创新推动福建高速公路持续发展

■唐建辉

(福建省高速公路学会，福州350001)

创新推动福建高速公路持续发展

■唐建辉

(福建省高速公路学会，福州350001)

高速公路作为现代化的交通基础设施，在我国改革开放后才开始建设，落后资本主义发达国家近60年。我省高速公路建设发展可用九个字概括“醒得早、起得晚、速度快”。“醒得早”，改革开放之初，即上个世纪80年代初，具有真知灼见和丰富经验的时任省委书记项南就提出在福建修建高速公路的战略构想。“起得晚”，1992年以后，福建才开始考虑要修建高速公路，并把其摆上议事日程，而那时沈大等高速公路已建成通车，全国如火如荼、争先恐后地加快高速公路建设。“速度快”，到“十二五”末全省累计完成高速公路投资3500多亿元，“三纵六横”主骨架网基本形成，全省高速公路通车里程突破5000公里，用二十余年时间实现县县通高速公路，为全国第4个实现“县县通”的省份，高速公路密度4.12公里/百平方公里，居全国第二位。

这些成绩来之不易。成绩的取得固然离不开方方面面的支持配合，但我省高速公路在建设运营各方面不断总结完善、与时俱进，以创新推动发展的经验与做法，确实值得肯定与发扬光大。

1 体制创新，是高速公路持续发展的基础

（1）学习和借鉴国外先进的项目管理经验，采用《菲迪克（FIDIC）条款》建设泉厦高速公路。改革开放之初由于我省财力有限和缺乏重大基础设施建设管理经验，第一条高速公路——泉厦高速公路利用世行贷款、采用FIDIC条款进行建设管理。FIDIC条款说透了就是交钥匙工程。业主借款，通过国际招标选择施工、监理队伍，设总监办，总监代表为工程项目的代表（代言人）。FIDIC条款是先进的工程项目管理条款，但与我国项目工程建设管理体制不匹配。总监代表名义上是项目管理的代言人，对工程质量行使管理权，但实际上对项目投资、工程进度难以进行控制（工程进度很大程度上取决于征地拆迁进度以及建设资金投入、气候条件等因素），因此所发挥的作用有限，无法代替项目法人、工程业主。泉厦高速公路的征地拆迁采取委托的方式，即由业主（省高指）委托地方——沿线市县区来执行，征迁资金只有业主（省高指）有决定权；项目建设过程中，设计变更等事项也必须由项目业主（省高指）决定。施工单位是低价中标，却由于征迁、民事干扰等原因导致项目无法顺利实施、施工费用上升，总监代表也无权裁决。好的体制机制达不到好或最好的效果。

（2）借鉴“先行工程”的管理经验，采用“四统三分”的体制建设福泉、厦漳高速公路。“先行工程”是我省上世纪90年代初贯彻落实邓小平同志南巡讲话精神，举全省之力，打破我省交通瓶颈制约，加快公路建设的一项重大决策。八千里路云和月，用4年时间，对我省4000公里国省道和经济繁忙路段进行拓宽改造，其主要特点就是“谁家孩子谁抱走”，调动各地积极性，全民动员，共同完成“先行工程”，取得了显著成效。为加快我省高速公路建设，1997年省高指借鉴“先行工程”的建设管理经验，提出了“四统三分”（即“统一规划、统一设计、统一质量、统一运营”和“分段筹资、分段建设、分段收益”）的高速公路建设管理体制。这一体制，既明确了省市高指的责任和权益，又调动了地方政府建设高速公路的积极性。1997年底，在认真调研的基础上，省政府以闽政〔1997〕297号印发了《福莆泉厦漳高速公路经营管理体制方案》，再次明确了构建高速公路经营管理体制的主要原则、体制框架、路段公司组建的具体原则，包括各市高速公路公司的名称、省市出资具体比例、高速公路行政管理、行业管理的具体内容和职责。根据297号文件精神，福、莆、泉、厦、漳高速公路建设的积极性显著提高，建设步伐加快。1999年底，福州至漳州300余公里高速公路全面建成通车。这一体制，有力地推动了福泉、厦漳、漳龙、三福、福宁、罗宁等高速公路建设和前期工作开展，但由于中央股权的归属（代管）不明确，由此产生的主体责任无人承担，银行贷款评估难通过，具体工作推进难度大。

