论农村食品安全多元治理模式之构建

张志勋

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330020)

论农村食品安全多元治理模式之构建

张志勋

(南昌大学 立法研究中心，江西南昌 330020)

农村是我国食品安全监管的薄弱环节，目前农村食品安全监管存在着监管人员不足、检测能力不强、日常监管缺乏、多头监管效率不佳、监管腐败难以杜绝等问题。要破解农村食品安全监管困境，就必须选择多元治理路径，构建农村食品安全多元治理模式。农村食品安全多元治理模式的构建包括完善治理主体结构、明晰治理主体权责、建立契约治理为主的新型法律关系三个方面，而确保该多元治理模式顺利实施，还需有日常监督、利益驱动、考评奖惩、信息公开、争端解决五大机制与之配套。

农村食品安全；多元治理模式；实施机制

我国广大农村既是农产品的产地源头，也是食品的重要消费市场。目前农村食品安全现状仍不容乐观，农村食品生产经营者“小、散、多”，农村食品行业整体水平偏低、食品生产经营违法违规等问题仍时有发生，而政府开展全面监管的难度很大。2015年修订的《食品安全法》在其第3条中确立了食品安全治理的社会共治原则，如何充分运用这一原则，将政府监管与社会共治有效结合，构建多元治理模式，将是破解农村食品安全监管难题，实现农村食品安全善治的关键。

一、农村食品安全问题

食品安全是指“食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以及导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患”*王辉霞：《食品安全多元治理法律机制研究》，知识产权出版社2012年版，第7页。。食品安全按地域可分为农村食品安全与城市食品安全。目前，我国农村食品安全问题主要集中在农产品与农村食品生产经营领域。

首先，农产品安全问题是指农业初级产品安全问题。农产品安全的突出问题主要有：第一，使用国家禁用的高毒农药、兽药。例如，我国曾发生蜂蜜含氯霉素出口严重受挫事件、河北“红心”鸭蛋事件、安徽灵璧神农丹黄瓜中毒事件、双汇“瘦肉精”事件等等，其中蜂产品氯霉素问题历经十几年整治未见成效，至今出口仍受限制*网易新闻：《4批次蜂蜜检出禁用兽药，抗生素残留超标蜂蜜被禁出口13年》，http://news.163.com/15/1015/16/B5VVJ56800014AED.html。；而2015年底中央电视台的《每周质量报告》则再次曝光广东、山东、河南等地禁用高毒农药问题。第二，农兽药残留超标。“2015年，食药总局共抽检农兽药残留相关食品4万多批次，在所有的食品抽检中占了1/4，我们发布农兽药残留不合格产品有225批次”。*新华网：《食药监总局：加强农药残留、兽药残留超标的产品溯源》，http://news.xinhuanet.com/live/2016-02/29/c_1118192283.htm。我国2014年施行的《食品中农药最大残留限量》标准仅有3650项，而美国有1万多项，日本有5万多项，欧盟多达14.5万项。*参见中工网：《我国食品农药残留强制性国标出台》，http://news.workercn.cn/c/2012/12/08/121208084659607660782.html。如果标准健全，暴露的问题还会大幅增加。第三，重金属超标。中国工程院院士罗锡文曾表示，“全国3亿亩耕地正在受到重金属污染的威胁，占全国农田总数的1/6，而广东省未受重金属污染的耕地，仅有11%左右”。*中国学网：《院士称全国3亿亩耕地遭受重金属污染 广东最严重》，http://xue163.com/1243/1/12434273.html。我国每年有1200万吨粮食遭到重金属污染，直接经济损失超过200亿元。*参见左建华、张敏纯：《重金属污染致害的私法应对》，载《环境保护》，2013年第6期。土壤重金属污染导致“癌症村”增加，目前我国癌症村数量已有200多个，多为土壤重金属污染所致。

