我国养老服务业发展现状及应对策略的思考

严佩升

摘要：基于我国人口老龄化出现的新变化，对当前养老服务业的内涵进行了界定，并从养老服务基础设施配套状况、相关部门对老年人的关怀、老年人对养老服务的评价、异地“家庭”养老服务、机构养老服务等方面对养老服务业现状进行深入分析，挖掘出阻碍养老服务业发展的问题，藉此对推进我国养老服务业的发展提出切实可行的对策。

关键词：养老服务业；老龄化；应对策略

中图分类号：TU246.2 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）01-0135-04

一、我国人口老龄化的新变化

（一）老年人口规模不断扩大，老龄化速度加快

按联合国的统计标准，60岁以上人口占总人口比例达10%或65岁以上人口比例达总人口7%就算是老龄化国家。2000年五普数据显示，我国60岁及以上人口占人口总数已达10.3%，65岁及以上人口占到总人口的7.0%，由此可见，我国正式跨入老龄化社会始于2000年。

从我国老年人口数量角度看，其规模呈现出逐渐扩大趋势。1982年第三次全国人口普查，60岁及以上人口7664万，年均增长率3.21%，与1964年相比年均增长率上升了3.05个百分点，与同年的总人口相比，年均增长率高出1.19个百分点，65岁及以上人口4927万，年均增长率由1964年的-0.17%上升至3.72%。1982年到2000年期间老年人口的年均增长率有所回落，但总人口数量仍呈上升趋势，60岁及以上老年人口数量过亿达到13012万人。2010年60岁及以上老年人口的年均增长率已由2000年的2.92%上升至3.09%，同时，65岁及以上老年人口的年均增长率达3.94%。到2013年，60岁及以上老年人口已过2亿，年均增长率达5%，由此可见，我国老年人口的数量在逐渐扩大。同时，从老年人口占总人口的比例看，我国的人口老龄化经历一个积累、发展的过程。1953年60岁以上老年人口比重为7.3%，随后降至6.1%，1986年以后就一直呈增长趋势，可见我国的老龄化速度在加快。

（二）老年人口性别、年龄结构变化明显

1.女性多于男性，性别比随年龄增加而上升

从老年人口的性别结构看，2010年第六次人口普查数据显示，男性老年人口占老年人口的比例为49.01%，女性为50.99%，性别比为96.12%，与2000年相比上升0.95个百分点。

由于随着年龄的增长人口死亡率会呈现出男高女低的特征，老年人口的性别比会随年龄增加呈下降趋势。但随着人口预期寿命的延长，不同年龄组的老年人口会呈增加趋势，性别比又会出现提高。如根据第五次和第六次全国人口普查数据计算显示，2000年60～64岁年龄组性别比为108.2%，2010年时下降至103.5%，2010年70～4歲年龄组性别比却由2000年的94.7%上升至99.0%，75～79岁年龄组由82.0%上升至89.7%，80～84岁年龄组由67.0%上升至79.4%，85～89岁年龄组和90岁及以上年龄组也均有上升。

2.高龄化趋势明显

因人口寿命延长，我国人口的高龄化趋势日趋明显。根据第五次和第六次全国人口普查数据计算整理显示，2010年60～69岁年龄组人口数比2000年下降2.66个百分点，而70岁及以上人口比例呈增长趋势，其中70～79岁年龄组比2000年增长了0.07个百分点，80岁及以上人口增长了2.95个百分点。随着医疗卫生事业和人们生活水平的进一步提高，这种高龄化趋势将表现得更加明显。

（三）人口老龄化区域差异

1.城乡人口倒置

我国存在大规模的人口流动迁移，而流动迁移的主体又是青壮年，并且流迁的主要方向是从乡村流向城市，所以这必将导致农村老龄化程度加深，同时降低城镇的老龄化程度。根据2010年第六次人口普查的数据整理显示，我国乡村60岁及以上老年人口比例为14.98%，城市的比例为11.48%，乡村比城市高出3.5个百分点。

