中国自贸区管理制度创新现状与发展

李猛+沈四宝

摘要：中国自贸区核心生命力在于管理制度创新，通过管理制度创新推进政府职能转变，以便更好的适应国际经济形势变化、服务本国市场经济和促进国际经贸自由化。中国自贸区建立三年以来，一系列管理制度创新得以成功实践，但实际与国际先进自贸区依然存在一定距离，文章通过介绍分析香港自由港区与新加坡自贸区先进管理制度，透析当前我国自贸区管理制度中的问题与不足，参鉴香港自由港区与新加坡自贸区成熟经验，并结合本国国情相应提出些许可行的完善建议。

关键词：中国自贸区；管理制度创新；境外经验；现状与发展

一、 管理制度创新推进政府职能转变

中国自贸区战略任务是实现对外经贸自由化，消除减少贸易壁垒，反对国际贸易保护主义，然而，该目标的实现还需要具有与之相应的管理制度予以配合。过往在外资领域我国政府偏重事前监管，对外资市场准入有着非常严格的审批制度，从国家经济安全角度虽有必要，但也在一定程度上消弱了外商投资中国的热情，同时过于复杂的审核手续也无形中成为阻碍国际经贸自由的壁垒，这与中国自贸区所具有的的自由、开放、平等等内在属性不相适应。为此，作为“试验田”的中国自贸区还承担着以管理制度创新推进本国政府职能转变的历史重任，借助“一线管住，二线放开”进行有益管理制度创新，对外资准入由审批制改为备案制，尝试放宽市场准入前监管，转为事中事后监督，政府职能逐步由“管理型”转变升级为“服务型”。

二、 中国自贸区主要现行管理制度创新

1. 对外贸易管理制度创新。

（1）“安全高效，区内自由”的海关监管模式。对此，海关先后推出“先进区、后报关”、“批次进出、集中申报”、无纸通关附随单证、集中汇总征税等多项监管服务措施，大幅度提高了货物通关效率、缩短了货物通关时间、压缩了货物通关成本；检验检疫部门陆续制定实施无纸化报检、快速通检、第三方检验结果采信、“十检十放”分类监管、跨境电子商务备案等创新举措，高速便捷的通检模式为区内企业运营节省了大量时间成本和人力成本；海事部门则重点推出船舶安全作业管理、现场综合执法、高效船舶登记流程等新制度，并同时联动同区海关、检验检疫部门联合实施“一次性申报、查验、放行”过境监管模式和在一线出境、二线入区环节试行通关入境单据无纸化，这些便利措施有效提高了区内船舶监管效率，节省了货物运输物流成本。

（2）跨部门综合性服务管理平台。通过“单一窗口”贸易公司一次性递交相关交易信息和单证，利用统一平台、网页或地点进行申报，并对公司所递交的所有信息进行一次性处理。“单一窗口”不仅有助于口岸不同部门间协调配合，减少行政运行成本，更有利于减少货物在关口的等待时间，降低贸易成本，提高通关效率。

（3）货物分类监管制度和保税改革。区内对保税货物、非保税货物、口岸货物分类进行管理，在提高通关速度的同时合理把控风险。同时，在关税方面，先后推出“展示交易保税”“融资租赁退税”“内销选择性征税”等优惠措施，借此吸引了包括波音、明尼苏达矿业在内的诸多大型跨国企业进驻自贸区开展相应贸易活动。

2. 涉外投资管理制度创新。

（1）外资管理负面清单制度。通过负面清单制度对不符合国民待遇原则的市场准入特别管理措施公开加以列明，但凡不在负面清单以内的投资领域均可享有与本国国内企业相同的市场准入待遇，这极大提升了外资进入本国市场的效率，增强了自贸区对外商投资的吸引力。在2013版负面清单基础之上2014版负面清单围绕增加透明度、提高开放度、调整表现形式由先前的190条缩减到139条，2015年则由139条再度递减为122条，负面清单近年来由长变短，自贸区外商投资自由度不断提高。

