清代行政成案初探

关 志 国

学术专论

清代行政成案初探

关 志 国*

清代在司法成案之外，还有大量的行政成案。行政成案是在具体的行政过程中产生的、具有普遍约束力的文案。从中央各部院到地方各级衙门都存有大量行政成案，这些成案对处理相关行政事务具有规范作用，在清代法律体系中具有重要地位。中央各部院积累的行政成案是则例编纂的基本渊源，是清代行政立法的基础。中央各部院的行政成案数量繁冗，成案之间多存在前后矛盾的情况，在具体的适用中出现了书吏玩法牟利的现象，极大地影响了正常的行政过程。针对这一情况，清廷在加强修纂则例的同时，也不断完善行政成案的清理制度。

行政成案；司法成案；则例；部院；书吏

近年来，清代成案研究引起了学术界的广泛关注，出现了一批研究成果，但现有研究多针对司法成案，学术界还没有对成案的类别进行明确区分。实际上，在清代的司法成案之外，还有大量的行政成案。清代的行政成案与司法成案在来源、性质及效力方面具有明确的区别，数量上也远远超过司法成案，影响着各级衙门具体的行政运行，在清代法律体系中占有重要地位。行政成案的研究涉及清代的行政程序、档案管理、则例纂修等多方面问题，对其进行系统的研究，有助于我们加深对清代法制的认识。

一、清代行政成案的范围

在清代，一般称各级衙门的文书为文案、案卷、档案等。各级衙门办理公事过程中的文书都要存档，以便日后核查，尤其是那些具有普遍约束力的文书更为重要，其对以后处理相关公事具有指导与规范作用。广义的成案，是指各级衙门办理公事过程中形成的具有普遍约束力的文案；狭义的成案，是指中央各部院及地方衙门就具体公事上奏皇帝得到批示或各部院议准的具有规范性、能反复适用的文案。目前，学术界探讨的清代成案，通常指司法过程中的已成之案，即所谓司法案例，①近年学术界对成案的研究取得了很大进展，但基本上是针对司法成案，涉及了司法成案的效力、适用与律例的关系等问题，参见王志强：《清代成案的效力和其运用中的论证方式——以〈刑案汇览〉为中心》，载《法学研究》2003年第3期；柏桦、于雁：《清代律例成案的适用——以“强盗”律例为中心》，载《政治与法律》2009年第8期；陈玺：《清代惩治匿名告人立法的嬗变与省思——清代律典、附例、成案三者关系的个案考察》，载《求索》2009年第1期；胡震：《清代“通行”考论》，载《比较法研究》2010年第5期；高进：《谈清代的司法成案》，载《历史档案》2014年第1期等。有学者探讨了清代成案的性质，指出清代除司法成案外，还有大量的行政和经济管理等方面的成案，参见杨一凡、刘笃才：《历代例考》，社会学文献出版社2009年版，第456页。本文重点研究在行政运行过程中形成的行政成案。

在清代中央集权的政治体制下，由中央到地方具有一套上下有序的行政机构。各级衙门处理行政事务须遵照上级的指令，或者就某一具体事务上报后得到批示，这是基本的行政程序。这样，文书、案卷在日常行政运行中极为重要，所谓“衙门公事，全凭文案”。①（清）汪辉祖：《佐治药言·检点书吏》，清光绪十八年浙江书局刻本。各级衙门每处理一件政务，都要形成一件或一批文书，这些文书都要被各级衙门整理存档，以便以后查核和援引。清人称：“各衙门存贮档案，原备随时查核，若一经遗失，即寻觅补还，亦属残缺不全，遇有援引成案事件，无凭证据。”②（清）载龄等纂：《钦定户部则例》卷九十九《收存档案》，清同治十三年刻本。在中央，经过皇帝批准的奏疏，或各部院议准的咨文，在地方，经总督、巡抚、布政使、按察使、道员、知府、州县官等各级官员批示的文书，在不同的管辖范围内对行政事务具有规范作用，都可称之为行政成案。