2.人口老龄化地区不平衡

因为经济发展水平、生育状况、人口流迁等因素的影响，我国的老龄化程度具有地区不平衡的特点。根据中国统计年鉴2014年和2013年全国人口变动情况抽样调查样本数据整理发现，我国65岁及以上老年人口比率超过10%的有重庆、四川、江苏、天津、山东、上海、湖南、安徽、辽宁等省市，其中重庆的老龄化程度高居榜首，高达13.25%。但新疆、西藏的比率分别为6.37%和5.17%，还未进入老龄化社会。可见我国的人口老龄化存在明显的地区不平衡。

二、我国养老服务业发展现状

（一）养老服务业与相关概念的关系

随着我国养老服务业出现的新形势和新要求，养老服务也不单指老龄产业中的服务业，而应涵盖第一、二、三产业中与养老服务有关的所有关联服务产品。并且是老龄产业中亟待优先发展的部分。养老服务业与养老方式是一种相伴关系，养老方式可以根据养老服务者的提供者的不同来划分，而养老服务业的发展又必须与各种养老方式相适应。养老服务体系是政府和社会为养老服务提供的支持系统，这一支持系统涵盖了各种制度、政策、相关机构等，养老服务业是养老服务体系的重要支撑部分，对于建立和完善社会养老服务体系发挥着至关重要的作用。

（二）养老服务业的内涵

结合前文对相关概念的比较，养老服务业可以界定为：养老服务业是伴随老年人养老方式转变不断发展起来的，对社会养老服务体系建设起重要支撑作用，产业化、社会化与专业化相结合，亟待优先发展的特殊产业，它横跨第一、第二、第三产业，包括所有为老年人提供养老服务、卫生保健、日常生活用品以及金融保险的盈利性经济实体。

（三）我国养老服务业发展现状分析及发现

1.为老服务基础设施配套状况

（1）老人居住街道为老组织设置情况

“调查”中涉及到的为老组织主要有老龄协会、维权小组和民事调解小组，这些组织可为老年人提供维权服务、矛盾调解、互助和公益活动等帮助，增进老年人的社会福利水平。

调查显示，老人居住街道设老年协会的比率为44.31%，设有维权小组的比例最低，只占到28.00%，民事调解小组设置率最高，达到69.97%。另外，在设有为老组织的社区，还存在部分老年人根本不知道的情况，如不知道设有老龄协会的老人占到25.62%，维权小组占36.21%，民事调解小组占19.11%。究其原因，一方面是老人自己未留意，另一方面是为老组织宣传不到位造成。可见为老组织还存在惠及度不够高，宣传力度不够的问题。

（2）社区配套设施的配置情况

本研究选取“老年活动室”“老年大学”“运动场地”和“城市社区托老所”4类养老服务设施的供给状况进行分析，数据分析结果显示：从设施的提供情况看，老人居住社区附近没有老年大学的比例最高，达73.73%，无运动场地达54.06%，无老年活动室占49.68%。在设有相关设施的社区，从老人们对其的使用情况看，老年活动室的活动从不参加的老人占25.67%，经常参加的只有5.88%，老年大学经常参加的人数只占总人数的1.14%，运动场地从不参加的为20.86%，城市社区托老所经常参加的比例最低，为0.27%。由此可见，对于社区的养老配套设施，目前还存在覆盖率低和对设施的利用情况不理想的现象。

上述现象的产生可能有以下原因：对养老基础设施的配套指标不够合理；设施的选址不合理，导致老人不方便到达和使用；设施的服务内容与老人的实际需求不匹配。这些问题可能会导致设施不能起到应有的效用，使用率低，空置率高，供需不平衡。