（2）涉外投资备案管理。一方面，政府对于负面清单之外的外商投资由行政审批改为备案管理，不再适用过往严格复杂的专项审批手续，政府由市场管理者逐步转为市场监督者、服务者，政府管理机构职能得以逐步转变。另一方面，为支持鼓励区内企业向外投资，加快“走出去”步伐，在投资项目审核环节同样采用备案管理，对于3亿美元以下的投资项目一律进行备案且可不再递交可行性研究报告，由自贸区管委会统一进行“一口受理”，一般5个工作日以内便可拿到項目许可证书，自贸区对外投资更为自由开放。并且在资金环节，区内商业银行可直接办理人民币流转及过户手续，为区内企业境外投资提供资金服务保障，实现海外投资“资金出海”。

（3）商事注册登记认缴制。改革商事登记制度，将注册资金由实缴制改为认缴制、由先证后照改为先照后证、推行简易注销程序、落实年度报告公示制度，一系列创新举措相互联系、相互配合使得外资区内注册越加高效便利。

3. 事中事后监管制度创新。市场准入前制度改革需要以完善的事中事后监管措施为基础，一方面要不断促进自贸区贸易便利化、投资自由化，维护好现有改革成果，另一方面则要持续健全对事中事后的监督管理，避免和减少由外资市场准入放宽所可能带来的安全风险，平衡好改革发展和国家利益之间的关系，解除国内市场对外自由开放的“后顾之忧”，为此在中国自贸区内事中事后监管制度得以改革创新。例如：

（1）健全社会信用体系，完善信用信息记录、公开、共享、披露制度以及社会信用奖惩机制，营建良好的社会诚信氛围。

（2）建设监管信息共享服务平台，联动各部门间协作管理，为事中事后监管提供资讯支持。

（3）构建综合执法体系，促成各管理部门协调合作与联动执法，有力提升行政执法效率。

（4）实行企业经营异常名录制度，对不诚信企业进行曝光和惩戒，营造良好社会企业自律环境。

（5）完善国家安全审查和反垄断审查机制，在市场经济中市场准入越是宽松，国家安全审查与反垄断措施越是凸显重要，自由开放的市场需要以健全的国家安全审查和反垄断制度为前提，通过国家安全审理与市场反垄断调查降低市场化改革风险，坚实保障国家利益与安全。

三、 境外自贸区先进管理制度

1. 香港自由港区先进管理制度。

（1）宽松的外资市场准入制度。

①公司注册手续便利。外资香港注册企业仅需三个步骤：首先，在网上注册中心或到到公司注册处查询名称是否可用；其次在网上注册中心以电子方式或在公司注册处以纸制方式递交公司注册所需的必要文件及相关费用；最后，经核準备案颁发《公司注册证书》及《商业登记》。网上递交申请一般一小时内回复结果，纸质申请一般四个工作日内给予回复。

②公司注册条件宽松。香港队公司注册资金没有限制，仅需缴纳很少的厘印税，且无需验资，到位资金数额不限，公司成立后经股东大会表决通过可后续增加注册资本，相关手续交由香港公司注册处一并办理。

③市场准入开放度较高。依据香港现行法律规范，几乎不存在绝对禁止从事的行业领域，对入资股比没有进行绝对的限制，港内或港外的投资者均可能实现百分百的公司控股。在众多行业中，博彩业受政府管制最为严格，依据《赌博条例草案》和《博彩条例》在香港可进行的博彩活动包括由马会举办的赛马、六合彩与足彩，及其香港政府娱乐事务管理处所批准的其他博彩活动。除此之外，任何其他博彩活动均是不合法的。

（2）高效便捷的海关监管制度。

①报关制度便利。香港货物进出口报关手续极为简便，除豁免报关商品以外，承运人只需于商品入境或出境两周以内向海关具体呈报进出口商品所有付运材料以及相关进出口报关单，是典型的“先入关，后报关”的便利海关管理模式。另外，香港还加入《伊斯坦布尔公约》（又称之为《货物暂准进口公约》），依据公约为一些货物提供暂准进口服务，颁发暂准进口凭证，例如在博览会等类似活动上所陈列使用的货物，体育竞赛活动中运动员或观众个人物品、货物以及对游客的宣传材料等等，便利海关监管措施目的是为实现国际经贸往来自由化。

