持续深化商事制度改革激发市场主体创新创业活力

李晓琳

商事制度改革是转变政府职能的“先手棋”和“突破口”。推进商事制度改革就是从第一道门改起，还权于企业，还权于市场，能够极大地降低创新创业成本，激发市场主体创新创业活力，为经济发展注入新的动力。十八届三中全会以来，商事制度改革的成绩相当亮眼，这场自下而上推动的改革受到社会各界的广泛好评。“十三五”时期，全社会对商事制度改革的要求更高、期盼更多，深化改革既要接地气，也要有高度。

一、商事制度改革现状

以2013年10月国务院印发《注册资本登记制度改革方案》为标志，新一轮商事制度改革全面推开。本轮改革主要从以下七个方面推进：一是改注册资本实缴制为认缴登记制，降低了资金门槛和百姓创业成本，提高企业的资金效率；二是改“先证后照”为“先照后证”，工商登记前置审批许可为后置审批许可，仅保留34项前置审批许可项目；三是2016年10月1日起，“五证合一、一照一码”登记制度改革在全国范围内实施，极大地便利了企业登记注册；四是改企业年检制为年报公示制；五是改市场巡查为随机抽查，实现抽查对象和抽查主体“双随机”；六是简化市场主体住所（经营场所）登记手续，释放住所的存量资源，降低创业成本；七是推行电子营业执照和全程电子化登记管理，提高企业办事效率和政府管理效率。

通过改革，有效改善了我国的营商环境，在社会上引起良好反响。2016年前11个月，全国新设企业498.3万户，同比增长27.9%，平均每天新登记企业1.49万户，企业活跃度保持在70%以上。世界银行《营商环境报告2017》显示，在190个经济体中，中国营商环境排名第78位，比2015年第80位上升了2位。

二、商事制度改革存在的主要问题

（一）准入效率仍有较大提升空间

尽管通过工商登记注册制度改革，企业出生的时间大大缩短。但与其他国家相比，我国整体营商环境提升空间还很大。根据世界银行《营商环境报告2017》，“开办企业”①直接衡量了一国商事制度效率，中国此项指标在190个经济体中僅排名127位，与前沿水平的距离②为81.02，一个标准化企业在中国设立的手续有9个，所需天数为28.9天③，与世界前沿水平相比手续仍然较多，时间较长。因此我国商事制度在提高便利化程度、提升准入效率上还有很大的文章可做。

（二）与新的商事登记制度匹配的监管体制仍未理顺

商事登记要求不断降低，“宽进”之后市场主体迅速增加，给“严管”带来了严峻挑战。先照后证制度是新一轮商事登记制度改革的重要措施，然而与之配套的登记模式与职责划分并没有转变，造成了证照不衔接、部门之间责任推诿的困境。对于大部分市场主体来说，认为营业执照包含了双重资格，有照无证的经营行为大量出现，行业主管部门与工商部门之间的监管不明确，造成市场的混乱和监管的障碍，同时也增大了登记部门的责任风险。注册资本从实缴变为认缴后，企业的设立门槛大大降低。然而，认缴资本是否到位缺少有效监督，漫天报数的行为屡屡出现，皮包公司再次死灰复燃，欺骗了广大投资者，直接造成了市场秩序的混乱，这就背离了改革的初衷。

（三）以大数据为支撑、信用监管为核心的现代化监管体系未能及时建立

准入方式改变要求监管理念和监管方式也做出相应变化，依靠过去人盯人、严把准入关、依靠行政处罚的方式已经无法应对井喷式的市场主体数量的监管要求。同时，网络经济等新兴业态的兴起也使得传统监管方式变得有心无力。在这种形势下，以大数据手段为支撑、以信用监管为核心的现代化监管体系亟需建立起来。

目前，大部分基层市商事管理部门对大数据监管认识不充分，工商、质检、食药、税务、公安、银行、金融机构等职能部门的数据共享和交换方面还未真正实现信息互通、资源共享，缺乏统一的技术平台支撑。全社会以信用为基础的监管体制尚未建立起来，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，守信激励不足，失信成本偏低。各地区、各部门的信用信息系统发展参差不齐，个人信用和企业信用碎片化、分散化，政府监管信用信息归集难，很多市场主体信息严重不足甚至缺失，信用管理缺少基本的信息支撑。

（四）市场主体退出通道不顺畅

市场主体井喷式增加的同时，被淘汰或放弃经营的市场主体也大量增加。大量僵尸企业存在不仅增加了商事管理部门的工作量，更扰乱了市场的真实情况。造成这种情况的主要原因包括：一是注销程序复杂，包括经营许可注销、税务注销、自身债权债务的清偿、工商登记等，造成企业注销成本较高。二是注销责任追究制度尚未建立，不注销的责任小。三是取消年检制度后，吊销力度明显降低，商事主体强制退出数量减少。这样从市场主体来说，主动退出成本高，不退出责任小，自然没有激励主动退出。而市场监管部门又缺少强制退出的有效手段，使得市场退出机制缺位。

