我国农村社会治理中的官方话语权困境——基于标语现象的研究

龚晓洁

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

我国农村社会治理中的官方话语权困境
——基于标语现象的研究

龚晓洁

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

标语在我国社会生活中是一种极具代表性的政治文化现象，在我国农村地区社会治理中扮演着特殊的角色，发挥着宣传党和国家各项方针政策及其他信息的重要载体作用，是官方话语权在农村社会的具体体现。标语作为我国农村社会治理的一种手段，反映了时代的特征与社会的风貌，标语的嬗变则折射出时代的发展与社会的变迁。本文通过对农村标语的功能分析，探讨我国农村社会治理的理念、手段和方式，进而透视当前我国农村社会官方话语权的困境，为推动农村社会治理的发展提出相应的对策建议。

农村标语；农村社会治理；困境

一、引言

在我国相当长的历史时期内，标语发挥着宣传党和政府各项方针政策的载体作用，是官方话语权在农村社会的具体体现。尤其是在农村，由于村落散点式的地理分布、薄弱的文化环境以及获取信息渠道的单一性，农村标语的发展异常迅速，特别是建国之初至“文化大革命”时期，农村曾一度陷入了标语的“海洋”，因此，有人评论说我国是“标语治国”。农村标语由于其具有短小精炼、易记易识、朗朗上口的特点，备受广大农村地区的推崇，是农民群众学习和了解党和国家各项政策方针的重要途径和直接“教材”，是社会主义政权在基层社会掌控话语权力的重要工具，在很大程度上具有不可替代的功能。

从广义上讲，话语是指言语交际行为体现出来的由词句构成的言语表达形式①骆峰：《论权势话语与语言规范》，《北京化学大学学报》2005年第1期。。在福柯看来，权力始终与话语相伴相随，而话语最终也发展成一种权力，从而对他人的行为产生控制和约束作用，对社会生活具有渗透作用②福柯：《必须保卫社会》，钱翰译，上海人民出版社1999年版。。话语即是权力，话语即是控制。农村标语作为我国治理农村社会的一种手段，与我国的政治社会发展有着密切的关联，其背后反映的是公共权力的主导价值观念和政策主张。透过农村标语的演化和功能分析，探讨我国农村社会治理的理念、手段和方式，可以折射出我国农村社会的发展状况。

目前学界主要集中在对标语的传播、演化发展以及其功能等方面上的研究。而透过农村标语分析农村社会治理所遇到的困境、农村标语的产生与农村社会治理策略之间关系的研究较少。因此，本文着力于通过对农村标语功能的分析，结合符号互动理论、社会控制、话语权等理论，探讨当前我国农村社会治理中官方话语权的困境及其影响因素，进而提出增强官方话语权、提高农村社会治理能力的对策建议，以期推动我国农村社会健康有序发展。

二、标语的话语权功能解析

农村标语语言上精炼、简洁、通俗易懂，具有鲜明的目的性、鼓动性、指向性、时代性和地域性等特征，在农村社区发展建设过程中发挥着不可替代的作用。特别是进入21世纪以来，随着新农村建设和农村城镇化进程的不断加快，标语对农村的发展发挥着更为突出的作用。在社会转型期，标语可以在应对复杂多变的外部环境时巩固和增强官方话语在农村社会的影响力。如“发展就是硬道理”“依法治国，科教兴国”“发展现代化农业，推进新农村建设”“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”“保护环境，人人有责”等。这些富有中国特色的政策话语潜移默化地影响着农民群体的政治倾向与行为模式。

标语的功能主要表现为：第一，政治引导功能。标语体现着国家的政治导向，在农村地区提高广大农民群众的思想意识，与国家发展保持一致方面发挥着不可替代的作用；第二，政策宣传功能。农村标语是国家“政策下乡”的工具和载体。农村标语覆盖面较广、具有符合受众认知程度且经济成本较低的特性，适合农村社区的政策宣传。基层行政组织将政策法规变换成通俗易懂的语言，易于广大农民群众了解接受；第三，社会化教育功能。标语既是人们日常生活中一种普遍的信息传播载体，也是引导和教育公民形成正确的价值观的一种有效的方法和手段。通过标语口号，基层行政组织对农民进行教育，从而达到预防越轨行为的发生，引导农民的行动符合社会规范的目的；第四，激励动员功能。不同时期的农村标语具有不同的号召性语言和表情达意功能，基层行政组织通过标语向农民群众传递不同时期国家的主流意识，动员人民群众积极行动起来，响应党和政府的号召，做到“自上而下、自下而上”达成一致，实现预期的目标。