其次，农村食品生产安全问题是指农村食品生产加工所存在的安全问题。农村从事食品生产加工的小作坊较多，许多小作坊无证经营，安全隐患较大；另外，一些食品生产加工企业出于成本、环境监管与食品安全监管宽松的考虑，可能选择在农村建厂。由于监管不严，农村食品生产者也存在着较多无证经营、假冒伪劣、违法添加等违法犯罪行为。比如，2016年7月20日武汉农村食品安全“扫雷”行动就捣毁了14个假冒伪劣窝点，取缔无证生产经营者20户，查处假冒伪劣食品案件34件。*参见人民网：《武汉农村食品安全“扫雷”行动捣毁14个假冒伪劣窝点》，http://hb.people.com.cn/n2/2016/0721/c337099-28706943.html。

第三，农村食品经营安全问题是指农村食品销售和餐饮服务安全问题。在农村食品销售方面，农村商店、超市也有一些假冒伪劣、三无、过期变质食品。2013年就曾发生过“山寨舒化奶喝倒一家四口”*半岛网：《山寨舒化奶喝倒一家四口》，http://news.bandao.cn/news_html/201303/20130327/news_20130327_2104288.shtml。事件，而至今诸如“康帅傅”、“银鹫”、“特伦苏”等山寨食品在农村市场仍有销售。在餐饮服务方面，农村自办宴席、小饭店、学校食堂在卫生条件、原料采购、食品加工等方面存在诸多安全问题。比如，2015年农村自办家宴引起的食物中毒事件20起，中毒1055人，死亡13人，占家庭食物中毒事件中毒人数的81.1%。*数据来源于《国家卫生计生委办公厅关于2015年全国食物中毒事件情况的通报》。

二、农村食品安全监管困境与多元治理模式构建的必要性

我国有上亿的农业种植户、养殖户，广大农村还存在着众多小作坊、小摊贩、小餐饮，单靠行政监管很难做到无死角、无空白。因此，只有选择多元治理路径，构建多元治理模式，才能调动社会力量，形成社会共治合力，最终实现农村食品安全的善治。

目前，农村食品安全监管面临许多困境：一是乡镇监管人员不足。《食品安全法》第6条第3款规定：“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”此处是“可以”而非“应当”。一些地方政府并未设立食品安全监管所；已经设立监管所的，受制于政府机构改革政策，人员编制也配备不足，有的乡镇只有2-3人。*参见中国食品报网：《探讨建言 新时期农村食品安全监督管理的难点与对策》，http://www.cnfood.cn/n/2015/1123/72238.html。二是检测能力不强。乡镇级监管所多未设立快检室，而县级食品检测机构比较少，设备也不齐全。农村食品安全检查往往只凭“眼看、手摸、鼻闻”等感观判断。即使有条件的乡镇设立快检室，其检测范围也较小。此外，我国食品监测人才紧缺，专业人才多配备在市级以上单位，县乡级人才缺乏。三是日常监管缺乏。正是由于乡镇级监管人员不足，检测能力不强，目前农村食品安全基本上是“运动式监管”，日常监管难以实现。这种“运动式监管”往往只针对焦点问题对部分生产经营者开展专项监管，存在诸多漏管事项与“漏管户”，无法实现全面覆盖。四是多头监管效果不佳。农村食品安全涉及农业、食药监、工商、质检等多个部门，部门间协作比较困难。为克服这一缺陷，一些市县建立由多个部门合一的市场监管局。但市场监管部门上一级仍是各职能部门，存在“上级多头部署，下级疲于应付”的不协调情况。另外，监管部门名称标识、执法依据与程序、法律文书不统一，实施效果受到影响。五是监管腐败难以杜绝。权力容易滋生腐败，食品监管同样如此。在双汇“瘦肉精”事件中，食品生产经营者花钱就可以买到动物产品检疫合格证明，使得不合格的猪肉能上市销售，这说明在食品安全监管领域仍有腐败存在。监管腐败无法杜绝，监管就会面临失灵风险。