2.相关部门对老年人的关怀

相关部门对老年人群的关怀程度也是考察养老服务业发展现状的一个重要指标，本研究主要涉及社区、原单位及老年优待证办理部门。通过对“调查”数据整理分析显示，年内社区没有派人探望的比例为54.32%，城市老人原单位没有派人探望的比例为19.51%，另有3.74%的老人觉得探望不适用。从城市老人原单位组织活动状况看，没有组织的占18.07%，认为活动不适用的占3.64%。从老年人优待证（卡）的办理状况看，未办理的老年人比例占58.37%。根据以上数据分析不难看出，相关部门对老年人的关怀仍不够，主要表现在：探望频率低，尤其是社区探望；活动类型的设计考虑欠周全，会导致老年人参与度不高或觉得活动不适用的现象；对优待证（卡）办理政策的宣传不够，导致其惠及度不高。

3.老年人对养老服务满意度评价

政策法规是养老服务业得以发展的重要保障，其内容的设定和落实执行情况会直接影响到养老服务的质量。建国后我国十分重视老年政策法规的建设，1996年8月，全國人大通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，我国政府先后制定了200多个老年政策法规，数量众多，涉及面广。“调查”数据显示，老年人对本地老年政策表示满意的占到75.16%，不满意的占23.73%，说明我国当前的老年政策法规仍不够完善，相关部门还需进一步加强制度建设。目前我国老龄政策法规存在的主要问题：（1）政策落实不到位，许多政策可操作性差；（2）随着经济的高速发展社会经济生活结构和消费结构不断调整，现有政策缺乏长远规划的缺点凸显。

养老服务业的主体是老年人，所以老年人自身对养老机构和政策法规的了解情况也是影响养老服务业的一个重要因素。从“调查”的数据看，不了解养老机构状况的老年人占53.75%，对老年人保护法不了解的占46.47%。究其原因，一方面是因为相关机构宣传不到位，另一方面是老年人自身对法律法规及养老机构关注度不够，没有有意识地去了解这些常识。再次，是中国人受以家庭养老为首的传统养老观的影响，使得老人不愿主动了解机构养老的状况。

4.异地“家庭”养老服务呈现的新问题

此处所指的“家庭”是老人随子女到异地生活构成的家庭，这部分老人也就是俗称的“老漂族”。这些老人因受户籍的限制往往不能享受居住地的各种养老服务，同时又因远离户籍地无法享受原住地的各项保障。当前这类家庭养老服务面临三大问题亟待解决：一是，养老金认定难、支取难。异地养老金认定需要养老关系地发出认证表，本人收到认证表后再去居住地街道社区审核认定，然后将材料寄回当地养老关系管理部门，当地相关部门凭此认定材料发放养老金。在寄送的过程中可能会出现材料不能及时送达或遗失等风险。另外，异地支取养老金也不方便，异地养老金取现会产生手续费，尽管有关部门改进了支取办法，但一些养老金账户由于性质不明确，需要提供相应证明才能享受免手续费的政策，而这些证明办理手续复杂。二是，医疗报销难。异地看病报销是所有“老漂族”面临的又一难题，由于各地医保统筹层次不同，缴费标准、报销比例、报销限额等也不一样，所以在居住地就医只能回参保地报销。加之报销手续复杂，使得异地生活的老人生病能挨就尽量不去医院，或者放弃报销。三是，居住地老年福利难享受。许多城市的基本公共服务都有户籍限制，“老漂族”既不能享受到原住地的福利保障也不能享受到居住地的实惠。他们很难融入异地，精神生活孤单空虚。

5.机构养老服务业现状

（1）人均床位数和床位利用率偏低

从人均床位数看，2012年我国60岁以上老年人口的人均床位数是每千名22张，发达国家是50到70张，与发达国家相比还有巨大差距；从床位利用率看，2012年全国养老机构床位利用率为70.5%，城市为57.8%。而2004年美国的调查数据显示，养老机构入住率达86.3%。

（2）养老机构功能定位不准确

在调查中发现许多机构都存在定位不准确的现象。比如，有的机构对老年人实行全盘皆收，缺乏明显的专业化分工，有的民办机构则只收生活可自理老人，而一些公办机构往往设置较高的准入门槛，一些生活可自理老人进入都很难，更何况半自理和失能老人更是高不可及。

