城镇化背景下城郊农民“被市民化”：问题与反思

王振华,孙学涛,胡文君

(沈阳农业大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110866)

城镇化背景下城郊农民“被市民化”：问题与反思

王振华,孙学涛,胡文君

(沈阳农业大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110866)

我国的城镇化水平不断提高，与此同时大量的城郊农民“被市民化”。分析了城郊地区农民“被市民化”的整体情况及就业现状，通过与市民化的对比分析发现，农民“被市民化”后不仅物质生活水平低于原城市居民，而且还难以适应城市生活，成为社会的边缘人。通过研究发现被征收土地是农民“被市民化”的主要原因，而户籍制度在农民“被市民化”过程中起到辅助作用。在反思其原因的基础上，提出增加农民的可持续生计资本，降低不确定性等建议。

被市民化；城镇化；反思；对比分析

一、城郊农民“被市民化”的背景：城镇化进程加快

我国作为发展中国家，城镇化水平远低于工业化水平，加快城镇化发展是我国发展的必由之路。在近十年，我国城镇化水平年均增长1.3%～1.4%，2015年达到了56.1%。按照其他国家的城镇化发展规律看，在一个国家的城镇化水平超过30%以后，将会迎来一个城镇化水平快速增长的时期直至城镇化水平达到70%以上。在这种背景下，大量的农民实现了职业、身份及地域的变迁，成为了市民，这就是农民市民化的过程，也有部分农民未实现完整的变迁过程，他们在城市打工，但社会身份仍为农民，形成了“农民工”群体。[1]这也是我国城镇化发展的正常现象，甚至是必有的现象。

此过程中出现了一个不能忽视的现象：城郊农民的“被市民化”问题。[2]“被市民化”是指城镇化进程中，由于城市的扩张等原因，很多农民的耕地或宅基地甚至两者同时被征用，而通过农地换保障、宅基地换安置房这种“双置换”的方式实现了市民化的过程。[3]城郊地区是我国城市化的活跃地区，它们受城市扩张的直接影响，农民没有其他选择，只能接受和被动适应。[4]这种农民被动的市民化过程对农民自身来说是一种不彻底、不完全的市民化，从宏观来说会影响到我国的城镇化质量，并会造成城市发展的诸多问题[5]，应予以重视。

目前学术界对此问题的讨论不多，文军(2009)分析了上海市郊区失地农民的市民化过程并分析了在其市民化后存在的角色认同模糊、生活质量低、文化生活单调等问题。[6]孙燕然等(2011)以无锡安置区内的居民为例分析“被市民化”后的新市民群体在生活中存在的生活习惯差异、居民意识淡漠等问题。[7]文军(2012)指出城郊农民“被市民化”是一种“问题化”了的现象，一种完全被制度化安排的过程，会给新市民和老市民都造成困扰。[8]张炜丽(2014)研究认为“被市民化”是农民非自主选择的制度性市民化现象，被迫失去土地是农民“被市民化”的根本途径，改革户籍制度、劳动力流动和变换职业等是“被市民化”的辅助途径，同时还指出了农民“被市民化”过程中存在边缘人的现象。卢福营(2013)研究了城市郊区农民“被市民化”现象，认为实现农民市民化的过程需要城市居民对农民完成三方面的转换，即身份转换、市民认同和权利认同，并指出农民“被市民化”主要是由于土地征用[9]、户籍制度改革和撤村建区等公共政策推动，也正是由于这些政策的政府行为的局限性导致了城市郊区农民的边缘化。城市郊区的城镇化是城镇化发展过程中重要的内容之一。随着城镇化的发展，城市郊区的居民由农民身份变成市民，部分居民被纳入到城镇居民社会保障体系内，部分居民未被纳入到城市社会保障体系内[10]；部分居民与原居民生活相融合，而部分居民与原居民未融合；但未被纳入到城市社会保障体系内和未与原居民相融合的居民占绝大多数，即城市郊区农民市民化过程呈现出多样性，并由此引发了一系列的社会问题，因此本文将对城郊农民“被市民化”的现状进行分析，从农民的角度反思存在的问题。

