北京市民营医院发展政策研究

高静++刘黎++孙帆帆++张馨心++王梅红

[摘要] 民营医院是医疗服务体系的重要组成部分，国家从多方面出台了鼓励与扶持民营医院发展的政策。本文以北京市为例，梳理北京市民营医院发展的政策与实践现状，从民营医院发展政策环境、政策定位以及政策落实三个角度探讨北京市民营医院发展过程中面临的困境，包括环境公平性、定位明确性以及财力、人力、物力及保险资源支持力度有限等方面。最后提出了营造公平竞争环境、清晰社会办医定位、落实民营医院发展政策等相關政策建议。

[关键词] 民营医院；政策；医疗机构

[中图分类号] R197 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2017）02（c）-0139-04

2010年，国务院办公厅转发发展改革委、原卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）的通知，提出鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，支持举办营利性医疗机构。社会资本举办的医疗机构即民营医院，具体包括联营、股份合作、私营、台港澳投资和外国投资等医院[1]。

1 北京市民营医院发展现状

1.1 政策现状

为完善和落实国家政策要求，2011年7月，北京市卫生局出台《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构规范和加强审批工作的通知》[2]明确要求民营医院准入条件与公立医院相同，提出了相关部门应当从规范程序、加强指导等方面完善管理制度。2012年8月，北京市政府出台《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策》[3]对落实鼓励与促进社会办医提出了十八条建议，涉及市场、用地等多方面。2013年2月，北京市人社局下发《北京市社会资本举办医疗机构卫生专业技术人员职称考试与评审暂行办法》，要求民营医院医务人员职称评价标准条件与公立医院相当。

2014年1月，北京市政府印发《关于推进北京国际医疗服务区试点工作的若干意见》[4]，明确在北京国际医疗服务区引入社会办医。3月，北京市卫生计生委出台《社会办医指南》以方便社会力量举办医疗机构。6月，北京市卫生计生委颁布《北京市医师多点执业管理办法》[5]进一步放开多点执业，取消对执业地点数量限制。9月，北京市相继出台《关于促进健康服务业发展的实施意见》[6]《关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见》[7]。意见均大力鼓励社会办医，但各有侧重。前者提出2015年在社会办医方面新目标：即民营医院床位配置达到每千人1张以上。同时，对中医引入社会力量提出期许。后者指出在新增医疗资源发展上优先考虑社会办医。鼓励非营利性民营医院发展；鼓励向医疗资源短缺的区域发展；鼓励创新，探索医院改制重组。12月，北京市卫生计生委下发《关于调整社会资本举办医疗机构乙类大型医用设备配置管理工作的通知》扩大社会办医设备准入条件[8]。2015年12月，北京市卫生计生委、发改委、规委、中医管理局出台了《关于优化卫生机构空间布局的通知》引导社会办医向医疗资源薄弱地区发展。

1.2 实践现状

基于上述政策，北京市民营医院数量与规模发展迅速。根据北京卫生信息网统计网所公布数据，2011～2015年，民营医院机构数从293家升至432家，增长了47.44%；2015年，民营医院的实际床位数达到21 852万张，公立医院实际床位数达82 792万张，民营医院占医院床位总数的20.88%，比2011年增加了6%；此外，2011～2015年民营医院卫生人员数从23 199人升至40 865人，增长了76.14%；卫生技术人员数从16 744人升至28 593人，增长了70.76%，皆有显著提高。由此可见，北京市在推动社会办医发展方面取得了一定的成效。门诊和住院服务量方面，全市民营医院总诊疗人次数达1479.7万人次（占全市医疗机构的6.30%），出院人数2.2万人次（占全市医疗机构的8.93%），与2011年末比较分别增长62.1%和77.64%。民营医院虽然近5年的诊疗量以及住院总人数稳步上升，但是仍占全市医疗机构比重过低。在病床使用率方面，2015年，全市民营医院编制床位使用率为45.95%，公立医院编制床位使用率为82.88%。占全市医院总体61.62%的民营医院其诊疗量以及住院总人数占全市的比重还不足10%，病床使用率与公立医院相比相差甚多。因此，民营医院的经营现状并不如预期的好，也未能实现为公立医疗机构分担诊疗压力的职能。