针对以上困境，农村食品安全应采取多元治理路径。政府管制(government regulation)“从行政法的意义上讲，政府管制一般是指政府行政机构依据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。”*吴建军：《政府管制的产权分析》，中国财政经济出版社2007年版，第6页。政府管制可以运用国家强制力量对市场中出现的违法犯罪行为进行直接制止与制裁，具有直接性与强制性特点，在克服市场失灵上具有不可替代的优势。政府管制理论建立在政府大公无私、无所不知、言而有信的基础上，但这一假设并不成立。政府也是理性经济人，有其自身利益，大公无私实难确保；下级行政机关为了政绩需要，企业为了企业利益，往往存在欺瞒行为，政府信息并不完整；政府出于效率与多元目标的衡平，政策也往往多变，言而有信并不必然。此外，政府管制需要投入大量成本，但“权力寻租”难以避免；政府过度管制还会造成企业“灰色成本”增加，社会依赖程度增强。因此，政府管制高投入未必能换取高效率。治理(governance)是指“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。*The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance by The Commission on Global Governance[M].Oxford:Oxford University Press, 1995:P2-3.治理与政府的一元管制不同，治理主体多元，因此又称多元治理。多元治理能够整合政府、市场、社会力量，合力解决公共事务中的难题；能够通过沟通、协商形成共同目标，制定共同规则，达成共同行动方案，并获得多元主体普遍认同与遵守；能够通过政府监管、市场自律、社会监督形成无缝隙监督局面，扫除政府监管盲区；能够形成激励为主，制裁为辅的奖惩机制，充分调动各治理主体积极性与主动性。正是基于政府管制的缺陷与多元治理的优越性，我国立法与政策采取了多元治理路径解决农村食品安全问题。我国《食品安全法》确立了社会共治之基本原则，而社会共治与政府监管相结合就形成了政府、市场、社会多元治理的基本格局。另外，国务院食品安全办等五部门《关于进一步加强农村食品安全治理工作的意见》进一步提出“构建社会共治格局”，我国农村食品安全多元治理格局已基本形成。

在我国构建农村食品安全多元治理模式是必要性的。虽然我国农村食品安全多元治理格局已基本形成，但固化、可操作的治理模式尚未建立。而基于我国农村食品安全多元治理的特殊性，如果政府不去主导模式构建，多元治理模式很难自发形成。一是，我国缺乏农村食品安全多元治理模式。我国食品安全立法对多元治理仅做了原则性规定，而相关政策对多元治理的规定也不具体，我国农村食品安全多元治理模式仍未建立。当然，一些地方政府开展了农村食品安全多元治理实践与探索，并取得一定成果。比如，新宁县农村食品安全村民自治实践*参见罗业军、曹云：《构筑农村食品安全社会共治格局——湖南省食品药品监管局开展农村食品安全村民自治试点工作》，载《中国食品安全报》2016年2月25日。、犍为县乡厨协会家宴治理实践*参见中国食品报网：《四川经验 乡厨协会为农村群体就餐安全设立防火墙》，http://www.cnfood.cn/n/2015/0727/61958.html。、潍坊有奖举报制度实践*参见中国食品科技网：《潍坊食品安全有奖举报政策出台举报最高奖30万》，http://www.tech-food.com/news/detail/n1250450.htm。、全国农村食品安全“四员”*农村食品安全“四员”包括管理员、宣传员、协管员、信息员。实践等。但上述实践尚处于摸索阶段，或地域分布不广，或实践领域偏重一隅，或将社会共治作为辅助，或实践水平粗浅，并未形成社会共治为主、政府监管为辅*我国农村食品生产经营者“小、散、多”，政府即使投入巨大监管成本，也很难实现全面监管。因此，我国农村食品安全多元治理应当以社会共治为主、政府监管为辅。，并广泛普适、系统科学、运转高效的治理模式。二是，农村食品安全多元治理模式难以自发形成。由于城市集中了政府与社会组织力量；企业自律意识、城市居民文化水平与食品安全参与意识比较强，城市食品安全治理模式可由政府构建，也可自发形成。但农村缺乏政府与社会组织力量，农村食品生产经营者自律意识较差，农村居民文化水平与食品安全参与意识较低，所以农村食品安全治理模式很难自发形成。三是，政府必须主动构建农村食品安全多元治理模式。由于农村食品安全治理模式很难自发形成，政府就不能局限于执行原则性的法律与制定模糊不清的政策，而应制定切实可操作的立法与政策，运用法律手段、行政手段、经济手段、契约手段主动构建农村食品安全多元治理模式。