二、城郊农民“被市民化”的现状：整体情况及就业形式分化

近年来，伴随着城镇化水平的不断提高，我国的城市也不断扩张，例如：2000年，北京市建成区面积仅700多平方千米，2014年已达近1289.3平方千米，沈阳市的建成区面积也从2001年的237平方千米增长至2014年的400平方千米以上*数据来源于http://bbs.nantaihu.com/read-htm-tid-91722590-fpage-2.html，城市建成区面积的扩张肯定来自于对城郊的占有与兼并。据测算，我国目前累计失地农民人数近6000万。以近几年的城镇化及经济增长速度推算，今后每年我国仍需征用17～20万公顷的农地，由此会导致每年新增失地农民400万人左右。[11]我们虽然无法获得此过程中“被城市化”农民人数的确切数据，但可以想象的是这个数字非常巨大。

笔者近年来在沈阳市及周边地区做过大量的实地调研。政府出于经济发展的考虑，将城郊地区变成了工业园区，失地农民“被市民化”后被安置在落户园区的企业内工作，但部分“新市民”在工作一段时间后由于文化程度较低等原因被其他外来的务工人员取代，这不仅造成了他们与企业及政府的矛盾，同时，他们的生活来源也只能依靠工业园区的少量补贴和土地的地租收入。在被问及喜欢现在的生活还是原来的生活时，三分之二的人认为更愿意回到从前。在南方经济发达地区也是如此，据文军(2012)的调研数据，上海郊区失地农民的调研样本中53.8%的农民表示不愿意“被市民化”。

城郊农民“被市民化”后主要在被安置的企业内工作，但是随着时间的推移，就业形式分化为多种不同状态：一是继续在被安置的企业内工作，这部分人随着工作经验的积累可能会实现职业升迁，获得更多的收入；二是到其他企业工作，这部分人被其他的工作吸引后也可能获得稳定的工作和报酬；三是自主创业，他们凭借自己掌握的美发、烹饪、维修等技能，加以在“被市民化”过程中获得的补偿资金，依托城市扩张带来的市场需求进行自主创业；四是待业，部分农民在“被市民化”后由于年龄、受教育程度等原因，无法达到企业的要求，自身又没有其他技能，无法再就业或创业，因而只能待业，依靠补贴或租金维持生计。城郊农民“被市民化”后的就业形式使得他们的发展出现了不平衡的现象，市民化水平和程度参差不齐。

“被市民化”的农民表现为两栖化，即处于从农民向市民过渡的不完全状态。“被市民化”的农民还没有完成非农化和城镇化，他们一方面从农村或者农民群体中走出来，脱离了原有的农村生活和活动群体，但他们还与农村和农民有着千丝万缕的联系；另一方面他们或多或少的得到了城市的部分待遇，甚至部分“被市民化”的农民得到了城市户籍，但并没有被纳入到城市的社会保障体系内，同时也没有融入到城市的生活内，即未完成市民化。“被市民化”的农民既不属于城市体系的居民也不属于农村体系的居民，处于他们之间的边缘位置。“被市民化”的农民已经改变传统的农民身份，但尚未实质性地取得城市居民的身份，出现了一定程度的边缘化。中国农民身份变成城市居民主要从三个方面实现转换，分别是职业身份由农民变成非农劳动者，社区身份由农村居民变成城镇居民，户籍身份由农业户口变成非农户籍。完成了这三个方面的转换农民才真正完成了市民化。

三、“被市民化”的途径

改革开放初期，中国城市人口为1.72亿，乡村人口为7.90亿*改革开放初的数据采用的是1978年数据。，分别占比为17.92%和82.08%；至2014年底城镇人口为7.49亿人，乡村人口为6.19亿，分别占比54.77%和45.23%*数据来源于中华人民共和国国家统计局编的中国国家统计年鉴(2015)http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm。1978年中国乡村人口比城镇人口多64.16%，而2014年中国城镇常住人口比乡村人口多9.54%。由此可见，随着改革开放的深入，乡村人口开始向城镇大量流动，究其原因是由于农村户籍制度的改革、城乡劳动力的迁移、居民可以自由选择职业和农村土地使用权的自由转让等措施的实施。由于以上影响农民市民化的因素都是农民自身自主选择的结果，因此不存在农民“被市民化”问题。因而研究农民市民化过程中的“被市民化”现象不能与普通的农民市民化现象同等看待，必须区分不同的“被市民化”现象，以便分析农民“被市民化”过程中存在的问题。