2 北京市民营医院发展面临的政策困境

2.1 民营医院发展的政策环境失公平

公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的政策环境失公平。国家促进民营医院发展的目的是缓解现有医疗资源紧缺现象，而非搭建民营医院与公立医院公平竞争平台，市场在医疗资源配置中起主导、调节作用难以得到发挥。宏观政策为主的调控，多为引导、激励性的政策鼓励，不具有硬性标准和要求，加之公立医院长期居于医疗服务领域垄断地位，双重原因导致民营医院与公立医院不具有平等地位的市场竞争关系，造成双方在医院持续性发展与建设、医疗服务水平以及患者需求、人才储备等方面差异较大。

2.2 民营医院发展的政策定位待明确

国家对民营医院的具体服务内容与对象定位模糊。国家支持非营利性医疗机构发展，但是对于举办何种性质、功能的医疗机构尚未有一个明确的答复[9]。北京市进一步推进过程中，存在同样问题，对民营医院具体服务项目、服务种类、对象不明，导致如何进一步鼓励民营医院发展存在困境，进而政策难以落到实处。此外，依据《民法通则》法人包含企业法人、机关法人、事业单位法人以及社会团体法人，《事业单位登记管理暂行条例》明确公立医院属事业单位法人，但不同类型民营医院法人性质属事业单位法人还是企业法人待明确，导致其权利义务不明，加重民营医院的监督管理难度。

2.3 民营医院具体政策落实不到位

2.3.1 医疗物力资源支持有限 医疗物力资源是指医疗服务必备物质条件，包含用地、设备等。用地方面，民营医院用地租房费用较高，有调查显示全市82.8%的民营医院均需要租赁房屋，租房面积达到医院建筑面积的82%，平均年租金为210.3万元，医疗用地对民营医院是很大的负担[10]。设备方面，相关政策一定程度上扩大了社会办医设备的准入条件。截至2014年11月底，市卫生计生委已批准56家民营医院配置相关的乙类大型医用设备[11]。这是第一个促进民营医院开办的物力资源支持文件，也是目前为止唯一的一个，在促进北京市民营医院的成长与发展的问题远远不够。

2.3.2 医疗人力资源支持有限 医疗人力资源是指直接从事医疗服务的人员。人才引进方面，民营医疗机构与公立医疗机构相比缺少人才引进指标[12]。职称晋级方面，北京市人社局虽然出台相关办法使民营医院与公立医院具有相同的评定标准。但是，民营医院与公立医院具备的科研能力、环境有差异，民营医院医生发展与晋升机会不足[13]。此外，医师多点执业方面，新规进一步放开要求，但對医师多点执业限制仍然存在，主要体现执业收益权衡以及法律权利保障两点。前者体现在医生执业后，平衡院方、医方以及第三方医院权益，如何使三方利益最大化问题。后者体现在如何保证医师多点执业权利以及患者医疗权利，暂时未有明确法律规范出台，因此医疗人力资源多项流动障碍，民营医院人才引进难。

2.3.3 医疗财力资源支持有限 医疗资源财力支持包括医疗机构所需财政支持及税收优惠。财政支持方面，因公立与民营医院投资主体不同，前者不享受财政补助，后者接受同级政府补助，同时公立医院长期发展居垄断地位，民营医院持续性发展障碍。此外，为增加民营医院资金来源，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求“尽快研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录”[14]，但至今并未见市政出台相关细则。税收方面，税收过高是限制民营医院发展又一主要因素。市民营医院运营成本要比公立医院高出16%左右[15]，严重影响民营医院可持续发展。

2.3.4 医疗保险资源普及度有限 医疗保险资源是为解决居民医疗问题而筹集、分配和使用的基金，公立医院全面普及，但在民营医院适应范围少。2015年11月，北京百余家民营医院通过医保验收，进行医保系统改造，但是和市民营医院总量相比仅占20%，仍有待改善和普及。