（3）“统贷统还，省市共建，建设以市为主，运营全省统一”的高速公路建设管理体制确定，我省高速公路建设如虎添翼，快速发展。2000年初，福银高速公路前期工作紧锣密鼓地开展，但在国家开发银行的项目评估中，因效益评估达不到要求，省级财政又不能担保而搁置。我省创新提出由省高指用已通车的福泉等高速公路的权益进行担保，全省统贷统还。这一模式不仅使银行贷款和我省其他高速公路项目评估获得金融部门的顺利通过，国家开发银行还把这一模式向全国推广，有力促进全国高速公路建设掀起新一轮高潮。

2002年，在省高指、省交通厅、省编委办、省财政厅等多部门联合调研的基础上，省政府出台《关于加强高速公路建设和运营管理的若干暂行规定》（闽政办〔2002〕76号），进一步对加强高速公路成本管理、提高企业效益、深化人事劳动制度改革、进人用人机制、定员管理，以及合理配备人员、合理划分运营管理区域、规范运营路段公司机构设置等做出明确规定，规范管理。

随着公路建设投融资体制的改革深化，国家明确规定，公路上市资产国家股份授权华建公司管理，未上市国家股份授权省级交通行政主管部门持有管理，2003年省政府明确将中央投入和省级投入统一由省高指（省高速公路公司）管理。所有高速公路按省65%、市35%的股份组建和筹措资本金。2004年，省委组织部、省妇联批准，全省高速公路党群工作垂直管理。“省市共建，建设以市为主，运营全省统一”的高速公路管理体制正式确定。

这一体制，既明确了省高指（省高速公路公司）的责任义务，又充分调动了地方政府（市高指、市公司）的积极性；既明确了省高指（省公司）监督、指导、协调、服务的职能，又为地方历练人才，培养建设和管理队伍提供了场所和条件，同时拉起了一张“防盗网”，筑起了一面“防火墙”，省市相互监督，相互督促，共同推动高速公路建设与发展。

2 筹融资创新，是高速公路持续发展的保障

建设资金是困扰高速公路发展的“瓶颈”。八山一水一分田的福建，修建的高速公路大多在山区，桥隧比有的高达70%，造价高、投资大，如何解决资金难题，福建高速人进行了大胆的探索与实践。

（1）使用世行贷款，向国际要资金。我省高速公路在建设中先后有泉厦、福泉、漳诏、永武等项目共使用世行贷款4.77亿元。世行贷款资金来源可靠，利率优惠，还款期长，且在引进使用的同时还带来了国际先进的施工管理经验，锻炼了财会人员队伍，积累了与国际惯例接轨的宝贵经验。

（2）争取政府部门扶持，向政策要资金。一是在项目立项过程中，及时与国家发改委、交通运输部、国家交战办等中央部门汇报沟通，争取更多的项目享受“中央苏区”、“革命老区”政策倾斜。至2015年底，获取中央与财税交通专项资金累计312.48亿元。二是积极向省发改委、财政、国土、税务部门汇报沟通，争取财政贴息、税费减免、土地收储与政策支持资金百亿元。

（3）拓宽融资渠道，向市场要资金。一是通过资产重组上市向市场要资金。1999年6月，经省政府批准（闽政体股〔1999〕14号），设立福建发展高速公路股份有限公司，以泉厦净资产为主体向中国证监会申请发行普通股2亿股获得批准，共募集资金12.96亿元，实现了资金的快速增值；二是通过盘活存量资产筹措资金。2001年、2003年，将福泉高速公路收费经营权及股权存量资产转让给股份公司获得18.57亿资金。2009年开始，省公司引进融资租赁方式进一步盘活高速公路存量资产，先后从国银金融租赁公司、兴业银行金融租赁公司、昆仑金融租赁公司筹融资金134.3亿元。三是通过发行债券、融资券、中期票据融资。紧盯市场变化创新融资方式，国家每推出一个金融产品，省公司立马跟上。2005年、2008年省公司两次发行企业债券融资共50亿元。2007年省公司发行短期融资券融资40亿元。2010～2015年省公司六次发行中期票据融资达225亿元。这些金融产品在我省国有企业中不仅开创了先河，而且利率均低于同期银行贷款利率，节约了大量成本。