三、进一步深化商事制度改革降低企业创新创业成本的建议

（一）进一步降低企业注册登记条件，不断提高准入效率

尊重企业经营自主权。修订《企业经营范围登记管理规定》，按照“非禁即入”原则，允许企业自主选择和填报经营范围。不再对商事主体一般经营项目进行审批或许可，经登记即可确认。依法明确基于公共利益和必要经济干预确需加以限制的范围。积极探索新兴行业主体名称登记，放开企业名称库，允许企业在名称中使用符合国际惯例、行业标准的用语。

全面推行商事登记电子化。大力推进以电子营业执照为支撑的全程电子化登记管理方式。依法规范电子签名应用，明确电子营业执照和纸质营业执照具有同等法律效力。完善电子营业执照的社会功能，增加企业信息公示链接功能，扩大电子营业执照平台功能，实现一照多用。提高商事登记服务性能，完善登记信息公示制度，建立高效便捷的登记信息公示及查询系统，方便社会公众、政府及有关部门查询企业信息。

强化小微企业的服务力度。支持发展商务秘书企业，积极引导商务秘书企业为小微企业提供住所托管服务及其他配套服务。通过推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，放宽准入限制。支持建立众创服务平台，允许众创空间内按工位注册企业。制定新型众创空间的评价和认定办法，对众创空间在政策咨询、项目推介、开业指导、融资服务、补贴发放等方面进行扶持。积极开展新设立小微企业跟踪分析，对各项政策的实施情况进行评估。

改进新技术、新产品、新商业模式准入管理。破除限制新技术新产品新商业模式发展的不合理准入障碍。支持和鼓励互联网、金融、环保、医疗卫生、文化、教育等领域新业态、新商业模式发展。对药品、医疗器械等创新产品建立便捷高效的监管模式，优化流程，支持委托生产等新的组织模式发展。

（二）理顺监管体制，推动证照衔接

推动商事主体资格和经营资格分离。厘清法人主体登记、营业登记之间的关系，逐步将营业执照转化为法人登记证作为商事主体资格凭证，加强法人登记证应用的宣传工作。对需要前置审批的经营项目，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，实行许可经营项目筹建登记制度。

优化工商登记部门与审批部门职能划分。按照“谁审批、谁监管”的原则，明确行政审批部门对准入环节的监管职能，形成权责明确的准入管理制度。建立工商部门与审批部门的信息共享制度，由登记部门及时将企业信息推送至政府信息共享平台。

（三）加快大数据体系建设，全面建立信用监管机制

进一步加强大数据监管。建设全国统一的大数据中心，形成涵盖全国、动态更新的市场主体信息资源支撑体系。充分运用信息化手段，以“信息技术”、“检测技术”为重要支撑，由传统的手工监管模式逐步向以信息化、网络化、自动化为主的现代监管模式转变。

建设统一的信用信息平台。加快信用信息数据库建设，建立和完善以组织机构代码实名制为基础的企业信用档案。加强全国信用信息数据查询、共享平台建设，充分依托个人身份证号码资源和组织机构代码资源，加快个人档案信息和企业档案信息系统改造和升级。制订统一的数据指标和计算机网络系统规则，在统一的规则下逐步建立全国性、网络化的信用征信体系。

建立健全守信激励和失信惩戒机制。以信息公示、信息共享和信用约束等制度，形成“守信褒扬，失信惩戒，一处违法，处处受限”的“严管”格局。加大对守信行为的表彰和宣传力度，营造守信光荣的舆论氛围；深化信用信息和信用产品的应用，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策。制定信用基准性评价指标体系和评价方法，完善失信信息记录和披露制度，使失信者在市场交易中受到制约。

（四）完善市场主体依法退出的市场制度，打造进出有序的市场环境

完善市场强制退出机制。对于违反法律法规禁止性规定的市场主体，达不到节能环保、安全生产、食品、药品、工程质量等强制性标准的市场主体，依法予以取缔，吊销相关证照。完善市场主体妥善安置职工政策和依法退出市场制度。

建立完善简易注销机制。简化和完善注销流程，在试点基础上，制定个体工商户、未开业企业、无债权债务企业简易注销登记办法，建立完善便捷的市场退出机制。

建立商事主体除名制度。对不履行法定义务或违反商事登记相关规定的商事主体，移除出登记名录。被除名主体丧失商事主体资格，不免除债权债务，不免除股东、董事、监事、高管人员的法律责任。高管和董事人员信息记入信用信息平台，不再具有继续担任或转担任其他企业法定代表人、高管或董事的资格。◆

注：

①该项指标衡量一家小型或中型有限责任制公司开办并正式运营所需要办理的手续，耗费的时间和费用。为了让从190个经济体搜集来的数据具有可比性，《营商环境报告》采用了一个标准化企业。该企业为100%由本国业主所有，拥有10倍于人均收入的启动资金，从事一般性工业或商业活动，并且在运营的第一个月内雇佣10到50人。该项指标最近一次的数据搜集完成于2016年6月。

②前沿距离显示当前每个经济体离“前沿水平”的差距，它代表《营商环境报告》覆盖的所有经济体2005年以在每个指标上来曾达到的最佳表现。这使报告使用者看到某个经济体与最佳表现在任何时间点的差距，并且能评估经济体随着时间推移在监管环境上的绝对改进。前沿距离反映在0—100的区间里，其中0代表最差表现，100代表前沿水平。

③此處使用的为男性数据。

（作者单位：国家发展改革委体管所）