清人已大致厘清了律、例、成案的关系，康熙四十六年，刑部尚书王掞云：“盖法与事相为表里者也，以定例广律法，以成案实定例。夫定例法也，成案事也。由定例而观，则知律中之法有尽，而法外之意无穷；由成案而观，则知以法断事，而事有不符，以事拟事而事无不尽；合而观之，始终条理灿然备具。”③（清）孙纶辑：《定例成案合镌》卷首《刑部尚书王掞序》，清康熙五十八年刻本。王掞所说的定例应囊括条例与则例，而成案应指司法成案与行政成案。清代司法成案在具体案件审判中具有参照作用，从中可以总结裁断刑事案件的基本思路，但在具体判决中不能直接引用。清人编辑了大量的司法成案汇编，诸如《刑案汇览》、《驳案新编》、《成案质疑》、《成案备考》、《所见集》等。清人并没有区分司法成案与行政成案的意识，实际上，司法成案是在司法过程中形成的，行政成案是在具体行政过程中形成的。与司法成案相比，行政成案数量更为浩繁，涉及的范围也更为广泛。

对于行政成案，清人进行了明确的定义。咸丰年间，王庆云指出：“夫案者，何也？偶办一事而与例不符，非斟酌尽善而奏明立案者也。”④（清）王庆云：《正本清源疏》，载（清）盛康辑《皇朝经世文续编》卷十，清光绪二十三年刻本。光绪年间，尹耕云称：“盖例者，一成之法，永远可以奉行；案者，一时之事，轻重可以出入也。”⑤（清）尹耕云：《胥吏论三》，载（清）盛康辑《皇朝经世文续编》卷二十八，清光绪二十三年刻本。陈炽云：“则例者，治之具也。所以纲纪万事，整齐而约束之，以措一世于治平者也。有案焉，则理有所未安，情有所未协，事与势有所不同，诸臣审量其间，随时斟酌、奏定遵行者也。”⑥（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》，载赵树贵、曾丽雅编《陈炽集》，中华书局1997年版，第11页。结合三者论述成案的上下文，这里的成案当指行政成案，是相对于各部院编纂的则例而言的，指各级衙门在没有相关则例的情况下处理行政事务的权宜办法。

清代各级衙门在处理行政事务时，须援引相关则例作为依据。对于则例没有规定的情况，则查阅有无相关成案，如有成案则依照成案办理；在既无则例也无成案的情况下，各级衙门就拟定具体办法，并申请上级官员批示，这样，就形成一件新的成案。道光十五年十一月，兵部奏称：“本年八月分，应用汉军参将，侍卫处现无保送人员，此缺应如何补用，例无明文，亦无办过成案，请扣归别项人员铨补，并纂入则例。”⑦《清宣宗实录》道光十五年十一月丁未，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第37册），第230页。兵部此件奏请得到道光帝批准。道光二十五年三月，在乡会试中有考生误带书本、非考场应用之物，或误带前场所作文字，或以字纸包裹考试所用物品，对这些情况，《科场条例》没有详细规定，地方官不知如何处理，道光帝根据奏请发布上谕称：“著该部将近年办过成案，悉心参酌，画一定议，即纂入条例，永远遵行。其旧例内只系空言、无从办理者，著即酌量删除，俾从简易。”⑧《清宣宗实录》道光二十五年三月丙子，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第39册），第206页。

清人对条例与则例没有进行明确区分，一般笼统地看待律、例、案的关系，如道光年间，御史徐继畬云：“六部则例日增，律不足，求之例；例不足，求之案，陈陈相因，棼乱如丝。”⑨赵尔巽等：《清史稿》卷四百二十二《徐继畬传》，中华书局1977年版，第12183页。实际上，在清代法律体系中，行政成案是相对于则例而言的，与律文的关系也不如条例那样密切，它们是在处理行政事务过程中形成的办事规则，反过来又对相关的行政事务起到规范作用。