可见，标语在农村社会发展进程中发挥了“引导、宣传、教育、动员”等积极作用，对农村社会的稳定也起到了显著的积极作用。但是，部分农村标语，如“大跃进”“文化大革命”等时期的标语，对农民群众的思想意识及行为产生了消极的影响。即使在当前，我国农村的一些标语表现出来的强制性、命令性、胁迫性、暴力性等特点也不同程度地存在，这些“不良”标语也反映出农村社会治理中的一些误区，如农村社会治理主体单一、基层行政组织“一言堂”的粗暴式家长制管理方式、“官本位”的价值观与落后的执政观念等，这些问题都导致了“谁不执行计划生育，就叫他家破人亡”“放火烧山，牢底坐穿”等大量暴力性的“不良”标语的出现，这类标语不利于党的路线方针政策的正确执行，在一定程度上削弱了官方话语权，也损害了政府在农民群众中的威信。

三、标语现象映射出的官方话语权困境

农村标语作为党和政府在农村地区掌控话语权、宣传各项方针政策的重要载体，其实质就是对农民群众的价值观念及行为规范进行有效的软控制。一方面，通过宣传党和国家的各项方针政策，引导农民群众价值观念的形成；另一方面，通过农村标语的文化植入，强化了国家对农村地区的影响，进而实现对农村社会的治理。农村标语在社会转型期发挥的话语掌控作用不断弱化，在一定程度上折射出了农村社会治理中官方话语权的困境，主要表现在以下几个方面：

(一)农村社会治理的内生动力不足

长期以来，我国农村社会呈现出内生性动力不足的状况，主要表现为发展是以国家政策为导向的，即依靠“外源”力量来推动，这样的发展只是一种“嵌入式发展”的模式，而非内生性的发展。国家动用其强大的宣传机器，依靠外力机制构建起相对稳定的话语权体系。但在社会转型的过程中，阶层分化等因素会导致原有的话语权体系逐步瓦解，而农村社会内部的话语权建构能力还不足以继续维持官方的权威，致使农村社会治理弹性不足。

标语作为农村的一种文化现象，在传递国家政策方面起到动员、宣传的作用，同时它也是一种政治控制手段，通过文字符号将国家的社会治理理念渗透到农民思想意识中。但由于部分标语表现出典型的暴力倾向，使得农民在很大程度上误识并认同这种“合法化”的价值理念，从而忽视了农民自身创造性与主动性的发挥，难以建立有效的利益表达机制，造成其在农村社会治理中的参与程度较低。未来我国农村社会治理的目标是要实现“善治”，就要引导农民并形成一种内生性与自发性的自治力量，最大程度地参与农村治理。

(二)基层行政组织宣传手段单一

长期以来，除了广播、黑板报等形式外，标语仍是农村基层行政组织管理农村社会和宣传党和国家政策法规及其他信息的一种主要方式。但是在现实生活中，农村基层行政组织只是简单地把国家方针政策以标语的形式展现出来，尽管标语在语言上具有精炼、简洁、通俗易懂、合辙押韵的特征，但很难涵盖国家方针政策丰富的内涵，同时也忽略了向农民群众进行系统详实的宣传。长期以来在农村宣传社会发展政策的方式，一直是沿着“自上而下”的路径展开，并依附于权力体系与行政制度的运行，党和国家的政策传递渠道不畅通，使得农民很难真实地了解到党和国家的各项方针政策。即使通过标语，农民对党和国家的方针政策也只是一知半解，长此以往弱化了其对基层行政组织的社会认同和信任。

(三)农村社会动员缺乏完善的机制

传统社会中“社会动员”具有集中化特征，思想道德和行为方式有明确统一的定位，以标语为主要动员方式之一的政府声音传递具有集体化服从的内涵性特征，对行为价值的塑造效果较为有效。而现代社会则蕴含着思想、价值的多元化取向，农村社区能够通过多种媒介了解到政府政策动态，标语作为辅助手段强化了主流大众传媒的作用。

随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，农村社会的动员机制在内容方面日益呈现出多样化，既包括政治方面，也包括经济、文化、生态等方面，而在社会动员的手段及方式上仍旧是以标语为主。改革开放之前特别是“文化大革命”时期，标语作为农村社会的主要动员手段和方式发挥了举足轻重的作用，宣传党和国家的方针政策，在较大程度上影响了农民的思想观念和行为方式，因而动员效果较为明显。随着信息化时代的到来，农村社会各阶层在物质需求、思想观念、价值取向以及精神文化等方面都日益表现出鲜明的多样性、差异性和选择性，标语这种简单化的动员手段和方式已经无法满足农村社会动员的需要，其效能呈现出明显的弱化。

