美国家宅财产制度的启示——破解中国农民住房财产抵押贷款风险的新思路

王桂芳

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

美国家宅财产制度的启示
——破解中国农民住房财产抵押贷款风险的新思路

王桂芳

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉 430074)

目前我国正在开展农民住房财产权抵押贷款试点,各试点地区先后推出不同的抵押模试，但运行过程中农民遇到了资不抵债可能失去居所的难题。本文重点分析了美国家宅财产豁免制度的理念、内容和特点,并以此为借鉴根据中国国情得出中国应该明确农民取得住宅财产的条件和豁免范围，对住房财产的价值或住房面积给与一定的豁免，农民住房财产定位为人格财产和生存财产，以及宪法、破产法、税法协调跟进的破解思路。

农民住房财产抵押贷款；财产豁免；美国经验

2013年党的十八届三中全会提出了健全城乡发展一体化体制的改革举措，该会议决定中明确了为保障广大农民宅基地财产权益，将通过试点探索，渐进推行农民住房财产权抵押、担保、转让以促进农民增收。为慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农民住房财产权抵押贷款试点工作，2015年8月国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，2015年12月全国人大常委会发布了《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》规定。为落实前述政策决定，2016年中国人民银行会同相关部门联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。农民住房财产权抵押贷款为农村宅基地用益物权的实现提供了重要方式和途径,当下我国各试点地区对农民住房财产权抵押贷款正在积极探索，抵押贷款形式有多种类型：如在四川省成都地区，依据成都市政府《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》规定，如果办理属于宅基地性质的房屋抵押，需要先将宅基地性质转变为建设用地，同时附加申请人以后无权再申请宅基地条件。此外，申请人必须保证其设定抵押的房屋在资不抵债被依法偿债后仍然有其他住所[1]；安徽省的做法是，从抵押受让主体的角度，当抵押受让主体是本区农户时，依据现有法律规定办理。当受让主体属于城市居民时，房屋所有权变更为受让人，宅基地从集体变更为国有[2]，安徽省的试点中，对农户抵押房屋财产被执行偿债后的住处等问题没有涉及；广东省梅州市的做法是，先由政府授权特定公司，农户有抵押意愿时，第一步是先把宅基地财产抵押给该政府授权公司，第二步是该公司到银行提供担保，农户得到银行贷款[3]；浙江省义乌市则是办理宅基地抵押贷款需提供《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，需要村集体盖章证明，并向国土部门申请“农村宅基地抵押权”登记，随后便可与银行签订贷款协议。义乌农商银行还制定了《农村住房财产权抵押贷款实施细则》，但关于抵押物的处置办法，尚未明确制定。[4]

农民住房财产权抵押贷款抵押流转的试点推进，有利于实现宅基地的经济价值、化解农户融资贷款难等问题。但目前我国宅基地使用权抵押流转依然存在抵押物处置后，农户居所等最低生活保障问题无解的硬伤，这是制约目前试点工作推进的主要因素。

美国家宅财产豁免制度已经有百年历史，它在保护自耕农家宅财产权领域起着举足轻重的作用。该制度将家宅财产视为确保公民生存基本需要和生活安宁的具有物质和人格双重意义的财产，从宪法、税法、破产法等领域保障了公民不会因家宅财产被抵押拍卖而流离失所。这对破解当前我国农民住房财产权抵押贷款试点中遇到的农户资不抵债时如何保障其最低生活保障难题很有借鉴意义。

一、美国家宅财产豁免制度的理念、内容与特点

(一)价值理念

在美国，家宅(homestead)是指作为一个家庭日常生活的固定场所而存在的土地及其建筑物、附属设施、园地等。[5]在现代财产法分类理论中,财产分为生存财产和奢侈财产，人格财产和可替代财产等很多类型。凡是为维持所有人最低限度的生存所必要的财产即为生存财产，其重要性远远大于其他财产类型。凡是与人格紧密相连、其灭失造成的痛苦无法通过替代物补救的财产即为人格财产，它比可替代财产受更强的法律保护。[6]家宅作为家庭成员私生活的根据地,无疑兼具生存和人格两种财产属性,享受远高于对一般财产的保护。多数国家为此设立了许多制度,如宪法上的住宅不可侵犯条款[7],刑法上的非法侵入住宅罪[8],民法上的住宅适住性担保义务等。但最典型的保护家宅财产的制度是发源于美国的家宅财产豁免制(homestead exemption law)。[9]美国家宅财产豁免制度设立的目的是通过豁免家宅居住权利人一定额度或数量宅地财产的方式避免其由于债务的原因被迫出卖家宅财产而无家可归。家宅财产豁免权的主体是自然人，债务人居住的房屋及房屋所处的土地免于查封和强制执行在美国许多州是一项宪法性权利。

