从“四风”问题成因看干部工作机制的改革与完善

刘长贵

摘 要：“四风”问题的形成与我们干部工作中的选拔任用机制、用权监督机制的不完善、不科学密切相关。我们必须改革这些机制，构建起科学合理的授权机制和用权过程监督机制，才能使权力受到有效监督和制约，最大限度遏制腐败，继而惩防“四风问题”，净化党风政风，取信于民。

关键词：四风问题；成因；干部工作机制

中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0147-02

自十八大之后新一届党中央提出反对“四风”问题到现在，已经四年了。党中央和各级党组织始终保持着对“四风”问题的高压态势，党风、政风、机关工作作风在一定程度上有所好转，人民群众的满意度在提升。但“四风”问题依然存在，由地上转向地下，由公开转向隐蔽，因此，如何最大限度地把惩治四风和防范“四风”结合起来，把工作的重点由事后惩治转变为事前防范，这是一个重要的课题。形式主义的要害是背离实事求是；官僚主义的要害是背离群众路线；享乐主义的要害是背离艰苦奋斗；奢靡之风的要害是背离勤俭节约。它们都是长在党的肌体上的毒瘤，必须彻底切除。

四风问题的成因有主观因素，也有客观因素，官员的道德自律是主观因素，干部工作的体制机制是否科学合理完善是客观因素。解决了主观问题，能实现“不想腐”，解决了客观问题，才能实现“不能腐、不敢腐”。从当前的实际来看，解决客观问题达到“不能腐、不敢腐”更重要。只有主客观两个方面同时着手，并从客观上不断完善干部工作的体制机制，才能有效构筑惩防并举，重在防范的反“四风”防线。

一、“四风”的客观成因——干部选拔任用机制和权力监督机制的缺失

从客观因素来看，“四风”问题的形成与我们干部工作中的选拔任用机制、用权监督机制密切相关。我们必须改革这些机制，构建起科学合理的授权机制和用权过程监督机制，才能使权力受到有效的监督和制约。

腐败的实质是权力滥用而得不到有效制约与监管。从授权来看，授权机制如果不合理不科学，就容易在选人用人上滋生腐败，多年来的现实已经显示了这方面的问题层出不穷，屡禁不绝，危害巨大。近期，辽宁省暴露出来的人大代表大规模贿选，干部任用上的买官卖官等突出问题发人深省，让人触目惊心。某些书记之所以能够卖官鬻爵，那是因为我们的权力机制存在问题，公权力已经沦为了某些书记手中的私权力，使得他们可以标价寻租。“四风”本质上也是权力滥用，官员们滥用权力的风险极低、收益极高，这恰恰是造成“四风”以及更为严重的腐败问题的重要根源。

惩治四风，首先要分析其成因，再制定对策。

剖析形式主义，我们必须思考：形式主义主要是谁在搞？——各级官员；形式主义为谁而搞？——主要是为迎合或应付上级检查；为何要搞形式主义？——要么是为官员捞取政绩，换取升迁，要么是为掩盖工作上的失误或失职；为什么搞给上级看？——上级能决定其升迁、任用；搞形式主义为什么管用？——因为我们的干部选拔任用主要实行上级授权机制。

所以，形式主义的要害主要是媚上，迎合上级，讨好上级。一些官员为达目的，不惜以扰民、骗民、坑民、祸民为代价，去媚上，迎合上级。

剖析官僚主义，我们必须思考：谁在耍官僚主义？——各级官员；对谁搞官僚主义？——对老百姓或者得罪的起的部门、单位；为什么敢耍官僚主义？——老百姓在体制赋予的权利范围内难以有效制约官员，官员用权百姓无法有效有力地监督、监管，无法切实有效地参与对官员政绩的考核、任用。普通百姓无权参与对官员的授权，也无法参与对官员的考核、选拔、任用、监督，它导致的结果就是官员不用考虑自己如何对民众负责，更多考虑的是如何对向自己授权的上级负责。

剖析享乐主义，我们必须要问：谁在搞享乐主义？——各级能支配公款的官员；为什么敢搞享乐主义？——因为用权过程不受群众有效监督和制约；为什么能一直搞下去，长搞不衰？——因为通常都是带着上级一起享乐，你好我好大家好，谁也不说谁，出了事，也有上级做靠山。

剖析奢靡之风，我们必须要问：奢靡之风是谁搞出来的？——各级能支配公款的干部；为什么会刮起奢靡之风？——用权不受民众有效制约，体制内民众无机会有效制约，导致奢靡泛滥。