(四)政府社会政策面临考验

不同年代的宣传标语折射出了中国公共政策发展的轨迹与路径变迁，对不同时期的同质性宣传标语进行比较，会发现社会政策在连续性和稳定性中存在的一些问题。以计划生育政策的宣传标语为例，20世纪80年代的政策宣传标语为“计划生育好，政府来养老”， 90年代为“计划生育好，政府帮养老”，21世纪初宣传标语为“养老不能靠政府”，可以看出政策的变化。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益的选择与整合，在追求增进与公平分配社会利益的过程中制定的行为准则*陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版。。公共政策需要在整合社会利益与增进公平之间做出适度调整，其调整与不连续是不可避免的。但是，如果公共政策不能维持一种常态的连续性，则会在社会认同和政策认同中出现合理性危机。中国目前处于社会转型期，为满足新生群体对利益的要求，必须通过调整政策进行利益分配格局变革，社会政策不连续性很难规避。计划生育宣传标语的变更体现了不同时期政府公共政策的调整，而当今农村地区社会保障产品供给不足，农村养老问题并没有得到实质性解决，这一现实无疑是政策无效的一种体现，由此民众对政府治理的合理性以及对普遍社会政策的信任均会出现危机。

四、导致农村社会官方话语权困境的因素

随着改革开放和市场经济的深入，以及城镇化发展的进程，农村社会经济不断发展，但是由于城乡二元结构的长期并存，农村经济发展远远落后于城市，城乡之间的差距较大。农村社会的官方话语权面临着诸多困境，其影响因素如下：

(一)社会政策向农村传输的效用低

党和国家关于农村社会发展的政策关乎农村社会的长治久安，而在农村，农民对党和国家的方针政策大多不了解，方针政策不能有效地传递给广大农民，主要表现在以下几个方面：首先，政策宣传方式的单一性。由于地方行政组织存在一定的宣传惰性，其在宣传国家方针政策时往往习惯性地采取设置几条标语的宣传方式，而很少通过深透的宣讲让农民了解国家的方针和政策，因而农民群众大多是通过标语掌握国家的政策，信息获取渠道较为单一，这在很大程度上造成了农民群众缺乏对党和国家政策的了解的局面；其次，虽然标语具有简约的特征，能够为广大农民群众所接受和理解，但仅靠几条标语是无法全面反映党和国家的方针政策，特别是全面反映政治、经济、文化等各方面信息，呈现方式的局限性，致使农民不能全面了解其丰富的内涵，影响其参与社会行动的积极性，最终只能被动地接受，成为社会边缘化的群体；同时，标语宣传还具有一定的滞后性，尤其在偏远的农村地区，这种信息的传递根本无法满足社会发展与时俱进的时效性原则，不能及时把国家的大政方针传递给广大农民；除此之外，标语展现更新非即时性，有些标语一旦在村头上墙就一劳永逸，直接导致了农村居民的漠视。

(二)地方政府对基层工作缺乏有效指导

农村各地标语几乎如出一辙，在一定时期和一定阶段，其内容具有很强的同质性，这在某种程度上也反映出地方政府基层工作开展的不得力。主要表现为：第一，政策在上传下达执行过程中出现一刀切现象。由于党和国家方针政策的制定具有普遍性原则，而各地区农村发展的实际状况相差甚远，因此各地方政府在政策执行的过程中应结合当地经济社会发展现状，具体地制定出符合当地发展的规划。而从农村标语表现出的高度同质性来看，各地方政府只是按部就班地执行国家政策宣传的要求，缺乏主动性与创新性，许多标语与实际脱轨，忽视了当地执行政策的基础条件，因而导致了有些农村地区缺乏活力、农村发展缺乏内生性，影响了农村社会的发展；第二，政策执行过程中缺乏监督和管理。在政策执行的过程中，各级政府缺乏强有力的监管机构来专门负责指导、检查和监督各种政策的贯彻落实情况。只有前期布置工作，没有后期监管工作。每每有新政策出台，只是下发一系列的相关文件，颁布新规定或成立新机构，而较少评估这些政策的执行情况；第三，政策执行中出现一阵风现象。从不同时期各地区标语的高度同质性可以看出，在同一时期，各地区执行的政策几乎一样，各地方政府往往贯彻国家当前最新的政策指令，国家出台什么政策就立即宣传执行什么政策。加之国家对政策执行缺乏一定的监督体系，导致了各项政策在各地区执行的“来也一阵风，去也一阵风”现象，这种现象在农村中墙体标语中表现最为明显。这导致了政策执行的不可持续性，严重浪费了各地区的人力、物力、财力，却没有取得应有的成效，在很大程度上也影响了农民群众建设新农村的自信心。