(二)起源发展

该制度源于1839年德克萨斯州法律规定，1841年,佐治亚(Georgia)和密西西比(Mississippi)成为第一批追随德克萨斯建立自己的家宅财产豁免法的州。在此之后的10年左右，康涅狄格(Connecticut)、威斯康星(Wisconsin)、密歇根(Michigan)以及美国南部的一些州,都通过了类似的法令。到1864年,美国32个州通过了有关宅地财产豁免法律。当然，每个州法律规定各有侧重。比如在生效要件方面，一些州自然生效，另一些州则需要提出申请和声明等条件。在具体内容方面，各州也有所不同。德克萨斯、佛罗里达、爱荷华州、堪萨斯州和俄克拉何马州在保护家宅财产不被迫出售方面有极为优惠的政策，这几个州对债务人免于逼迫出售家宅财产的保护范围没有设定财产价值方面的限制。美国每个州都有一系列豁免法则，如严禁债权人收回债务人的自住房产，或在债权人收债务人自住房产前，附有给债务人一定额度豁免金等等。对一些特殊对象，如单身、老人、残障人士、年收入低者，银行收回房产前的豁免更是多种多样。总体而言，美国各州关于家宅豁免财产的规定体现在破产、民事财产执行(含与民事破产丝毫不相关的一般民事诉讼执行)*如1985年的Cargill，INC. v. Hedge案，在该案中，明尼苏达州某夫妇以分期付款的方式买下一片80英亩的家庭农场，后来因为经营不善，无力付清余款，被卖主告上了法庭，被告声称根据明尼苏达州宅地豁免条款，被告有权将构成其宅地的80英亩农场免于强制执行，这是明尼苏达州宪法明确规定的一项宪法性权利，规定债务人居住的房屋及房屋所处的土地免于查封和强制执行。法院最后的判决是，作为被告家园的那片农场不能强制拍卖。法院进一步指出，在本案中有利于促进宅地豁免立法目的的实现。See Cargill v. Hedge, 375 N.W.2d 478 (Minn. 1985)以及税收法三大领域。有关家宅豁免财产的法律规定虽然不是集中在一部法典中，但其宗旨相同：就是无论什么情形下，对债务人而言均都享有保留一定数量的财产作为其基本生活保障的权利。

(三)主要内容

1.家宅财产的设定条件

首先，为家宅财产的土地及其建筑物赦免的申请人必须为家主(homesteader)。家宅财产豁免是以家主为核心的一家人确实将他们的居所作为他们的家定居。该制度的受益者是家主的家庭,而不仅是家主个人。

其次，在家主自然生命存续之年,他(她)有权依据豁免制度以家主身份对抗所有债权人的要求。但这一对抗权利具有身份属性，不能分割或转让给家主的亲属如妻子或儿女。不过这并不意味着家主可以任意行使这一权利，他(她)在没有征求其他成员的同意下不能独自决定放弃家宅权。如果还有未成年子女且缺乏必要的生存保障的话,是不允许家长放弃或终止家宅权的。在家主逝世以后,只有直系亲属如鳏夫、寡妇和未成年子女可以继续居住于家宅,并可以对抗债权人和其他法定继承人。[7]

第三，申请豁免家产总值不得超过一定数额,如德克萨斯州,家宅总面积在农村地区为100英亩,在城市为10英亩。在加州,赦免家宅财产价值在75000美元和175000美元之间，具体额度最后依据家宅价值、婚姻状况、年龄、是否残疾及收入等情况综合确定。