清律规定“断罪引律令”，不得援引成案，因此司法成案的效力受到严格限制，必须经过一定程序上升为条例，或由皇帝专门下令通行，才具有普遍效力。相比之下，行政成案的适用则相对宽松。清代行政成案的范围相当广泛，涉及河工、漕运、盐政、海运、救荒等方方面面。清代官方或民间为方便公事办理编辑了大量成案汇编，所收成案基本保持了原始的文书形式，与经过系统编纂的则例相比，只是对原始文书进行了大致的分类，并没有进行规范化的处理。

现存的清代例案汇编如孙纶辑《定例成案合镌》（30卷，清康熙五十二年刻本，中科院古籍图书馆藏）、张光月辑《例案全集》（35卷，清康熙六十一年刻本，东京大学东洋文化研究所藏）等，所辑成案既有司法成案也有行政成案。

清代中央部院针对某一政务汇编成案，如《内务府庆典成案》（5卷，清乾隆间刻本，国家图书馆藏）、《关税成案辑要》（15册，清抄本，国家图书馆藏）、《南河成案》（54卷，清刻本，国家图书馆藏）、工部编《直隶五道成规》（5卷，清乾隆间刻本，国家图书馆藏）等。

清代地方行政成案汇编较多，以成案命名的有曾藩编《山东运河成案》（1册，清抄本，国家图书馆藏）、《松所盐务成案》（4册，清乾隆四十年刻本，国家图书馆藏）、汪仲洋辑《海盐县新办塘工成案》（3卷，清道光四年刻本，清华大学图书馆藏）、栗毓美撰《栗恭勤公砖坝成案》（1卷，光绪八年刻本，国家图书馆藏）、胡子泉、陈少修辑《襄隄成案》（4卷，清光绪二十年刻本，国家图书馆藏）、《呼伦边务成案》（1卷，清宣统间抄本，北京大学图书馆藏）等。

不以成案为名的地方行政成案汇编数量更为繁多，较有代表性的有黄宗汉纂《浙江海运全案初编》（10卷，清咸丰三年刻本）、贺长龄等辑《江苏海运全案》（12卷，清道光六年刻本）、陶澍纂《华亭海塘全案》（10卷，清道光十七年刻本）、刘郇膏等纂辑《江苏省减赋全案》（8卷，清同治五年刻本）、兴奎辑《浙江省减赋全案》（10卷，清同治十二年刻本）、潘遵祁编《长元吴丰备义仓全案》（8卷，清光绪三年刻本）、云南省会国防总局编《云南举办团保全案汇纂》（1册，清光绪二十五年刻本）、都转盐运使司编《裁减淮北票盐浮费全案》（1册，清光绪间刻本）等。

清代各地方纂辑的所谓“省例”，如相对于各部院则例而言，实际上就是一省的成案汇编，有的省例就以“成案”为名，如《湖南省例成案》（82卷，清刻本），还有以省例、成规、政要为名，如黄恩彤等辑《粤东省例新纂》（8卷，清道光二十六年刻本）、《治浙成规》（8卷，道光间刻本）、《江苏省例》（4编，清同治至光绪间江苏书局刻本）、《福建省例》（40卷，清光绪间刻本）、《豫省拟定成规》（2卷，续增1卷，清刻本）、江西按察司纂《西江政要》（132卷，清乾隆至光绪间刻本）等，这些省例基本上是司法成案与行政成案合编，从篇幅上看以行政成案为主，是一省处理行政事务的主要依据。

二、清代行政成案的效力

清代文献中常出现如下字样，如“遵照成案”、“比照成案”、“查照成案”、“援照历届成案”、“照某省成案”等，可见行政成案具有明确的法律效力。清代则例的效力优先于成案，在有则例规定的情况下，一般不能引用成案。在现行则例没有相关规定时，就可以援引相关的成案作为办理公事的依据。清代行政成案效力因发布衙门的等级而有所不同，并在一定的区域内通行。