三、农村食品安全多元治理模式的构建

“我国的食品安全治理应置于社会大系统之中，增强开放性，以便使治理的主体、内容和形式得到不断充实和发展，”*张志勋：《系统论视角下的食品安全法律治理研究》，载《法学论坛》2015年第1期。而食品安全的“治理模式是由治理主体、治理主体权责、治理主体间的相互关系所构成的模式”*肖萍、朱国华：《农村环境污染治理模式的选择与治理体系的构建》，载《南昌大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期。。政府对农村食品安全多元治理模式的构建，应从完善治理主体结构、明晰治理主体权责、建立契约治理为主的新型法律关系三个方面着手。

首先，完善治理主体结构。我国立法与政策规定的农村食品安全多元治理主体包括：政府、村民自治组织、农村舆论监督员、协管员、信息员等群众性队伍、农村食品生产经营者、行业协会、供销合作社与农民专业合作社、农村消费者、消费者协会与其他消费者组织、媒体、征信机构、其他社会力量。但我国立法与政策未规定谁来组织与协调各治理主体制定共同目标与共同行动方案，谁来协调各方共同行动。而缺乏共同目标与共同行动的治理不是真正的治理。然而，政府并不适宜上述工作。首先，政府组织与协调往往带有政府强制色彩，并且政府有权力依赖，很可能重蹈管制覆辙。其次，政府城市食品安全监管工作量大，乡镇监管所编制严重不足，农村食品安全日常监管尚力不从心，更无法胜任复杂耗时的组织协调与日常治理工作。因此，政府需借鉴政府为责任主体的环境污染第三方治理，委托第三方治理农村食品安全问题。第三方治理机构应当具备中立性、专业性、权威性与常态性。由此检视上述各治理主体中的事业单位与社会团体，亲市场方社会团体(比如，行业协会)缺乏中立性；消费者团体、媒体与征信机构不具备专业性与常态性；村民自治组织缺乏专业性。这就需要改造食品检验机构，增加其聘任人员，扩大其业务范围，使其成为农村食品安全第三方治理受托方。食品检验机构具有中立性与专业性，基于政府委托获得权威性，并可通过设立专门的业务部门确保治理常态性。农村是食品安全问题的源头，也是食品安全问题的重灾区。因此，农村食品安全问题的解决具有紧迫性。但政府投入比较有限，这就需要社会资本进入。政府可以比照中华环保基金设立农村食品安全基金，利用社会各界对食品安全的关切募集资金，为农村食品安全治理主体提供经费与奖励。由此，农村食品安全多元治理的主体应当增加食品检验机构与农村食品安全基金会，以完善治理主体结构，确保多元治理资金充盈，组织协调与日常治理工作运转顺畅。

其次，明晰治理主体权责。治理主体权责往往出现交叠。如果权责不清，就会出现争权夺利与推卸责任现象，甚至会摧毁治理信任机制，导致治理失灵。因此，在完善治理主体结构基础上，还应明晰治理主体权责。在农村食品安全多元治理中，政府方对治理负总责，承担治理失灵的总体责任，拥有立法与政策制定权、治理主体监管权、治理争端解决权、诚信奖励与失信惩戒权、治理失灵接管权等权力。这些权力同时也是责任。政府同时还应充分运用行政奖励、政策支持、财政投入、行政契约等手段激励各治理主体积极参与治理。政府签订行政契约的，应依约享有权利，承担责任。第三方治理机构在治理中主要负责组织与协调各治理主体制定共同目标与共同行动方案，督促各治理主体开展治理，承办政府委托的日常治理事务。但上述内容对政府而言是责任，而对其他治理主体而言却是权力。第三方治理机构除依行政契约开展治理外，还与非政府主体签订民事契约推进治理。第三方治理机构依行政契约与民事契约享有权利、承担责任。市场方主要责任是依法开展经营主体自律与行业自律，其中行业协会及合作社除通过行业自律奖惩其成员外，还要做好技术服务，从技术上帮助成员解决食品安全问题。行业协会、合作社与第三方治理机构签订民事契约，依约享有权利、承担责任。社会方的村民自治组织拥有自治权，依自治公约享有权利、承担责任。消费者与消费者团体拥有消费监督权，媒体拥有舆论监督权，征信机构拥有向第三方治理机构征集发布诚信信息权，基金会拥有基金申请审批权与基金使用监督权。村民自治组织与政府签订行政契约、与第三方机构签订民事契约，消费者团体、媒体与第三方机构签订民事契约，各方依契约享有权利、承担责任。此外，各治理主体还拥有治理正式制度规则与非正式制度规则制定的参与权，并享有规则规定的权利，承担规则规定的责任。行政契约、民事契约、公共契约(公约或自律与自治规则)是各方权责的具体化，考评与奖惩办法是契约的附件，与契约具有同等效力。