被征收土地是农民“被市民化”的根本途径。[12]我国农村具有典型的乡土特色，农民依靠土地生存繁衍，农民黏着在土地上，土地是农民的命根子(张炜丽，2014)。从事农业生产的农民，生活在农村是常态，而迁移是变态(费孝通，1985)。目前在中国农村农民的生活主要有以下三种：一种是从事农业生产，不从事其他经济活动；一种是农忙时在农村从事农业生产，农闲时则外出务工，即边务农边外出务工，因此土地是阻碍农民市民化的重要因素；另外一种是常年在外务工，把自己的土地租赁或者借给其他人耕种，但并没有放弃土地的使用权。从上述农民生活方式可以看出农民虽然外出务工但不愿意放弃土地的使用权，农民认为土地是自己最后的保障(张炜丽，2014)。在客观条件允许的情况下，农民放弃自己的土地，到城市寻找职业即农民将自己的身份由农民变为市民的过程为市民化，在这个过程中农民市民化是农民自觉自愿的行为；相反，如果在外界客观条件允许的情况下农民被迫放弃自己的土地，到城市寻找职业，即农民被迫将自己的身份由农民变为市民的过程为被市民化。农民是否愿意变更户口性质、是否愿意到城市生活、是否愿意从事非农工作等都可以由农民自身决定是否实行，没有任何政府机构或者组织干预其选择，但如果农民在农村生活所依赖的土地被征收，农民将失去作为农民的资格，导致不得不走向“被市民化”的道路。政府推动农民市民化在没有找到其他方式代替土地作为农民保障时，简单地通过租借(或者征用)的方式实现农民市民化，这种方式成为农村居民“被市民化”的主要途径。因此被征收土地是农民走向“被市民化”的根本原因。

户籍制度改革和劳动力流动成为农民被市民化的辅助途径。改革开放以前农民由农村向城市流动或者迁移需要持有城市劳动部门开具的录用证明或者学校开具的录取通知书等其他证明材料，否则农民只能在土地上劳动。如果农民离开农村向城市迁移超过三个月应当向户口所在地办理相关手续否则必须返回农村，进一步限制了农民自由流动。改革开放以后，农民可以自由地流转土地，大批农民离开农村向城市迁移。北京、上海和广州等城市的外来常住人口已经超过30%(张炜丽，2014)。外来人口的增加要求社会取消户籍制度限制，为农民在城市生活提供平等的医疗、教育和社会保障等生活条件。

农民是否会由于户籍制度的改革而由农村人口转变为城市人口？由于历史的原因，农民文化水平较低，主要从事体力劳动，缺乏生存技能，农民在城市生活最大的障碍是就业问题、社会保障问题和社会适应性问题，因此绝大多数更倾向于采取“边务农边务工”的生活方式，农民拥有土地就很难被主动市民化。随着改革开放的推进，农业现代化的发展以及农村规模化和机械化的推进，农村不需要大量的农民时，农民必然会从农村流向城市。因此农村改革、自由选择职业和劳动力流动等是农民“被市民化”的辅助途径。

四、“被市民化”存在的问题：与市民化的对比分析

农民的市民化过程分为农民农民工化与农民工市民化两个阶段，是农民外出打工并最终转化为市民的过程。而城郊农民的“被市民化”过程则没有经历过农民农民工化的阶段，对比完整的市民化过程会找到“被市民化”存在的问题。

一是“被市民化”的居民与原城市居民相比物质生活水平较低。在支出方面，城郊农民在“被城市化”之前，消费不多，衣食住行等开支较少，而现在则必须负担很大的日常支出，不仅购买量骤增，还要与城市的物价水平接轨。在收入方面，在“被城市化”初期，部分农民会获得一定的经济补偿，使农民的收入陡增，但随着时间的推移，部分农民可能无法获得稳定的工作，而且又没有土地作为日常生活的保障，因此日常的收入来源仅剩补贴。农民“被市民化”后，由于无法获得正常的市民待遇，没有医疗、养老等社会保障，只能紧衣缩食，降低了物质生活质量。而市民化的农民由于经历了农民工过程，因此拥有一定的工作经验及稳定的收入，并且在市民化之前也可能有一定的经济积蓄，由此物质生活水平可能会高于“被市民化”的城郊农民。

