得思考。

2.共同目标：

明确的共同目标对于禁毒工作社会化来说是一个良好的开始，当政府制定政策时，会有一个共同的目标作为引导。从我国毒情形势来看，很多禁毒工作需要不同部门的共同配合，但各部门服务对象以及服务内容的不同，其目标也会有所区别。清晰的共同目标并不是在初始阶段就能够轻易达成的，这就要求政府在法律法规和政策制定过程中要包含明显的价值取向、设定共同目标，将协同治理的各方引导到统一的道路上来。

（四）协同行为

在协同治理中各个参与方为了达成共同目标的行为都叫做协同行为。概括的说，禁毒工作社会化的协同行为可以包括获取广泛的群众支持、对公众进行毒品预防教育、实施新的禁毒政策或者法律、法规、整合禁毒委各成员单位的可用资源、创新新型的戒毒康复模式、禁毒工作的监督和反馈等等。协同行为发生的过程比较复杂，尤其是在禁毒工作深入社会方方面面的环境之下，政治、经济、环境、社会各个因素都会对其造成很大影响。例如青少年毒品预防教育“6·27”工程，在协同过程中就经历了问题设定、前期沟通和实施三个过程。首先是设定问题，目的是全面加强少年毒品预防教育工作，遏制合成毒品不断侵害青少年的态势。接下来是进行沟通，国家禁毒委员会办公室、中宣部、教育部等14各部门联合制定了《全国青少年毒品预防教育工作规划（2016-2018）》，在制定之前经历了多次前期沟通的过程，禁毒委各成员单位之间通过不断协商、座谈，将信息和资源共享、互通，共同设定规则以及协同治理方式。在规划的后期实施过程中也在不断吸取各参与方意见，不断完善考核、评估以及问责的机制。到现阶段为止，“6·27”工程的协同治理达到了很好的效果。

（五）协同效果

协同效果不仅体现在共同目标的最终达成，效果可以是政府出台的新政策；可以是禁毒工作社会化各参与方态度与参与程度的改变；可以是共同协作后新的技术创新；可以是在协同过程中对禁毒工作的各项方面产生的任何影响。所以，若想研究何种指标促进了禁毒工作社会化发展，必须做好协同治理过程中的评估与问责工作。例如在“6·27”工程中，国家禁毒委制定了一系列考核指标，邀请专业的第三方评估机构对各参与单位进行评估，由此得出各参与方具体执行效果，有益之处，借鉴至全国范围推广，没有达到标准的，则是有一套问责机制进行跟进。

三、对继续完善禁毒工作社会化的启示

（一）完善法律法规建设，加强政府引导职能

现如今，我国社会管理模式发生了很大的变化，由原来一直是自上而下的管理模式，垂直划分权力和责任，到现在逐渐向“水平化”的管理模式改变，强调社会的问题需要社会治理，将权力越来越多的交给专业的社会组织。但是在这一过程当中，政府也应注意政策的引导，出台相应的法律法规，进一步发挥好组织、协调、指导的作用。尤其是在协同治理的初期，明确禁毒工作的社会责任，帮助禁毒社会组织与政府能够有效的衔接，完善禁毒社会组织登记、监督、指导、管理有关规定，明确社会组织的权利和义务，规范禁毒社会组织的成长，为社会力量的参与提供法律保障。推动出台鼓励社会资金参与禁毒事业的政策，让更多社会企业能够参与进来。

（二）促進社会组织发展，增强社会力量引入

政府主动适应当今社会改革的大浪潮，将禁毒社会组织的发展纳入政府的总体布局当中。这其中，民政部门应出台扶持禁毒社会组织的政策，规范和创新社会组织的运行模式，鼓励民间社会工作机构积极拓展禁毒社会工作的方向。财政、税务等部门应给予禁毒社会组织必要的财政支持和税收优惠政策，激励社会捐赠和其他形式的参与禁毒公益事业，大力支持禁毒基金会、禁毒协会、禁毒社团等各类禁毒社会组织的成长与发展。

与此同时，大力推进项目制发展，以政府购买社会服务的形式，为禁毒社会组织争取专项经费，充分利用专业的社会工作者人才，将部分项目交给社会力量承担，既减轻了公安机关的负荷，同时充分利用了专业的社会力量，更加有利于禁毒事业的发展。项目制的实施可以化被动参与为主动出击，禁毒社会组织可以根据自身实际特点，自主选择可以胜任的项目，发挥自身作用。

专业禁毒社会工作者的培养也不容忽视，我国的禁毒社工正在走向专业化、职业化的道路上不断迈进，但是与现今禁毒形势的要求仍有相当大的一段差距，社工的成长和发展急需政府的关注和支持。