第三，建立契约治理为主的新型法律关系。目前农村食品安全治理主体之间法律关系中，行政决策、行政管理与监督法律关系较为常见，并且立法与政策方面的规定相对完善。但上述法律关系属于松散型法律关系，很难促成各治理主体紧密合作。而合作是治理方式中最为紧密的方式，契约是合作治理中权责最为明晰、操作性最强的治理手段。因此，应当引入契约治理理念，建立契约治理为主的新型法律关系，实现各治理主体之间的紧密合作。契约治理中包括行政契约、民事契约与公共契约三种。行政契约是行政机关为了维护与增进公益，实现管理目标，与行政相对人协商达成的协议；民事契约是平权治理主体间为实现治理目标签订的合同与协议；公共契约是自治自律组织成员之间为实现治理目标而制定的自治规则与自律规则。治理主体权责是静态安排，而契约法律关系是动态运行。签订行政契约、民事契约、公共契约，形成契约法律关系，静态权责就可通过动态法律关系得以实现。

一是，确立行政契约法律关系，启动农村食品安全多元治理。政府可以通过两份行政契约，启动农村食品安全治理。首先，政府与食品安全检验机构签订《农村食品安全第三方治理委托合同》，委托第三方治理机构开展第三方治理，给予其经费支持与政策支持，并通过考评予以奖惩。第三方治理机构基于利益驱动就会积极开展第三方治理。其次，政府与村委会签订《农村食品安全治理责任状》，明确村委会开展本村食品安全自治、协助政府与第三方机构开展治理的责任，同样给予其经费与政策支持，并将村委会考评奖惩委托给第三方，村委会也会在利益驱动下积极开展自治与合作治理。由于第三方机构掌握村委会考评与奖惩权，村委会就会全力配合第三方启动农村食品安全治理。

二是，通过民事契约法律关系，调动村民自治、行业自律、消费监督与媒体监督积极性。第三方治理机构签订行政契约后，取得政府与基金会治理经费代管权，取得对非政府治理主体考评奖惩权。非政府治理主体基于经费支持、政策支持、行政奖励、基金会奖励的利益驱动，产生与第三方机构签订民事契约的意愿。第三方机构就可以与村委会签订民事契约，促成村民自治，并获得村委会协助；与行业协会、合作社签订民事契约，促使其开展行业自律，提供技术服务，并积极协助第三方；与媒体和消费者团体签订民事契约，提高其参与治理的频次。

三是，推行公共契约法律关系，通过自治自律促进经营主体自律。村委会、行业协会、合作社在民事契约利好激励下，就会积极制定食品安全自治与自律方面的规则，加大对成员食品安全考评奖惩力度。村委会、行业协会、合作社还可代理其成员申请治理经费、政策支持、行政奖励、基金奖励，由第三方机构直接发放给成员(避免截留)。农村食品生产经营主体在利益驱动下，就会遵守自治与自律规则并严格自律。随着生产经营主体自律习惯的养成与食品安全技术、设施、设备的提升，治理成本就会出现“倒U形拐点”，治理进入低成本高效率的良性运转阶段。

四、农村食品安全多元治理之实施机制

农村食品安全多元治理模式的重心在于确定主体结构、明晰权责、理顺关系，但治理模式的顺利实施需要制度保障。因此，政府应当健全农村食品安全多元治理实施机制，以确保治理模式的顺利运行。