(三)基层行政组织引导能力不足

在农村社会治理的过程中，基层行政组织没有真正将农民当作农村社会治理的主体，而是当作客体来看待，并始终把自己的角色定位为“领导者”，而把农民当成“被管理”的对象。这就忽视了行政组织作为国家之公器的作用，没有真正以发展地方经济、服务广大人民群众作为主要任务。这种“官本位”主义价值观造成农民在农村社会治理中的缺位，同时农民缺少有效的利益表达机制，最终导致农民群众对基层行政组织管理产生一种漠视的心理，他们不参与、不配合基层行政组织所进行的工作，使得基层工作难以有效地开展。

五、社会转型期增强农村社会官方话语权的路径

(一)完善基层治理机制的治理方式

中国农村“村民自治”制度的实施改变了农民对国家的依附程度，避免了国家对农村事务的直接干预，国家权力衰变的同时也依赖于基层组织实现国家意志。国家政策声音的传递沿着“中央—地方政府—村民自治组织”的路径实施，农村社区的政策宣传与强化在很大程度上依赖于基层组织，“强政府—弱社会”的结构正在发生变化，国家在制度支撑方面的举措对这一进程起到催化剂的作用，基层组织发育不足在一定时期内难以形成“小政府、大社会”的格局。但是，地方政权之所以能够在负面评价之中仍承担着地方社会的整合和管理，关键在于国家摆脱不了对它的依赖而且更多的社会建制仍将权力分配给基层。中国农村的稳定是由于地方基层政权不仅使用了国家权力的话语，更为重要的是基层也使用了地方权力的文化网络，利用了地方性知识来完成国家的正式命令。从这个角度进行审视，基层组织是正式制度与地方实践实现对接的桥梁。

基层为主体的标语动员与宣传需要削弱对国家的依赖作用，而实现社会化的“参与”与“动员”，提高社会自主性。在政府标语设计环节，按照“参与式”治理的思路，强调治理双方地位的平等与互动，从而成为现代政府治理的改革方向，基层政府组织在采用标语作为政策宣传工具时应该充分利用村民自治系统在调动民众方面的优势，吸纳社会力量和社区资源，摆脱单向度制度“自上而下”设计的思路，建立起人民群众的“话语权”，打牢民众参与的基础，从协同政府需要和有效治理的角度，对以标语为载体的政策工具做出审视和选择。就如学者萧楼所讲，标语动员需要基层实施策略性选择，实现国家意志的主动表达和社区意愿的间接显露，交融国家法定规则和传统社会的法理，从而引导村庄政治空间的拓展和政权的柔性化*萧楼：《柔性政权:“政治动员”下的乡镇和村庄——东南沿海D镇个案分析》，《浙江学刊》2002年第4期。。

(二)与时俱进进行社会动员方式的调整

社会动员被视为既有的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃，个体获得新的社会化模式和行为模式的过程。中国传统的动员模式源于“革命”时期的动员体制，形成了行政权力建构和民众参与相平行的制度化框架，在这一过程中，农民的国家意识逐步形成。行政控制和国家权力渗透于社会生活的诸多领域，国家由此实现对基层的管辖，这一过程通过杜赞奇的“权力”“文化”“国家”的三个维度分析得到阐释。由于传统标语社会动员具有集中统一性，已经把思想道德和行为的要求、取向作了明确定位，一般不需要人们进行比较和选择，动员所产生的结果比较理想。包括标语在内的政策宣传工具与特定的政策、社会实践活动结合在一起，带有一定政策强制性和权力控制的烙印，体现了一个时代的特征。学者唐贤兴指出，中国政府对农村社区的治理类型属于典型的运动式治理模式, 并成为常态化的治理模式，这种政策工具的选择通常是基于传统的惯性思维, 或者是基于经验的猜测*唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。。