3 加快推进北京市民营医院发展的政策建议

3.1 营造民营医院与公立医院公平竞争的环境

营造民营医院与公立医院公平竞争环境并非是开放公共卫生领域市场，是在政府宏观调控下，保障双方在同一平台竞争。《宪法》规定国家有义务促进公共卫生领域内医疗机构和谐发展，以保障人民生命健康权。但过分强调公立医院主导地位，将有碍市场良性竞争。若要改变现有北京市医疗服务行业政策现状，除鼓励、引导民营医院发展，还应当从宏观政策角度给民营医院在物力、人力、财力、医疗责任保险等方面一个最基础的公平竞争环境。

3.2 清晰社会办医定位，有侧重发展社会办医

新医改后，国家大力发展社会办医，但鉴于医疗服务风险较大、监管成本较高及公益性等特点，国家并未对社会办医及整个医疗服务体系中的地位和作用方面作出相应规定[16-18]。因此，各地在落实上的认识尚不明确。北京汇聚众多优秀医疗资源，但多集中在公立医院，如果要实际分担其就诊压力，缓解“看病难、看病贵”，应当明确民营医院法律地位，确定民营医院权利义务，以及监管部门责任，以促进民营医院后续经营管理。

3.3 多方面落实民营医院发展政策

民营医院虽已有相关政策支持，但仍有改进空间。第一，有倾向性为民营医院提供医疗服务用地，科学研究环境，引进医疗设备等。第二，提供社会办医机构与公立医疗机构同等“事业编制”，包括人才引进指标、医生多点执业等政策，便于人才流动。第三，非营利性民营医院在税收政策、土地拨付上享有一定优惠，但在盈利以后，投资人不能自行将其以收入的形式进行分配，而必须统筹应用于医疗服务、综合发展、机构建设等。营利性医疗机构除享有营业初的3年税收优惠，后续经营成本较高。应加强财政支持，减免税收，降低民营医院的经营成本，尽可能为医疗机构提供较为公平竞争环境。第四，继续增加民营医院纳入医保范围，同时，对专科、中医科医保报销比例有一定侧重。

4 结语

2016年10月，中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》指出优化多元办医格局，尤其在社会力量举办非营利性医疗机构，应当与公立医院享有同等待遇。但是如何从细节具体落实政策，仍需政府相关部门加强指导与实践，北京市作为首都，更应当在新举措、新方法上有所突破和创新，尤其是政策导向方面，应当避免或尽力克服北京市民营医院所面临的政策困境，从营造民营医院与公立医院公平竞争的环境、清晰社会办医定位、有侧重发展社会办医，以及多方面落实民营医院发展政策等视角，为民营医院的发展创造一个良好的契机。

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[2] 北京市人民政府办公厅.北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知[EB/OL].（2011-07-15）. http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1235530.htm. [2016-10-08]

[3] 北京市人民政府办公厅.北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知[EB/OL].（2012-08-01）. http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1235530.htm. [2016-10-08]

[4] 北京市人民政府办公厅.北京市人民政府办公厅关于推进北京国际医疗服务区试点工作的若干意见[EB/OL].（2014-01-24）.http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t13 39145.htm.[2016-10-08].

[5] 北京市人民政府办公厅.北京市卫生和计划生育委员会关于印发《北京市医师多点执业管理办法》的通知[EB/OL].（2014-08-04）. http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1363324.htm. [2016-10-08].

[6] 北京市人民政府办公厅.北京市人民政府关于促进健康服务业发展的实施意见[EB/OL].（2014-10-14）. http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1369843.htm.[2016-10-08].

[7] 北京市人民政府办公厅.北京市人民政府关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见[EB/OL].（2014-10-20）. http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1370359.htm.[2016-10-08].

[8] 北京日报.社会办医配置CT全面放开[EB/OL].（2014-12-20）.http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/bmdt/t1374445.htm. [2016-10-08].

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（收稿日期：2016-10-30 本文编辑：程 铭）