一是，完善日常监督机制。日常监督机制是多元治理实施的基础，只有在利益驱动机制的调动下，政府监管、第三方机构日常检测、自治与自律机构日常监督、消费监督、媒体监督形成严密的日常监督网络，才能最大限度遏制农村食品安全违法犯罪行为，倒逼农村食品生产经营主体严格自律，并为考评奖惩提供大量检测数据，确保考评与奖惩公平公正。

二是，建立利益驱动机制。利益驱动机制是多元治理实施的核心，多元治理主体正是围绕利益这一核心积极参与治理。政府应当通过财税金融支持政策与行政奖励、基金会应当通过经费支持与基金奖励，最大限度调动治理主体积极性。当农村食品生产经营主体守法利益高于违法所得，违法损失大于守法成本时，农村食品安全就能实现善治。

三是，建立考评奖惩机制。考评奖惩机制是多元治理实施的保障，只有建立考评奖惩机制，才能确保各治理主体尽职尽责。因此，农村食品安全治理应当建立政府对第三方机构；第三方机构对非政府治理主体；自治与自律组织对其成员的考评奖惩机制；建立征信机构通过汇总评定信用等级，政府根据信用等级进行守信奖励与失信惩戒的考评奖惩机制，以确保守法者获得利益，违法者受到制裁。

四是，完善信息公开机制。信息公开机制是多元治理实施的关键，治理决策正确与否取决于治理主体信息掌握程度。信息掌握越完整，决策越趋向于正确。而信息隐瞒与欺骗不仅会导致决策失误，还可能摧毁治理的信用基础，导致治理失灵。因此，政府应当完善农村食品安全信息公开机制，及时准确地公开各治理主体食品安全治理信息，确保多元治理建立在信息完整的基础之上。

五是，建立争端解决机制。争端解决机制是多元治理实施的重点，农村食品安全治理是多元主体利益博弈的过程，各主体之间既存在共同利益，也存在私人利益，利益冲突在所难免。如果缺乏争端解决机制，治理有可能陷入无休无止的争论当中，治理就会失灵。因此，政府应当建立争端解决机制，及时调解治理主体之间的争端。如果调解不成，涉及政府决策、治理决策与行政契约的争端由政府作出行政处理；涉及民事契约的则可通过仲裁与诉讼解决。

综上所述，农村食品安全多元治理模式是克服政府农村食品安全监管困境，解决农村食品安全问题，实现农村食品安全善治的关键。但农村食品安全多元治理模式的构建既是理论问题，更是实践问题。因此，学界应当与实务界紧密结合，共同致力于多元治理模式的构建，以期通过合理的模式设计解决农村食品安全问题。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:On Construction of Multiple Governance Model of Rural Food Safety

Author & unit:ZHANG Zhixun

(Legislation research center，Nanchang University，Nanchang Jiangxi 330020，China)

The rural area is the weak link of food safety supervision. There are several problems in rural food safety supervision, such as supervisor insufficient, detection capability weakness, lack of daily supervision, poor multiple supervision efficiency, hard supervision corruption eradication. To crack the plight of rural food safety supervision, we must select multiple governance path to build up a rural food safety multiple governance model. The construction of multiple governance model of rural food safety includes three aspects: perfecting the governance subject structure, clarifying the rights and responsibilities between governance subjects, establishing a new legal relationship based on contractual governance. In order to ensure the smooth implementation of the multiple governance model, five supporting mechanisms are needed including daily supervision mechanism, interest-driven mechanism, appraisal, reward and punishment mechanism, information disclosure mechanism and dispute settlement mechanism.

rural food safety; multiple governance model; implementation mechanism

2017-05-12

本文系江西省高校人文社会科学重点研究基地项目“食品安全综合治理法律机制研究”(JD1408)的阶段性研究成果。

张志勋(1973-) ，男，江西上饶人，法学博士，南昌大学立法研究中心研究员，南昌大学法学院副教授，主要研究方向：经济法学、刑法学。

D901

A

1009-8003(2017)04-0119-06