二是生活方式难以适应，身份与角色认同模糊。[13]城郊农民“被市民化”后会面临着生活方式的快速改变，他们可能需要适应从“平房”到“楼房”、从“种粮”到“买粮”、从“种地”到“上班”等诸多生活方式的转变。这种生活方式的转变首先面临着适应的问题，其次还面临着角色认同的问题：城郊农民“被市民化”后过上了形式上的市民生活，但在教育、医疗等社会保障方面却与市民相去甚远，这必定会造成城郊农民对“被市民化”后的生活不满意。市民化的农民对城里的生活方式适应时间较长，并且在工作了一段时间后，可能通过企业解决了社会保障问题，在长时间的工作和生活过程中，逐渐清晰了自己的身份与角色，最终完全适应城市的生活方式，并获得了完整的市民身份。

三是整体居住模式不利于融入城市。[14]城郊农民“被市民化”有一个特点便是整体市民化，他们往往整体居住在一起，既方便政府管理，也有利于他们的沟通，但是这种共同居住模式的弊端更大：他们虽然换了居住地点，但是生活环境仍相对封闭，缺乏与市民沟通的机会，缺乏了解城市的机会，城市的信息无法有效传达到安置社区，对个人的就业、创业都不利。另外，在文化生活方面，整体居住的他们对城市的文化需求不大，无法融入到城市的文化生活。市民化的农民与市民的居住距离较近，甚至完全融入到市民的居住环境，容易接触到城市的信息及文化，这使得他们可以较快地融入城市。

四是缺乏社会保障。由于农民“被市民化”是突发的，大量农民同时由农村进入城市，并非传统的由农民自然过渡到城市居民，这种过渡没有经济基础，城市很难同时为“新市民”提供社会保障资源。[15]城市社会保障的缺乏不仅是社会空间上资源的缺乏，更是整个社会资源的缺乏。据估计农民人均市民化的成本为10万元(吴斌，2012；张炜丽，2014)。较高的成本，使得政府很难一时为“新市民”提供完善的社会保障体系。因此农民“被市民化”之后绝大多数农民获得了城市的住房，但没有进入到城市的社会保障体系内。同时失业、工伤和生育并没有因为“新市民”在社会保障体系之外而不出现，因此进入城市的“新市民”将失去抵御社会风险的能力，甚至出现“因病致贫，因病返贫”的现象。

五是社会的边缘人。农民“被市民化”是社会改革的一个过程，对于那些“被市民化”的农民的影响不仅表现在物质生活上，而且还表现在精神生活上。“被市民化”的农民工精神文化上受到的影响比其物质生活上受到的影响更大，“被市民化”的农民游离在农村与城市之间，他们拥有城市人的户籍，生活在城市，但仍然保留着农村的生活方式和社会观念。他们没有完全离开农村，也没有完全融入到城市内，成为城市居民和农村居民都无法接受的群体，游离于两者之间成为城市的边缘人。边缘人是由于人类群体由一种环境转移到另外一种环境的时候，内心交织在两种环境之中，内心容易产生自卑感和紧张感，从而这种变化对其自身的心理产生极大的影响。这种影响在“被市民化”的农民身上表现得特别明显。由于“被市民化”的农民边缘人的心理特点，他们很难融入到原有城市居民生活内，经常因为心理原因而无法与原城市居民建立良好的关系；同时也会由于其原有的生活方式与城市居民之间的差异而对城市居民和城市生活方式产生抵抗心理，很难形成社会认同；“被市民化”的农民在价值观上与城市居民的差异更大，游离于城市和农村之间，“被市民化”的农民价值观与原有城市居民之间有很大的差异，这种差异会使新市民与原有城市居民产生摩擦，对社会秩序产生不良的影响。

五、“被市民化”的反思与建议：从“推进”到“引导”的转变

在我国城镇化水平不断提高的背景下，大量的城郊农民“被市民化”，这种“被市民化”会造成物质生活质量低、生活方式难以适应、无法真正融入城市等诸多问题，是一种不完全的市民化，甚至是农民社会阶层的向下流动，这无疑不是农民想要的市民化，也不符合国家倡导市民化的初衷。如是，下面的问题就值得我们反思：“被市民化”的原因是什么？应如何避免？

