生态文明视野下的政府责任问题研究

隋欣航+暴楷静

摘 要：党的十八大报告提出“五位一体”建设的总体布局，其中将生态文明建设列为总布局中的基础，表明了我国对生态文明建设的高度重视。政府作为国家机关的构成，对生态文明的建设负有重要责任，对于社会整体生态环境的建设，是政府的职能所在。但是在推进生态文明建设的过程中，逐渐暴露出的政府职能缺失，行政人员生态意识淡薄等问题，文章针对这些问题，分析原因并探究出强化政府责任的对策，以推动生态文明建设的稳健发展。

关键词：环境权 生态文明 政府职能 政府责任

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）03-053-02

一、生态文明与政府责任相关理论概述

1.生态文明的界定。随着可持续发展理论、科学发展观“五位一体”总布局的提出，生态文明建设随之全面开展，那么对于生态文明内涵的界定就尤为重要。对于生态文明这一概念的界定，始终是仁者见仁、智者见智。1995年美国著名评论家罗伊·莫里森在《生态民主》中提出了现代意义上的生态文明概念，认为其是工业文明后的新型文明形态。我国有学者认为生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后人类社会发展的一个新的文明形态，意味着人类在处理人与自然的关系方面达到了一个更高的文明程度。如今我国所积极提倡的生态文明是，人类通过政治、经济、文化、法治等多重方面的建设所取得的精神世界成果与物质领域成果双重方面的总和。{1}本文对于生态文明的界定为，针对人与自然的和平相处与发展模式展开研究的过程及在这一过程中所取得的积极成果，则生态文明建设就是指为促进生态文明更好的发展而采取的一种战略措施。

2.政府责任内涵的界定。生态文明建设作为国家的重要战略部署，是国家为社会主体提供服务，改善环境生活质量的一项重要举措。而政府作为公权力的行使者，同时也肩负着改善民生，促进社会整体发展的重要任务。

首先，政府在生态文明建设过程中的身份有两个，一个是行政主体，另一个是机关法人。当政府依照法律法规行使其行政职权，贯彻国家的方针政策，推动其他社会主体积极参与生态文明建设的时候，政府是作为行政主体出现，那么其应当承担的是政府行政责任。当政府作为一个单位，在生态文明这一建设过程中以身作则，规范自身的消费行为的时候，政府是作为机关法人出现，那么其应当承担的是政府生态责任。{2}本文认为，政府责任的内涵分为两个部分，即政府的行政责任与政府的生态责任。政府行政责任，指的是在生态文明建设过程中，政府作为行政主体依法行使权力促使各单位投入生态文明建设中来，作为生态文明建设推动者其所具有的法定责任。政府生态责任，指的是政府作为机关法人，调整自身行为与思想，作为生态文明建设的示范者所承担的义务。政府的两项责任，也是生态文明建设对其提出的内在要求。

二、生态文明建设中政府责任存在的问题

1.政府职能缺失。正如上文所说，政府在生态建设中因其自身性质，具有双重身份。政府应当在承当行政责任的同时，也承担着生态责任。政府工作人员往往认为解决好已出现的环境生态问题，是自己正确行使职能的方式，而对未来即将可能出现的生态问题不去加以重视，忽视自己在其中本应负担的义务，对如何行使权力和如何履行职能的错误认识，这是政府职能缺失的表现。

2.行政工作人员生态责任意识淡薄。在生态文明建设的过程中，政府责任存在的另一个问题就是政府的行政工作人员生态责任意识淡薄。大多数的行政工作人員一味地将生态责任归于企事业单位，同时认为对于企事业单位的管理问题应当主要由环保部门负责。但要全面推进生态文明的建设，仅仅依靠环保部门是无法独立完成的，政府是这一项战略部署的重要推动者与建设者。

3.监管机制的滞后性。目前我国政府各部门存在着行政工作各自为政的现象，对于生态文明建设工作，都一味地推给环保部门，其他部门并不对其进行负责。但从行政部门整体划分来看，各地的环保部门的工作人员数量、资金经费并不足以支撑其直接进行环境监管、环境执法等工作的开展。政府对于环境监管意识的淡薄，对于环境监管问题的责任划分不当，导致了生态事件的频发。同时，对于环境违法的法律责任规定宽松，导致违法成本较低，基层环保部门的监管技术较为落后，并不能及时发现制止企业的违法行为。整体的监管机制的滞后，是政府在生态责任方面暴露的又一问题。

4.行政执法存在不当现象。随着经济的不断发展，追逐GDP的增长值成为许多政府进行招商引资的重中之重，一味地只注重经济效益，使得许多地方政府无视法律法规，不计后果地引入一些对生态环境破坏较大的企业与项目。政府为企业打开了地方保护伞，不去执行国家相关环境法律法规，使得立法的初衷被落空。政府一方面其自身行政责任缺失，另一方面这种保护主义无疑阻碍了环保部门对不法企业行为的管理。

三、政府责任存在问题的原因

1.现行法律体系不健全。政府职能缺失，在生态文明建设中不能完全担负责任的一个重要原因，就是我国目前关于生态环境保护的相关法律的规定还不完善。现有的相关法律法规其内容大多针对企业，而针对政府主体的规定还处于较为模糊的状态，这就直接导致了政府对于其职能的不明确，行政人员的生态责任意识较为淡薄。同时，在现有的环境保护法律法规中，对于违法行为的惩罚力度较低，再加上地方保护主义严重，违法成本较低，没有将刑事责任引入现有的环境保护法律中，造成了一系列执法困难的问题的产生。