②通关制度便利。除常规方式外，近年香港海关推出一系列通过新举措，最为典型的为“海易通计划”，通过该计划能够以电子化方式简化现行海关清关程序，具体目标是通过电子途径提前递交副提单数据，省却传统印发纸质“禁止移离物品通知单”复杂现时程序，从而简化了提交副提单数据的步骤，“海易通”有效降低了通关信息录入与核对的人工成本，为海关及进出口承运商节省了通关时间，提升了通关效率。

2. 新加坡自贸区先进管理制度。

（1）服务型政府之典范。

①双层自贸区市场管理模式。新加坡自贸区依据本国《自由贸易区法》和《自由贸易区条例》主要是由本国中央政府和自贸区内特定企业分别进行管理，中央政府进行引领规划，区内特定公司从事日常经营，是典型的双层级自贸区管理模式。对于自贸区内各项具体事务授权区内特定公司企业负责，这是自贸区发展到成熟阶段高度市场化运作的集中体现，市场主体自身作为自贸区管理者能够有效摆脱原有体制中行政僵化和经济低效的束缚，最大程度释放自贸区自主、自由、开放的内在优势特性，借助公司自身对市场运营和企业管理的深入实践和真实了解，能够保证区内管理措施切实符合市场主体自身发展需求，并可及时有效解决区内各类实际问题。

②专设国际商业法庭处理国际商事纠纷。2015年1月5日新加坡国际商业法庭正式成立，专门处理包含自贸区在内的本国涉外商事纠纷，具有专业、高效的特点，国际商业法庭设置于新加坡高院体系之中，是新加坡最高等级司法审判机关的一部分，其判决具有最高效力，可在最大程度保障判决结果得到他国承认和认可。专门受理涉外民商事案件，法官多是具有丰富的涉外经济案件审判经验，这在一定程度上保障了审判过程的专业性和结果的公正性，相对独立的审判地位使得新加坡国际商业法庭在受理、审理案件过程中可最大限度避免来自其他法庭或人员的不当干预，保障审判过程的公平公正，更易实现审判的程序正义与结果的实体正义。

（2）较为完善的外资市场监管制度。新加坡自贸区对外自由开放的局面离不开本国较为完善的事中事后监管制度，2004年《新加坡竞争法》的正式颁布，通过该法减缓了市场开放对本国内部市场的冲击，维护了本国对外交易市场安全，对于有序市场竞争也有一定促进作用。例如，在《新加坡竞争法》第二节《第34条的禁止》部分，其第27.2.10、27.2.11、27.2.12项条款对本国市场竞争的禁止、限制和扭曲行为进行了规定，重点保障市场竞争手段的正当性，维护本国良好的市场竞争环境和秩序；第三节《第47条的禁止》主要对防止企业在新加坡滥用其市场支配性地位进行了限制和规定，并分别在第27.3.4、27.3.5项条款中确立了市场支配性的判断标准，在第27.3.6项条款中确定了共同支配地位的概念，在27.3.7、27.3.8、27.3.9项条款中具体规定了何为“滥用”市场支配性地位以及哪行行为构成“滥用”市场支配性地位；第四节《市场定义》章节中的第27.4.3、27.4.4项条款对本国市场反垄断的概念、目的、测试标准、具体措施进行了较为明确的规定，意在防范本国在进进对外经贸自由过程中可能随之而来的市场垄断情形，保障维护本国市场经济秩序稳定和国家政治经济安全。

（3）区内赋税优惠制度。新加坡自贸区内实行统一企业所得税政策，除合伙企业与个人独资企业外，区内缴纳企业所得税的义务人包括按照新加坡法律依法成立的国内公司、在新加坡依法注册登记的外资公司、以及虽不在新加坡注册登记但依照新加坡属地管辖原则有来自于新加坡应纳税款的域外公司。在区内税率方面，自2010年起，新加坡自贸区内采取百分之十七的公司税率，所有区内企业可享有前三十万元应税所得部分豁免优惠待遇。

（4）自贸区大金融监管模式。在新加坡自贸区金融管理机构方面，目前，新加坡自贸区金融监管事宜主要是由新加坡金融监管局负责，其具有央行金融调控与金融监管两大职责。2008年世界金融危机后，为加强管理和控制风险，新加坡进一步扩大了金融监管局的职权范围，除属于央行职责的货币发行权力外，新加坡金融监管局同时对本国银行、证券、保险业等全部金融机构和金融市场进行统一规范管理。大金融监管模式具有集中、高效、统一的特点，有利于提升自贸区内的金融监管效率。