清代各部院纂修则例具有一定的周期，一般为五年或十年，并不整齐划一。道光十年二月，御史王玮庆奏称：“各部则例，十年一修，往往不能依限告成，每迟至六七年，始刊刻完竣，又未能即时颁发。其间数年之久，各省官员既无新例可遵，又谓旧例已改，茫无所措，而书吏得以高下其手。及至刊刻颁发，将届则例重修之时，新例又成废本，无所遵循。且有旧例本属美备，因回护办法两歧，或致舍例就案，轻为更改，甚或因开馆为书吏邀请议叙地步。”①《清宣宗实录》道光十年二月乙丑，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第35册），第552页。

实际上，有的部院几十年都没有续修则例，如光绪六年工部欲续纂则例，工部尚书的奏疏云：“查臣部则例自嘉庆十七年纂辑刊行后，迄今六十余年。其间钦奉谕旨及议准臣工条奏，暨随时办理章程，虽有册籍可稽，历时既多，于定例每多出入。有司奉职，往往以例无明文，不得不援引各案。”②（清）翁同龢等纂：《钦定工部则例》卷首奏疏，清光绪十年刻本。工部尚书认为续修则例的周期过短，会导致则例频繁修改，不利于则例的稳定，提议工部每20年续修一次则例，工部奏疏云：“臣等公同商酌，拟请嗣后臣部则例以刊刻颁行之年为始，历二十年，由臣部奏明重修一次。如此则年限适中，即编纂亦易为力。”③（清）翁同龢等纂：《钦定工部则例》卷首奏疏，清光绪十年刻本。在则例续修之前，工部在没有相关则例依据时，只能依据成案办理公事。与则例相比，成案的灵活性较强，能针对当下的社会现象迅速作出反应。

行政成案原本是各级衙门办理公事过程中形成的具有规范性的文案，有清代官员认为则例就是通行的成案，没有编入则例的就不能通行，如嘉庆六年御史乔远煐云：“其已经登垂则例者，自系可以通行之案。若已经续纂不登则例者，即系不通行之案，显而易见。”④（清）乔远煐：《请杜书吏舞文疏》，载（清）贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷二十四，清道光七年刻本。实际上，行政成案的通行与否也不以纂入则例为标准，若某一部院没有编纂则例，或在则例续纂滞后的情况下，其所存成案是可以通行的。户部在乾隆四十一年系统纂修则例之前，就一直依照成案办理公事，乾隆四十五年十月初四日户部奏疏称：“臣部系钱粮总会，较之别部，款项繁多，一应事件俱恪遵成案办理。即或续有增添，亦即随时更定，通行遵守。”⑤（清）于敏中等纂：《钦定户部则例》卷首奏疏，清乾隆四十六年武英殿刻本。再如，光禄寺从清初至乾隆四十年没有纂修则例，一直根据所存文移案卷处理政务。当然，成案的稳定性毕竟不强，仍需系统地纂修则例，所以乾隆三十八年光禄寺欲纂修则例，上奏称：“臣寺向未纂有则例，仅据文移案卷相沿承办。”⑥（清）德成等纂：《光禄寺则例》卷首奏疏，清乾隆四十年武英殿刻本。

清代各部院在审核地方衙门上报的文书时，往往依照成案进行准驳，因此，地方官也以成案作为邀准的依据，在向部院提出申请时即说明援引了某一成案。乾隆十一年，礼部尚书王安国上奏称：“在外动支，无不题咨有案。或以案牍浩繁，户部一时无暇遍查，似可行令督抚于奏销时，备细声明。户部查对相符，即可准销。”⑦（清）王安国：《请省簿书以课农桑疏》，载（清）贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷十五，清道光七年刻本。嘉庆六年，御史乔远煐指出：“况例外求案，部中或援成案议驳，而外间亦可援成案邀准，往返究诘，究致部驳无辞，违例议准，殊属不成事体。”⑧（清）乔远煐：《请杜书吏舞文疏》，载（清）贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷二十四，清道光七年刻本。道光十六年，包世臣致书江西巡抚陈玉生，提到江西办理钱粮奏销时，南昌知府曾见户部有垫完民欠径请豁官之案，提出“欲援案声请，以全省局”，“已遣人赴都抄录成案，将来抄案到西，阁下察核，若可与仿行，不唯惠遍属吏，实则泽周穷黎也”。⑨（清）包世臣：《留致江西新抚部陈玉生书》，载（清）包世臣：《齐民四术》，中华书局2001年版，第114页。