2.家宅财产税收豁免

家宅财产税收豁免体现是对自住宅地财产各州规定了一些减免税项目。途径有3个：一是当房产税超了一定额度时，州政府会给纳税人相应的现金补偿或个人所得税抵免；二是减少税基；三是低估财产价值。各州对房产税的减免规定做法不一。例如在加州，凡是自用住宅的房产税均可免掉7000美元；对残疾退伍军人，可免除额度高些，一般最高额可达15万美元;而对老龄人，如果超过55岁者，在其出卖了自用旧宅后的两年时间里如果另外购买了性质属于自用的新住宅时，只要该新住宅购入价格不超过其原来的旧住宅售出价，就可享受纳税人一生只能用一次的按照原有住宅的税额来缴付房产税的优惠;对自用住宅在特定亲属父母子女相互之间转移情形，转移后的房屋不需要重新估价，一律依据转移前的房产税征收，不管这种转移方式是继承、销售还是赠与。总体来看，美国家宅财产税收豁免的地区差别很大，佛罗里达、得克萨斯、衣阿华和南达科他州免税最多。但马里兰和特拉华州根本没有家宅免税制。佛罗里达的家宅免税制保护了负债者的住宅，负债人还可保留大部分薪水和所有的退休金、年金和人寿保险。[11]

3.家宅财产破产豁免

依据美国破产法规定，债权人对债务人的豁免财产无权请求强制执行。因此，自然人可通过破产阻止一定数额的家宅财产被出售。联邦破产法规定了统一的联邦豁免财产范围,同时允许各州有制定本州豁免财产规则的自主权。因此，一个债务人所在州没有规定排除适用联邦法时，该人就可以在联邦豁免法和其州豁免法之间自由选择。联邦破产法第522(d)条列如下财产为豁免财产:(1)债务人可以保有不高于15 000美元的房屋墓地等不动产和动产，条件是这些财产必须债务人或其被扶养人居住或安葬之用。(2)保险、养老金和公共补助。其中保险的种类含有8 000美元以下的人寿保险以及没有到期的人寿保险合同、失业险、疾病险、残疾险等种类。(3)和债务人人身人格密切的一些动产。涉及如下种类：第一类：机动车，但其价格低于2 400美元。第二类，日常用品、生活家具、粮食等食物、家用电器、乐器、服装衣帽以及动物等，但这些物品必须是单价低于400美元，同时总价又不得高于8 000美元。第三类是低于1 000美元的首饰，非法死亡赔偿金和保健辅助设备。第四类是抚养费、抚养费、损失的预期收入以及人身伤害费中低于15 000美元部分等等。(4)用于债务人继续生存发展的从业工具。*2005年《禁止破产滥用法案》和《消费者保护法案》对破产法做了修改，最大变化是取消债务人在第7 章和第13章之间的选择权。

美国各州破产豁免的财产种类和联邦法大体相同，但条件标准方面宽严不一。在规定适用破产豁免条件严格的州，以特拉华州和马里兰州较为典型，在马里兰州，债务人若是申请享受房产豁免，最多得到的豁免额度不超过5500美元，其他衣物家电等的豁免额度最多不过500美元。而在特拉华州,债务人全部类型的动产和不动产总额中可豁免的仅有5000美元，这其中如从业工具还专门限额为50～75美元之间。不过多数州的规定与联邦破产法典相比处于大体相差不多甚至更为宽松的程度。如以豁免额度大、覆盖范围广而著称的德克萨斯州，申请破产的债务人不但可以留有家里的全部财产，而且其家庭成员没人几乎都可保留汽车一辆，工作客车不限量。[11]

总之，从联邦还是州法律的规定不难看出，在债务人可被豁免的财产中，最基本和价值最高的部分就是其自住房产财产.

4.宅地财产豁免制度特点

美国宅地财产豁免制度在立法理念、制度设计、实践效果等方面都具有相当的典型性和代表性。美国宅地财产豁免制度的理念是维持债务人一定期限的基本生活和人格权。在实现债权人合法产权的同时保证债务人基本生存权;美国宅地财产豁免制度以完备的法律制度作支撑,从宪法、税法、破产法到最后的民事执行法合力构成美国债务人宅地财产多元化保护体系;宅地财产豁免制度设计城乡一体思想贯穿始终，兼具原则性和灵活性.在对豁免财产的范围的设计上采用列举或限额方式限定，针对城乡不同实际情况，在具体范围上做细节调整，联邦法律做出原则规定同时，各州可结合自己的实际进行细化或另行规定。该制度在防范债务人无力还债风险，保护债务人宅地权益方面起到了举足轻重作用,分解和缓冲了对社会保障制度的压力.