城郊农民的“被市民化”问题源于政府基于发展目标而主导的城镇化模式。[15]地方政府有能力更有动力将城郊农民市民化：地方政府将城郊农民市民化后，不仅提高了当地的城镇化率指标，还可以在此过程中获得大量的财政收入。出于上述两方面的激励，地方政府在现实中常常做出“理性选择”，成为城郊农民“被市民化”的推动者。在城镇化和市民化的初期，政府的推动是必要的，并且会起到主导作用，国外的城市化经验也证明政府在初期起了十分重要的作用。我国更是如此。由于“二元”结构的惯性较大，因此初期更需要政府切实履行主导者的角色，我国的城镇化和农民市民化取得的巨大成绩也与政府的推动作用密不可分。

随着城镇化的发展，政府采取了土地征收、撤村建区和户籍制度改革等一系列措施推进城市近郊地区农民市民化，尽管不同地区对市民化政策的实施情况不同，但城市郊区的农民正是被这些公共政策“市民化”的。由于政府政策的局限性，导致城市郊区的农民不但成为城市的边缘人，而且还成为农村的边缘人。针对城市郊区的农民“被市民化”问题，根据上文的分析，提出如下政策建议：

一是转变政府观念，提高农民工上楼意愿。随着城镇化的深入发展，政府应当转变思路，要从目前的“推进”策略转变到“吸引”策略上来。借助可持续生计分析框架，农民的可持续生计资本包括社会资本、人力资本、自然资本、物质资本和金融资本，农民的生计策略(在本文中体现为市民化还是非市民化)是在考虑到生计资本总量并估计生计资本的脆弱性等方面后做出的理性选择。基于这种假设，如果政府想吸引农民主动市民化，就应该增加农民的可持续生计资本，降低不确定性。可操作的建议包括：增加农民的失地补贴，对其进行技能培训，将其纳入社会保障覆盖范围等。

二是改善社区环境，拓宽农民就业渠道。加强社区建设，逐步缩小安置社区(或者回迁社区)环境与现代社区之间的差距，提高安置社区(或者回迁社区)的硬件条件，同时还需要对安置社区(或者回迁社区)的交通、河流和医疗等社区基础设施进行升级改造，提高安置社区(或者回迁社区)的外在形象。农民通过宅基地置换在社区得到了楼房，但67.8%的农民感觉自己的生活压力较大(孙燕然，2011)，因此需要政府或者社区居委会等基层组织为进城农民提供更多的就业机会，增加其收入，提高其生活水平。

三是转变社会观念，促进全民社会融合。首先政府应该打破户籍制度的壁垒，对户籍制度进行全方位的改革，执行人群自由和社区管理相结合的方式管理安置社区(或者回迁社区)群众，合理划分集体土地和原有资产归属；其次城市居民应该充分认识到农民向城市迁移是社会发展和城市化的必经之路，也是社会经济发展的客观需要，同时作为城市居民应该尊重农民的生活习俗，形成帮扶制度，帮助农民提高科学文化知识水平，改进生活习惯，使其早日融入到城市。最后农民明确自身的位置，对城市工作和生活重新认识，应该认识到自己作为城市新居民必须提高自身素质和职业技能，以适应城市对人力资源的需求，同时还需要改变日出而作，日落而息的传统生活习惯，树立新的职业观，正确认识城市的生活方式。

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(编辑：程俐萍)

Suburban farmers under the background of urbanization “Passive Citizen Oriented”: problems and reflection

Wang Zhenhua, Sun Xuetao, Hu Wenjun

(CollegeofEconomicandManagement,ShenyangAgriculturalUniversity,Shenyang110866,China)

Urbanization in our country has developed gradually, and at the same time a large number of suburban farmers are urbanized. In this paper, the overall situation and the current situation of the farmers' employment in the suburb area are analyzed. Through the comparative analysis, it is found: the urbanized farmers' living quality is inferior to the urban people, and it is hard for farmers to adapt to the city life, so they become marginal. The main reason for this is the farmers lose their land, and another reason is the household registration system. On the basis of rethinking its reason, the paper suggests to increase the farmers' sustainable livelihood capital and reduce the uncertainty.

Passive citizen oriented; Urbanization; Reflection; Comparative analysis

2016-10-17

王振华(1984-)，男(汉)，山东烟台人，讲师，博士，主要从事农村与区域经济增长方面的研究。

国家自然科学基金项目(71503173；71273179；71403175)；辽宁省哲学社会科学基金一般项目(L15CJY014)；辽宁省教育厅人文社科项目(W2015336)；辽宁省特聘教授支持计划项目

F323.6

A

1671-816X(2017)02-0052-06