（4）合资合作，向社会要资金。一是通过服务区经营权转让筹措资金。为缓解投资压力，福银高速公路服务区、停车区在建设期即引入战略投资者――中石化福建石油分公司，由其负责服务区的投资建设，路段公司为主负责经营管理。二是引进央企、民企投资高速公路建设，先后有中国水利建设总公司、新疆生产建设兵团、省建工总公司等央企以及民企正荣集团，投资、合资、参股建设武邵、顺邵、邵光、招银疏港支线、莆秀支线、南平联络线等6个项目，建设总里程310公里，投资233亿元。

（5）深化改革、完善制度，向管理要资金。随着建设步伐加快，在建路段公司和通车运营路段越来越多，有的一个市就有五六个在建路段公司。如何提高资金利用率，降低财务成本，就成了一个重要课题。在省财政厅的大力支持下，2006年，省公司组建了资金结算中心，实行资金内部调剂，有效解决了资金“存贷两高”问题。同时通过结算中心加大对重点建设项目的支持力度，使更多的资金向山区倾斜，满足山区加快高速公路建设的要求，统筹保障全省各项目在银根紧缩时期资金链不断裂。利用结算中心，科学控制债务规模，加强资金集中管理，归集成员单位闲置资金统筹调度，充分发挥系统间歇性资金的效益，合理控制资金存量，提高资金使用效率，统一协调和争取全省对外融资优惠利率，保障建设资金需求，加强资金监管，有效控制集团财务风险。建立完善债务管理制度体系，制定了《福建省高速公路资金管理办法》、《关于进一步加强路段公司银行贷款管理办法的通知》、《关于进一步加强高速公路筹融资和资金管理的通知》等制度，有效避免了债务规模的盲目扩大，促进资金管理规范化。

特别应该指出的是，各市政府，高指（公司）在创新筹融资中动了很多脑筋，想了很多办法，由于文章篇幅的原因，本文不做详细总结分析。

3 科技创新，是高速公路持续发展的动力

我省地质地形相当复杂，高速公路桥隧比重超过60%。我们在建设管理中注重并坚持建设与科研相结合，广泛运用新技术、新工艺、新材料，加大技术难题攻关，建立了一支自主创新研发的人才梯队。据统计，“十二五”期间年平均投入研发经费投入达8900万元，占主营收入0.7%以上；历年来我省高速公路有1项获国家科技进步二等奖，32项获福建省科学技术二、三等奖，6项中国公路学会科学技术奖，35项成果获得国家专利；先后有福银高速美菰林隧道、福宁高速后港大桥、赤岭隧道工程获国家优质工程奖。

一是立足于隧道建造技术创新开展攻关。为提升隧道建造水平，开展小净距隧道、八车道连拱、隧道原位拓宽等关键技术攻关，取得突破性进展，填补了国内相关领域的空白，科研成果被收入新修编的行业规范。其中，八车道连拱和小净距隧道施工关键技术研究项目成果达到国际领先水平，获得了3项发明专利和3项实用新型技术，并荣获2011年省科学技术进步二等奖。

二是立足于提高抗灾能力开展攻关。开展路堑高边坡安全监测、防护和滑坡灾害超前预报、滑坡病害处治技术等研究，成果直接用于工程建设。其中，边坡建造成套技术研究成果总体上达到了国际先进水平，锚固工程结构新技术开发和锚筋长度及锚下应力快速检测技术方面达到国际领先水平；“岩石力学智能反馈分析方法及其工程应用”获2009年国家科技进步二等奖。我省高速公路在历次暴雨、台风等自然灾害中经受住考验，在抗灾救灾中及时抢通险情、确保道路畅通，与这些科技成果的应用是密不可分的。