四、 境外经验对中国自贸区管理制度的启示

1. 参鉴新加坡双层级管理模式。中国自贸区所在地管理权限过分充足，多数管理权限集中于自贸区所在地政府，这在一定程度上影响了区内管理备案的办事效率，束缚了自贸区管委会参与本区管理的积极性和主观能動性，制度红利并未得到充分释放。鉴于我国自贸区现处于初期探索阶段，自贸区所在地政府具有的居间协调监督作用必不可少，但随着自贸区战略日益成熟，应当适时出台《中国自贸区法》作为国家立法为中国自贸区战略提供全面、稳定、可靠的顶层法治保障，充分发挥国家对于自贸区战略的引领规划作用。并且，要逐渐给予自贸区管委会更多立法和管理权限，减少自贸区所在地政府的过度干预，充分释放自贸区内市场活力，通过增进自贸区管委会管理积极性有力提高其对区内各项事务的管理效率，由三层级逐步过渡为双层级的管理模式与事权划分符合自贸区自身内在特性，是中国自贸区未来建设发展的总体趋势和方向。

2. 通关制度便利化。与香港、新加坡自贸区相似，中国自贸区在货物通关方面同样推行“先入区、后报关”、“分送集报、自行运输”等制度创新，不同于常规海关监管，区内更是取消了进出口配额限制，但在通关效率、货物分类监管、港区联动等方面与香港、新加坡自贸区依然存在一定差距，仍需进步提升，在自贸区贸易服务体系建设和贸易促进政策等方面均还具有进步变革完善和深入挖掘的空间。

3. 宽松外资市场准入制度。中国自贸区负面清单限制性管理措施经过两次修改现缩减为122条，但过多的兜底性条款和“等”字的表述影响到负面清单的透明度与开放度，中国自贸区负面清单依然较为冗长还存有进步简化的余地，并在条文透明度与分类标准国际化等方面需要及时给予完善。在区内市场事中事后监管制度方面，上海自贸区于2016年正式发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，其内容包含建立安全审查机制、反垄断审查机制、完善市场退出机制等八个方面。然而该《方案》仅是做出方向性指引，多是概括性表述，需要逐步将《方案》进行细化和具体化，并依照方案制定出台相应的规章办法，保障《方案》规划在现实中的真正实施，为自贸区市场开放和经贸自由保驾护航。

4. 试行赋税制度优惠改革。在区内企业赋税上，中国自贸区离岸业务中企业仍需缴纳25%企业所得税，该比例远高于同期香港16%与新加坡17%。虽说财税政策优惠并非自贸区创设的初衷，创新本身既是红利。然而基于自贸区自身特殊性和体制改革创新步伐，中国政府可在自贸区内进行更多尝试，包括转化税务机关职能、设立精简高效税务机构、给予区内企业税收适当优惠或特定范围内进行减免，区分离岸与在岸业务税率等等，以有力提升中国自贸区的国际市场吸引力和竞争力，并使其真正成为全国税制改革的“探路者”，起到显著的引领示范和模范带头作用。

5. 进步开放区内金融市场。由于目前人民币在资本项目下仍然受到严格管制，中国自贸区在融资便利、汇兑自由、人民币跨境使用、放开利率、外汇管制等方面仍有改革空间，未来需要予以进步放开，逐步推动自贸区金融制度改革创新，同时还要注意做好金融机构监管和金融市场风险防范工作。尤其是中国自贸区现着力推行金融管理制度创新与改革，涉外金融案件具有较强的专业性和涉外性，需要更为专业、独立的审判机构审理此类案件。

参考文献：

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[5] 李猛.中国（上海）自由贸易试验区管理机构职能转变与创新[J].上海经济研究，2015，（5）.

作者简介：沈四宝（1946-），汉族，上海市人，澳门科技大学法学院特聘教授、博士生导师，中国法学会国际经济法研究会会长，研究方向为国际商法；李猛（1985-），男，汉族，山东省济宁人，中山大学自贸区综合研究院在站博士后，澳门科技大学国际经济法学博士，研究方向为自贸区法律问题与其管理制度。