（3）养老机构养老服务缺乏吸引力，

我国广大农村地区的养老机构主要是针对“五保”老人，难以体现被服务者的意愿，但城市养老机构人住的则是自费老人，养老机构入住率低从侧面反映出养老机构服务的吸引力不足，这在一定程度上势必导致资源的浪费。

总之，通过前文对我国养老服务业现状的分析，发现要实现养老服务业的持续发展，亟待破解几大关键问题，即三“低”、两“不到位”、一“完善”。三“低”指为老组织惠及度低、社区养老配套设施覆盖率、利用率低；两“不到位”指宣传不到位、相关部门对老年人关怀程度不到位；一“完善”指老年政策法规有待完善。

三、推进我国养老服务业发展的对策与思考

（一）明确政府职责

1.加强对养老服务业的政策引导和鼓励

首先，建立和完善法律法规，在保障老年人权益的同时，扶持和推动养老服务业的发展，鼓励社会力量参与养老服务，引导养老服务企业发展壮大。其次，发挥政府主导功能，实时进行老年人口基本情况普查，并落实各项保障制度。一方面，中央、地方应加强合作，建立长效经济保障机制；另一方面，对贫困老年人全面摸底，完善老年人失能等级评定制度，并对贫困老人建立档案，进行跟踪评估，保证政策的延续性和公平性。

2.有效运用社会力量

政府应创造条件让各种社会力量参与养老服务和迅速成长。首先，要学习各国经验并结合我国实际情况，培育社会合作组织；其次，充分发挥规模效应和示范效应，建立养老服务企业、养老服务产业园等，形成集群；最后，通过引导和宣传，促进各种社会团体和社区建立自愿服务，成为养老服务业的补充力量。

（二）实现机构养老服务的可持续发展

1.提高服务质量，促进养老机构数量增长

提高养老机构服务质量，必须做好功能分类和专业化分工。在功能分类方面可以根据养老机构各自的情况进行分类，比如护理人员专业技术高，医疗功能设备完善的养老机构可以归为技术护理型或中级护理型，针对的对象分别是需要全天精心护理但无需经常到医院接受治疗的病人和没有严重疾病但需要全天监护和护理的人群。当然也可以根据区位特征来定位养老机构的功能，比如在区位经济较发达的地区，对高端养老服务需求较大，则可以重点发展高端养老服务市场，反之，经济较贫乏的区域，贫困老年群体较大，可侧重发展低端养老服务。目前在高端和低端养老服务方面政府的关注都较多，所以还必须重视中端养老服务的开发。

在专业化分工方面，主要体现在护理人员的专业化，需加大医疗护理人员的专业化培训，培训的方式可以结合养老实际情况灵活选择，比如可以集中培训，以保证护理人员的持证率，也可以“分点”培训，即上门培训，可以避免因培训导致养老机构护理人手紧张的问题。另外，还要改革养老机构对护理人员的管理方式，逐步建立起一套激励机制，以应对护理人员流失的问题。

2.加快农村养老机构的发展

要实现农村养老机构的发展，一方面需要转变其管理运营方式，将国家运营逐渐转变为公办民营，从而吸纳社会闲散资金，以完善养老机构标准化设施，提高服务质量，吸引更多农村老人甚至是城市老年人来农村养老。另一方面，农村养老机构应充分发挥其社会功能，与当地基层部门联合对有养老服务需求的失能、空巢老人进行集中供养，适当收取一定费用，既可擴大供养范围又可为这些老人子女亲人减轻负担。

（三）完善异地“家庭”养老服务的对策

一是打破城市养老服务的户籍限制，降低准入制度，比如用子女的工作证明、房产证明、纳税证明等作为准入条件，使为城市发展做出贡献的父母也能享受居住地的各项公共服务；二是异地养老金认定尽快实现网络化，使老年人可以在社区网络或者在自己家中就可以实现认定。简化养老金支取转入手续，使养老金异地支取实现免费化；三是，异地医疗报销，可以尝试建立异地结算点，这样可以省去报销的舟车劳顿，让老年人享受到正真的实惠。

[责任编辑：马妍春]