三是立足于提高路面耐久性开展攻关。结合我省高温、多雨的气候特点，重点开展“南方湿热地区高速公路沥青路面新型结构研究”、“沥青路面损害防治技术研究”，提高了沥青路面高温稳定性与早期水损坏防治的技术水平，丰富了我国沥青路面类型与路面损害治理经验，并在全国其他多省份推广应用。酸性集料沥青混凝土路用关键技术、厂拌冷再生技术课题成果均达到国际先进水平。近几年又积极开展沥青路面材料与结构技术提升课题，可显著降低沥青面层工程造价，减少初期高速公路养护、维修成本，对我省今后新建的高速公路以及旧路的改造、扩建都有积极的指导作用。

四是立足于提高安全性能开展研究。重点围绕提高高速公路安全防护能力，开发出新型高速公路桥梁护栏—闽华防撞护栏，取得发明专利，成果写入交通部公颁《公路安全设施规范》，在全国推广应用。为解决山区雾区行车安全问题，开展了“山区LED行车诱导系统技术研究”，并在部分高速公路应用取得良好效果；使桥梁护栏具有较强的防撞能力和良好的导向功能。针对我省山区高速公路长大下坡多、事故率高的问题，开展高速公路长大下坡成因分析及防治对策研究，提出长大下坡路段安全保障成套技术，有效降低长大下坡的事故率。

五是立足于节能降耗开展应用研究。结合我省隧道数量多、风能丰富的特点，开展“高速公路隧道照明关键技术研究”、推广应用LED新型光源、太阳能+风能供电技术等，研究成果被引入国家行业标准《公路隧道照明设计细则》；南惠支线隧道LED光源应用入选国家发改委、交通运输部、住房与城乡建设部示范工程项目；在部分隧道推广应用太阳能照明技术，实现能耗下降20%。在运营管理路面大中修过程中推进厂拌冷热再生及就地热再生技术的应用，加大废旧路面铣刨料的循环利用，提高生态保护和污染防控能力，努力建设资源节约型环境友好型高速公路。

六是立足于提升服务水平引入智能化管理。积极运用最新科技成果，在智能交通监控技术研究等方面取得较为丰硕的科研成果；在全国率先建设自动发卡系统和电子不停车收费（ETC）系统、并实现全省所有收费站全覆盖，有效提高了车辆通行速度；在全国率先对货车实施计重收费，实施入口超限预检系统建设，同时实施超限黑名单联动报警管理，有效遏制了车辆违法超限现象；建设高速公路统一数据中心及综合应用平台，充分运用地理信息系统和全球定位系统（GIS&GPS）、移动手机定位及位置服务（LBS）、移动通讯、呼叫中心、视频监控等各种先进技术，开发“基于GIS平台的高速公路应急指挥系统”，运营服务水平进一步提升；大力推广应用路网运行监测与出行服务管理平台、APP闽通宝及微信公众服务号，完善个性化信息推送，提升高速公路出行服务水平。

4 机制创新，是高速公路持续发展的手段

我省高速公路发展过程中，既要勇挑高速公路建设运营管理重任，提供高效便捷的通行环境，服务经济社会发展、服务国计民生，也要按照市场化运作和现代企业管理要求，加快管理理念的根本性转变，讲成本、讲效益，促进可持续发展。多年来，我省高速公路结合福建实际，持续开展管理机制的创新探索，取得了一定的成效。