但是，在中国农村社会发展与转型的背景下，诸如“谁与政府对着干，当时就叫谁难看”“集体上访违法，越级上访可耻”一类的标语在农村地区依然存在，它映射出政府管理中所渗透的强势色彩，充斥着惩罚、暴力、强权的标语容易让民众产生不信任的感觉，难以让公民升华出责任感与主人翁意识，也不利于政策的宣传和执行。“传统—现代”二元格局的变迁，导致人们在思想道德、物质生活和行为准则方面发生巨大变化，价值取向异质性增强，呈现多元化格局。因此，标语宣传应该本着与时俱进的原则，尊重农村社区从传统熟人社会向现代半熟人社会转型的现实，采用合适、合时宜的社会动员方式进行社区动员和社会治理。

(三)重塑基层行政组织文化与伦理

罗尔斯在《正义论》中指出，一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定*[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2001年版。。基层行政组织处于行政体系中的末端，与农村社区居民的熟悉程度高，因而在如何选择最适合农村的政策执行工具、如何进行权力执行方面都较为有经验。对于“野外防火，抓住坐牢”“飞车抢劫，当场击毙”这一类带有强制性、惩罚意味的标语，有些基层行政人员将其解释为农民文化素质低，表达直接的标语更容易为农民所理解，起到行为约束作用。在此需要指出的是，基层行政组织遵循了目的性伦理，并将其视为凌驾于责任伦理之上的执政守则，这种观念是有问题的，责任伦理与目的伦理双管齐下才能够适应社会的发展需求。

因此，重塑基层行政组织文化与伦理迫在眉睫，强化执政为民的理念，在执政实践中践行制度框架内的价值规范，践行社会正义。基层行政组织进行政策宣传需要审视社会政策的道德视角*龚晓洁、黄春莹：《网络政治参与中公民话语协商性的实证研究》，《济南大学学报(社会科学版)》2017年第4期。，需要正视治理的工具主义导向产生的消极影响，即对政策工具、手段、效能的强调而忽略社会政策背后的价值、伦理层面和道德视角，从而产生效用缺失。文化和伦理的重建是系统化的结构性调整，同时需要行政制度改革作为支撑，政府在乡镇层面需要进行制度变革，增强基层政府的独立性和自足性，同时弱化基层政府科层制的绩效考核，强化公共服务的接受方对基层政府的服务效能测量。

(四)构建从“管理”到“善治”的农村社会治理路径

俞可平提倡的“善治”理论超越了一般的政治哲学范畴，使用全新的视角和概念范畴解释了政府与公民社会的平衡关系，构造了国家与公民社会关系的最优模型，将社会治理视为促进公共利益最大化的社会管理过程，成为广为认可的分析范式并以此来解决政府失灵带来的一系列问题。不可否认的是，随着中国社会由传统向现代社会的转型，农民的权利意识与民主意识不断提升，这就需要农村社区重建公共权威和重构公共秩序，传统的管理与被管理的不对称思路无法为社会管理提供有效的方法和路径。就标语而言，很多农村标语语言强硬，虽然产生了一定的威慑作用，但是缺少对治理双方平等互动的考量，且过度迷信强制性、规则以及惩罚在解决社会问题方面表现出的有效性。

“养儿不读书，不如养头猪”这样表达欠妥的标语背后隐藏的消极价值观与标语发展教育的积极目标相背离。诸如“一人超生，全村结扎”一类的不恰当标语，映射出了基层管理的粗犷、强势，以及与民众的地位不对等。暴力型标语背离了标语的宣传引导功能的最初目标，就现实功能而言，在传统社会的一定时期内起到了威慑作用，一定程度上预防了违法、违规、犯罪、越轨行为的发生，但是其话语表达体系已经远远不能适应当下政府治理的情境与需求。标语宣传需要政府在尊重公共领域问题复杂性的前提下选择合适的宣传口号与工具，构建政府与民众之间真正的平等、协商，通力合作解决社会问题，并进行有效且有诚意的对话与沟通。需要将标语视为国家社会政策向乡村社区传递的工具和载体，而非以规诫与惩罚为后盾的强制性的行政指令。在政策制定和落实环节，标语承载的是政府与民众之间真诚的沟通，政策的实施需要建立在广泛民众自下而上参与的基础之上，而不是依赖于强制和制裁的力量，这样才能实现政府与社会之间长期、稳定的互动与合作。

2017-08-25

龚晓洁，济南大学政法学院教授、硕士生导师，主要研究方向为社会政策。

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(责任编辑：陆影)