对于各级衙门援引行政成案办理公事的情况，《清实录》记载的事例颇多，现摘录几则如下：乾隆二十三年二月，托恩多奏拨银济赈一事，上谕称：“其所称灾地卫军、贫生及兵属，应照例各随坐落州县，一体加赈等语。从前江苏办灾案内，卫军、贫生、兵属本有给赈之例，是该省已办有成案，该抚何必又多此一奏？其意不过借此以见其办理之周密耳。”⑩《清高宗实录》乾隆二十三年二月癸未，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第16册），第58页。嘉庆八年八月，户部奏请直隶大城等七州县并宛平、文安二县嘉庆七年旗租蠲免一事，嘉庆帝上谕云：“该督即不知旗租定例，宁于该省四年办过成案，亦不知查核耶！”①《清仁宗实录》嘉庆八年八月戊辰，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第29册），第575-576页。道光八年十二月，盛京将军奕颢奏请酌借办公银两、分年扣缴一事，道光帝上谕称：“嗣后该将军应办事宜，务详查成案，声叙明晰，奏请遵行。”②《清宣宗实录》道光八年十二月癸酉，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第35册），第269页。咸丰元年二月，江苏巡抚傅绳勋奏称豁免积欠一事，咸丰帝上谕云：“准其援照嘉庆二十三年成案，一并查明，请旨豁免。”③《清文宗实录》咸丰元年二月乙丑，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第40册），第383页。

地方各级衙门的成案在本辖区内具有法律效力，可以作为办理相关政务的依据。正因为如此，对一省成案是否熟悉，是清代考察州县官的一条标准，如光绪三年山西巡抚张之洞云：“大抵外省牧令，奇士罕觏，中材居多。要在洞悉一方民情，多识本省成案，则驾轻就熟。”④（清）张之洞：《知县外补壅滞请量予变通片》，载（清）盛康辑：《皇朝经世文编续编》卷二十一，清光绪二十三年刻本。刊行于同治年间的《福建省例》收入乾隆十七年至同治十一年的督抚、藩臬等批准的文书，如《俸禄例》中载有《武职食俸简明例册》，刊发此例册的文书称：“查武职大小员弁支食俸薪、干廉等项，本有户部原定则例同改议新例及续刊省例可循，然条款既属繁多，且有例所不载，必须兼引成案之处，各营备识未能通晓，以致办理每多岐错，殊非慎重度支之道。兹经有司按照户部原定则例并改议新例，同续刊省例，以及办过成案，逐一摘开简明例册，呈奉两院宪核明，饬发刊刷通颁。”⑤（清）佚名辑：《福建省例·俸禄例》，台湾大通书局1962年版，第291页。嘉庆道光年间，福建地方衙门所辑《钱谷挈要》是当时办理钱谷事务的法规汇编，辑录有律文、则例、省例、成案等，其中某些省例为《福建省例》所辑省例的摘录，而成案则包括部院成案及福建省内成案，还有少量他省成案。⑥（清）佚名辑：《钱谷挈要》，台湾学生书局1986年影印本，第6、14、16、23页。

除了省一级的督抚、藩臬衙门，州县办理公事也依据相关的行政成案。道光初，河南归德知府王凤生批虞城知县禀文云：“饬查附近沟河有无淤塞，应遵照成案，动用民力挑挖，顺沟通河，以除水患。”⑦（清）王凤生：《宋州从政录·批虞城县覆禀》，清道光六年刻本。道光三年，江苏太仓知州张作楠欲疏浚刘河，上禀江苏巡抚称：“卑职若遵饬勘估，自有上届成案可循，亦何敢重烦计议？”⑧（清）张作楠：《上魏中丞议浚刘河书》，（清）贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷一百十三，清道光七年刻本。