二、对我国的启示

我国农民住房财产抵押贷款试点主要目的是盘活农村土地资产，促进农业现代化发展和农民增收致富，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式。当前遇到的一个难题是当借款人不履行到期债务，债权人需要依法行使抵押权时，房产变卖或拍卖等方式处置抵押农房有导致农民无家可归失去最低生活保障的风险。对此，专家们提出了很多解决思路:主流观点[12]认为应从完善农村社会保障制度入手，通过财政支持，逐步将农村医疗保险、低保、养老保险额度提高。另一种思路[13]是主张立法确认典卖地位，引导村民用附加赎回权的方式售卖房屋财产，这样就给出卖人留有将来多年后通过满足一定的条件赎回原典卖房屋的余地；还有一种思路[14]是着眼于确保抵押农民在住宅财产抵押流转后的住所难题，主张农民申请抵押住宅财产的前提是其必须提供还有其他合法住房的证明。*2016年3月24日人民银行发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第四条第四款也要求除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所.作者认为第一种思路脱离中国经济发展实际，依据目前我国农村经济发展状况，现阶段尚无能力建立全国范围内统一的农村社会保障体系。中国农村社会保障体系的完善需要分步骤、分阶段走“渐进式”发展的路子，居者有其屋责任是农村社会保障体系不能承受之重。*美国自上个世纪30年代建立保障制度以来，已形成庞大的社会保障体系美国社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济三部分组成。它的功能是对债务人宅地财产豁免救济之后，如果在破产终结后，破产人在消耗完自由财产提供的有限生活费用后没有新的生活来源，基本生活也无以为继时最后由政府依据该债务人申请给其提供的最低生活保障制度。美国是一个社会保障体系完善的国家，但对国民宅地财产保护上却另辟蹊径也充分证明了社会保障体系作用的有限性。第二种思路遇到的问题是，如果出典人将来没有能力赎回其典卖的宅基地财产，其流离失所的风险仍将存在。第三种思路缺乏足够的法律制度支撑.根据《土地管理法》第62条规定，我国村民均以户为单位，一户一处宅基地。农村宅基地的面积标准由各省、自治区、直辖市规定。依据《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定，我国农村村民申请宅基地使用权登记必须严格依法审查，对属于一户申请第二种宅基地的，除了继承这种特殊情况外，一律不予登记。根据上述法律规定，我国村民除了继承另取得宅基地外，法律只认可一户一宅，目前存在的农村一户多宅的情况大多是历史遗留或土地管理法律规定没有落实到位的结果。即便少数一户多宅者可以抵押，被执行人房屋拍卖法律上也有一定的障碍。根据《土地管理法》第63条规定，宅基地属于村集体所有的土地，其使用权不允许用于非农业建设或转让、出让、转让等用途。依据中国人民银行等六部门印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第12条规定，对由于村民不能履行到期债务或按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。但根据建设部《房屋登记办法》第87条规定，申请农村村民住房所有权转移登记，对受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的应当不予办理，金融机构作为受让人不属于农村集体经济组织成员，自然无法完成抵押登记。

上述学者提出的解决我国农民住房财产抵押难题的观点与其对我国农民住房财产的定位有关，美国推行的城乡一体化的家宅财产豁免制度，将家宅财产视为生存财产和人格财产予以特别保护，从宪法到部门法提供全方位法律支撑，有效避免了债务人因债务而失去居所等最低生活保障问题，这一成功经验对破解当前我国农民住房财产抵押贷款改革难题有着一定的借鉴作用。

(一)重新准确定位农民住房财产性质

目前我国农村宅基地制度改革的基本思路是丰富权能内容，使得广大农民宅基地权利得到切实的保护，增加农民财产性收入。目前改革的思路和制度设计是停留在将农民住房财产看作普通财产的层次上。在我国土地制度史上农民住房财产一直有着独特的地位，在保障农民的生存基本需要方面发挥了不可替代的作用，同时农民一般人都不舍得放弃老宅，对宅地财产有很深的感情。而美国的家宅财产豁免制度中把公民住房财产视为兼具有生存和人格意义财产的理念对我国当下正在进行的农民住房财产改革无疑有参考价值。