一是不断总结招投标办法，规范招投标行为。省高指（省公司）在项目招投标中，严格按照《中华人民共和国招投标办法》、《招投标实施条例》等法律法规及规范性文件的规定执行，并结合我省高速公路建设情况，以及招投标中热点难点问题，积极探索、不断尝试，采取多种措施，如根据交通运输部相关文件要求，组织编写我省高速公路路基路面施工、施工监理以及试验检测、招标文件范本，统一各项目的招标资格标准、招评标办法、合同条件等，从源头上保证招投标公平、公正，有效防止项目实施阶段的合同争议，合理设置投标人资格条件，完善评标标准和办法，减少人为因素影响；采取有效措施，防止围标串标；采取除外包干合同模式，即在合同中，列明风险较大的工程变更，作为非包干工程，除此之外的工程变更均按包干处理，不增加费用。一方面，有效防止投标人中标后，恶意变更、虚假变更，防止腐败。同时又促使承包人通过技术优势优化设计，提高效益，也使工程管理人员从繁杂的变更中脱身出来，抓工程质量。2006年开始，省重点办、交通运输厅、省高指出台建设市场信用考核办法，并逐年完善，加强信用考核，兑现信用奖罚。通过这些措施，促进我省高速公路招投标工作不断规范，建设市场健康有序发展，也促进了全省高速公路的廉政建设。

二是全面推行建设、运营标准化管理。通过总结十多年高速公路建设经验，在以往编制施工手册、开展专项整治等基础上，以“三个集中、两项准入”为载体和核心全面推行高速公路建设标准化管理，出版福建省高速公路施工、机电标准化管理系列丛书作为技术支撑，并将标准化管理内容纳入施工图设计和招标文件，强制执行，到目前全省所有在建和新开工项目已全面实行标准化管理。标准化管理保持全国领先，实现全覆盖，形成常态化。建设标准化管理被交通运输部作为示范样板在全国推广。运营管理在全国率先出台行业地方标准（《高速公路运营服务规范》），全面推广“礼仪三步曲”、“微笑服务”、“绿色生态所站”、“星级服务区”等服务品牌，树立了良好的行业形象。标准化管理工作获得“2013全国交通企业管理现代化创新成果”二等奖等多项荣誉。

三是突出转型升级多元发展。统筹推进机构改革和职能调整，组建技术咨询公司、一卡通公司、高速中化石油合资公司开展专业化和市场化运作，入股厦门国际银行、参与设立海峡财产保险公司，合资建设武夷新区快速通道、代建平潭环岛公路等项目，参股友好环境科技发展光伏产业，拓展汽车充电、物流仓储、苗圃绿化、旅游休闲等产业链。推进“一项目一平衡”运营补亏土地收储政策落地，在7个设区市启动运营补亏土地收储9081亩，有效降低项目投资带来的运营效益下滑风险。加快存量土地资产盘活，清查存量土地近3万亩，土地性质变更转增国家资本金和土地开发进入实质性阶段。

四是积极探索管理模式创新。深化运营管理模式改革，全系统整合设立管理中心、实行一所带多站、大所带小所等，管理更加精简、扁平化；启动养护、服务区、机电信息等体制机制改革，以专业化、市场化为导向，着手构建“层级清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的管理新架构；探索服务区“1+N”片区管理模式，便利店推行“驿佳购”大宗物资统一采配；深入开展经营业绩考核，制定管理费用、征收业务成本、土建养护成本、机电成本、交通综合执法成本以及资金管理六个对标指标考核方案，建立“定点赶超”机制，降本增效。

5 结束语

创新是一个民族进步的灵魂，也是一个企业进步的灵魂。福建高速公路事业发展到今天，取得举世瞩目的成绩，我们不能忘记这些成绩寄托了改革开放以来历届党委、政府的梦，几代交通人、高速人的梦，福建全省人民的梦。当前我省高速公路正处于深化改革、加快转型和多元化发展的关键时期。尤其是“十三五”，更是我省高速公路经营效益“爬坡过坎”的困难时期将加快从“建设为主”向“建、管、养并重”转变，从单一经营向多元化发展转型。这些对公司的组织架构、管理职能、体制机制、人才队伍等各方面都提出了更高的要求；所属专业公司如何适应结构性供给侧改革，发挥优势参与市场竞争，拓展外部业务，也是当前面临的重大难题。面对新的机遇与挑战，高速人必将紧紧抓住中央支持福建加快发展、国务院批准设立福建自贸区和福州新区等重大历史机遇，坚持深化改革、创新驱动和转型升级并举，加快形成“路网最优化、服务品牌化、资源集约化、效益最大化”的发展新格局，打造“一主多业、主从并举”的高速公路产业集团，为新福建建设作出更大的贡献。