2.行政人员考核标准的滞后。政府目前对于行政人员的年度政绩考核中，GDP增长率是其重要的参考标准。政府对于经济效益的重视，以其为考核标准，使得行政人员为了政绩会一味地追逐获取更好的经济效益而忽视生态文明的建设。考核体制中并没有将生态文明建设的成绩或者将生态保护指标包含其中，考核标准不能与国家的战略部署与时俱进，考核标准的滞后性无疑会使政府的工作重心依旧全部放在经济效益的增长上。

3.社会监督机制不健全。我国目前的行政部门之间监督机制并不健全，生态问题的处理上各个部门之间并不能互相协调，机制的不健全导致了许多监督机构、监督部门的职权并不能合理地行使，使得政府在处理生态事件的时候敷衍了事。监督部门与组织的形同虚设，直接导致了对于企事业单位的行为管理疏漏，而社会上对于政府权力行使往往也缺乏有效的监督机制。因此，政府忽视生态环境的保护，政府不承担行政责任与生态责任，探究其真正的原因都是因为监督机制的不健全。

4.政策执行力的缺失。政府自身对于国家政策的执行，并没有严格遵照国家的标准。比如，出于对GDP增长的考虑，或是对行政人员个人政绩的考虑，地方保护主义盛行，对未达到国家环境保护标准的企业，并未按照国家相关法律规定进行严格处理。政策执行力的缺失会直接导致生态监管力度不够，生态行政执法不严。

四、强化生态文明建设中政府责任的对策分析

1.完善法律法规，健全法律体系。法律法规是生态文明建设最有力的保障，因此完善法律法规，是针对现有的问题应当采取的首要措施。首先，应当对现有的与生态环境保护相关的法律法规进行补充与完善。目前的环境法律体系与具有先進经验的发达国家相比还不是很成熟，缺乏整体规划，法律条文较为分散零散并不统一，可操作性不强。对现有的法律法规进行调整，保证法律的统一性，避免法律之间的规定存有矛盾。其次，针对生态环境保护的法律空白领域，应当进行立法。目前我国的环境保护法律法规都是全国性的，但我国现实的国情是各个地方的水土资源并不一致，地方有地方的特殊情况，笼统的法律规定并不能兼顾所有地区的实际情况。因此，针对不同地区的具体实际进行专门立法是必要的，也能够切实保障生态文明建设在每一个地区有力推行。

2.加强环境监管的人才队伍建设。环境监管要依靠行政工作人员来落实到具体的工作，因此人才队伍的建设尤为重要。对于人才队伍的建设应当从几个方面进行：首先，提高行政工作人员的专业素养能力。一是开展思想上的教育，努力培养执法人员的爱岗责任意识，充分调动起大家工作的积极性，解决“不愿管”的问题。二是关心执法监管人员，地方政府和上级环保部门要严格要求执法人员公正执法，不失职渎职。三是加强业务培训；不断丰富行政工作人员的专业知识，从根本上提高其专业素养，加大培训力度，切实提升执法人员素质，解决“不会管”的问题。四是在硬件设施上予以大力支持，独立开展环境监管执法，合理配备基层环保部门的办公用房、执法车辆和执法服装等，不断推进基层执法监察标准化建设，解决“不能管”的问题。其次，针对行政工作人员，要改变传统的绩效考核评估体系。党的十八大报告中指出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”{3}因此，将生态文明建设为导向的工作绩效作为考核标准，有利于培养政府工作人员的生态责任意识，同时也利于环境监管的人才队伍建设。

3.加快完善相关环保科学技术，提高政府监管水平。在政府实施监管的过程中，往往会出现监管技术落后，不能及时发现企业违法行为的尴尬情况。首先，充分调动地方的科研院所、高等学校为环保监管部门提供技术上的指导与支持。地方政府可以聘请科研院所的专家作为技术指导，也应当定期组织行政人员到高等学校、科研院所进行培训，或者切实参与到一些项目的研究开发中去。其次，政府部门应当定期开展技术调查工作，不断更新污染防治技术的动态系统。第三，地方政府应当定期发布与当地生态环境情况相符合的环境技术发展报告。

4.开展宣传教育，促使公民参与到生态文明建设中来。我国推行的是民主政治，民主政治的核心就是公民参与。{4}公民参与到生态文明建设中来，可以提高其自身的生态保护意识，也可以使公民对于政府的具体行政行为进行监督，提高政府的公信力。因此，政府首先应当采取多种形式培育公民参与生态文明建设的意识。针对在校大学生，可以定期举办讲座。其次，在政府作出与生态环境相关的决策之前，举办听证会，鼓励在校大学生参与听证会发表意见。在寒暑假期，定期组织生态环境保护为主题的社会实践，通过切身的体会培育其生态文明意识。第三，可以定期组织行政工作人员进社区开展环保知识的宣传与普及，让公民对生态文明有更为系统的认识，定期公布地区的生态环境各项指标的数据，加大政府工作的透明度与公信力。

注释：

{1}李宏伟.生态文明建设的科学内涵与当代中国生态文明建设.求知，2011（12）：9

{2}独家环保问责：基层主要担心哪些问题[J].环境经济，2014（8）

{3}杨朝霞，张晓宁.论我国政府环境问责的乱象及其应对——写在新《环境保护法》实施之初[J].吉首大学学报：社会科学版，2015（4）

{4}中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012

（作者单位：东北林业大学文法学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（作者简介：隋欣航，东北林业大学文法学院本科生，研究方向：社会工作；暴楷静，东北林业大学文法学院本科生，研究方向：社会工作。）

（责编：若佳）