由上文的分析已经能比较清晰简洁地看出我们干部选拔任用机制上的缺陷。

腐败和四风问题的根子实际上在于干部选拔任用机制和权力监督机制有缺陷。现代政治學有一个基本原则：谁向我授权，我对谁负责。我们当前的干部任用机制，实质上实行的就是上级授权机制。如果仅仅只由上级党委组织部门向干部授权，决定干部的选拔、任用、升迁、考核、监督，干部就只对上级组织部门负责，也即只对上负责，而不对下负责。这样的干部选拔任用机制就可能造成了干部唯上不唯下，而纪委被置于同级党委领导之下，无法有效监督同级党委，监督制约下级也会受到同级党委的制约，人民监督渠道不畅，舆论监督受到一些地方党政权力的干涉和制约，这种权力监督机制造成了人民监督的形同虚设、低效甚至是无效。

二、尝试干部工作的“所有权”与“实现形式”适当分离惩防“四风”

官员腐败、四风泛滥主客观原因都有，但客观原因为主观提供了可能。从成因上讲，干部任用制度更带有根本性。因为制度问题往往更带有根本性。针对“四风”问题的成因，惩防“四风”的有效对策应该是加强对官员授权过程，用权过程的监管。而加强监管，就需要提高干部授权工作的透明度和公信力，引入适度竞争机制。防止选人者不公正、不公平、不公开、不透明，防止选人用人工作上的体内循环，少数人选人，在少数人里选人，选少数人。要解决这些问题，必须积极稳妥地引入适度竞争机制。

在确保党对干部工作领导地位的前提下，我们可以探索构建适度权力分享和共享的干部授权体制与机制：党委组织部门、纪律检查部门、人大、政协、获得授权的依法注册的社会组织和单位代表、新闻媒体代表等都可以依法有序参与到其中来。

当下，人民更期待用民主的方式，用自己参与干部选拔任用的方式选拔出能代表其根本利益且清廉、能够受群众有效监督、评价制约的官员来治国理政。

这种探索的前提是确保党委组织部门在干部工作中的领导地位，而不是要动摇和削弱其地位，更不是要淡化党对干部选拔任用监督工作的领导，实际上，是在探索党委组织部门作为负责干部选拔任用的职能部门应该如何更好地选拔任用干部。党章、党内一系列规章赋予了党委组织部门在干部选拔任用工作中的权力和地位，这一点绝不能动摇。只是这些年来，我们一直把党章、党内各种制度和规定理解的简单化了，党委组织部负责演变成了党委组织部专责，其实，党章等规定中本来就包含了党委组织部通过各种渠道、利用各种群体、创造各种途径、利用各种形式，开门选干部、开门考核评价干部的意涵，这是党章规定中的题中应有之意。

党管干部选择不能动摇，但也要把管理权与管理方式区别开来，就像经济领域的所有权与所有权的实现形式不能混为一谈一样。干部工作由党掌管，这是“所有权”；怎样管才能管好，这是“所有权的实现形式”的问题。我们可以借鉴20世纪80年代经济体制改革的思路：在国有企业改革上，我们探索实行了“所有权”和“经营权”的适度分离，取得了良好的实效，国有企业实现了做大做强，国有资本又实现了保值增值。今天的干部工作怎样才能适应现代化的需要？才能适应民主集中制的需要？可以借鉴经济体制改革的思路，探索“所有权”的最好实现形式，而不能再向经济领域那样，长期把所有权和所有权的实现形式混为一谈，简单等同。过去我们就是长期把干部管理方面的所有权和所有权的实现形式简单等同，把“管理权”和“管理方式”混为一谈，造成了原来的干部选拔任用体制机制的诸多弊端，而且这些弊端越来越明显，为腐败的多发、高发提供了可能。必须探索新的更加科学、民主、现代、高效的实现形式。只有把干部工作上的“所有权”和“所有权”的实现形式科学分离，构建科学公平的干部公开选拔机制、多方力量协同参与选人机制、干部用权监督机制、滥权防范机制与惩处机制、科学全面的干部考核评价机制等，才能从源头上有效遏制腐败“四风”问题的高发多发，达到靠制度严密让官员不能腐、靠法制严厉让官员不敢腐、靠监督有效让官员不易腐，靠主观自律让官员不想腐的目的。

[责任编辑 柯 黎]