(二)明确农民拥有住房财产的条件及豁免的范围

参照美国家宅财产豁免制度,立法明确规定农民以户为单位享有一定面积或价值的自住房屋豁免权利，并通过立法细化享有该权利的条件。只要是农村居民,以户为单位，以户主名义，申请一定面积标准的宅基地,在批准登记生效之后,即享有一定面积或财产价值额度的免于债务强制执行权利。*依据2015年《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》，被执行人名下的唯一住房可以执行，但如果执行标的系被执行人本人及其所扶养家属维持生活必需的居住房屋，可以豁免执行。但并非被执行人只要仅有一套房屋，就一律停止执行。如果被执行人名下的唯一住房，超出了被执行人及其所扶养家属生活必需的范围，人民法院可以执行。即对执行被执行人名下的唯一住房的情形，按照申请执行的债权种类是金钱债权还是交付房屋的不同做出了不同的规定。在执行程序中，人民法院保障被执行人的居住权，而不是房屋的所有权。同时，这种居住权应是被执行人及所抚养的家属生存所必须的，否则就不属于必要的保障。这一规定已经体现了我国立法保护居住权精神。需要指出的是,破产豁免财产与民事诉讼中的不可执行财产是既有联系又有区别的两个概念,在很多国家这两个概念往往是通用的，但民事诉讼中不受执行的财产在破产中还是有可能被执行的。

关于豁免面积，由于我国和各个省市农地面积和农村人口数量的差异，不同省市人均宅基地面积自然是不同的，边远西部地区和东北部地区人均宅基地面积要显著高于东部省市，而受诸多山地地貌禀赋限制的云南、贵州、西藏则人均宅基地面积拥有量较少。因此，各地应结合本地实际，制定当地统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。*如东部沿海地区宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125 m2;使用其他土地最高不得超过140 m2;山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160 m2。宅基地的用地面积限额为：3人及3人以下的农户75m2以内，4人的农户100m2以内，5人的农户110m2以内;6人及6人以上的农户125m2以内。使用非耕地的，每档最高可增加15m2;山区有条件利用荒坡、荒山建房的，每档最高可增加35m2。实施旧村改造、下山移民拆除面积超出用地限额20m2以上的，可放宽一个档次的用地限额。关于建房农户人口计算：建房人口计算以本户农村常住户口为准；现役军人(不含军官)、在校大中专学生、服刑人员可计算建房人口；城镇居民的配偶是农村户口，又没有享受房改政策的，经其所在单位核实并出具证明，可在其配偶申请建房时计入建房;违反计划生育政策规定未依法接受处理的，不计算建房人口。关于豁免住宅财产的价值，则可根据全国和各个省市农村经济发展水平因地制宜确定。

(三)完善立法为农民住房财产权提供制度保障

自然人债务人不论在什么情形之下均有权保留一定的家宅财产作为基本生活保障理念为指导，在宪法公民基本权利章节中增设住宅财产权，从国家最高效力法律的层次凸显该权利的地位，然后在税法、破产法中具体落实保护居民住房财产权的内容，并贯彻城乡一体保护理念。

我国现行的房产税征收范围只在城镇地区，并不包括农村，除了上海、重庆两个试点地区外，房产税只针对经营性房屋，不包括个人自住房。建议将来房地产税出台计征时应城乡统筹，对自住房征税，同时明确免征范围，只针对超出自住房基本需求的部分征税。全国可统一设定一个最低的标准，在此标准基础上，给各地免征面积上浮自主权。对免征范围，可按人均居住面积(比如上海试点房产税按照人均免税住房面积为60 m2)或按照房屋价值确定。

鉴于目前我国破产法中人破产制度的缺失，建议增加个人破产制度，规定依法免除自然人在全部家宅财产资不抵债时的一定债务，这非常有助于消解目前农民房屋财产抵押中的农民失去最低生活保障的风险。在个人破产豁免财产范围方面，应明确破产豁免财产种类，额度。把居民(含农民)自主房屋财产列为首位。这样，当农民债务人资不抵债时，就不会出现融机构行使农民房屋财产抵押权或其他债务人追索执行而导致债务人流离失所的困境。

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(编辑：牛晓霞)

Enlightenment of US homestead exemption system to the residential property mortgage problem of farmers in China

Wang Guifang

(Schooloflaw，HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074，China)

This paper aims to study the basic content of homestead exemption system in America to provide reference for the farmers' residential property mortgage reform in China. It focuses on the concept, content and characteristics of the US home property exemption system. Combined with China's national conditions, it points out farmer residential property exemption conditions and exemption range should be clarified; farmer housing property be defined as personality property and living property to give a certain exemption for the value of housing property or housing area, and the constitution, bankruptcy law, tax law be modified.

Residential property mortgage; Homestead exemption system; US experience.

2016-12-12

王桂芳(1965-)，女(汉)，吉林德惠人，副教授，博士,主要从事诉讼法和司法制度方面的研究.

教育部人文社会科学研究一般项目(13YJA790112)

F301.1

A

1671-816X(2017)05-0064-06