晚清时期，外交、商业、货币、交通等方面新政层出不穷，而相关则例的纂修则严重滞后，各级衙门不得不依据相关成案处理相关政务。如道光、咸丰年间办理漕粮海运，原来的漕运则例难以适用，清廷也一直没有针对海运事务纂修则例，所以只有依照道光六年以后的相关成案办理漕粮海运事宜。道光帝曾就漕粮海运事宜对两江总督壁昌、署江苏巡抚程矞采发布上谕：“因思海运章程，道光六年办有成案，现当整顿漕务、清厘帮费之时，着该督抚通盘筹画。如可仿照前章，确有把握，即统核漕粮实数，每岁酌分几成，改由海运，于道光二十八年为始。庶漕费可以节省，而州县等亦不致藉此捏报灾荒，致亏仓贮。”⑨《清宣宗实录》道光二十六年十一月丙午，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第39册），第462页。咸丰元年九月丁丑，御史张祥晋奏请将江苏新漕援照从前海运成案办理，并将该成案推广到常镇各属及浙省一体试办，得到咸丰帝的批准。⑩《清文宗实录》咸丰元年九月丁丑，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第40册），第610页。咸丰二年十一月乙丑，浙江巡抚黄宗汉上奏筹议省海运章程，咸丰帝上谕云：“查照江苏成案章程，均着照所议办理。”⑪《清文宗实录》咸丰二年十一月乙丑，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第40册），第993页。晚清办理漕粮海运过程中，成案一直发挥着则例的作用。除漕粮海运外，晚清相当多的新政处于试办阶段，还未形成相对稳定的则例，因此，相关行政成案具有试行法规的意义。

三、清代行政成案是则例纂修的基本渊源

清初，则例纂修简略，且限于钱粮征收方面，各部院办理公务一度依照明代万历时期的则例，当时对条例、事例、则例也未进行严格的区分。康熙二十八年，撤销《刑部见行则例》，把刑部则例作为条例统一附于相关律文之后，而后刑部所定通行条例与章程，不再称之为则例，条例与则例开始有所区别，如王钟翰所说：“浑言之，则皆曰例；分别言之，则刑例专属刑名，而则例则兼赅庶事。然刑例初亦名则例，后始改之；而则例之中亦有刑名，唯属于官员之处分而已。”①王钟翰：《清代则例及其与政法关系之研究》，载王钟翰：《清史补考》，辽宁大学出版社2004年版，第73页。虽然清代也有个别行政类法规称条例，如《科场条例》，有刑事类法规称则例，如《督捕则例》，但就整体而言，则例主要用来规范行政事务，与刑事类法规逐渐区别开来。

康熙时，各部院颁行则例数量渐多，则例之间往往出现矛盾，造成了部院书吏弄法牟利的问题。康熙七年五月，康熙给吏部的上谕称：“则例繁多，任意轻重，以致属员、胥吏乘机作弊者甚多。”②《清圣祖实录》康熙七年五月乙卯，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第4册），第360页。康熙九年四月，湖广道御史李之芳针对吏部考功法规纷杂的情况上疏言：“则例纷纭，胥吏欲轻则有轻条，欲重则有重款。事同法异，总缘多立名色，便于高下其手。乞敕部院大臣，将该部见行事例彻底厘定，务使永远可行。”③《清圣祖实录》康熙九年四月辛卯，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第4册），第441页。

乾隆年间，各部院开始大量纂修则例，以便尽可能多地把中央及地方事务纳入朝廷的统一立法之中。随着则例的频繁纂修，有的部院专门设立了则例馆，定期派员纂修则例，时限为五年、十年、二十年不等，这要根据各部院的实际情况而定。清代则例纂修的来源文件基本上是上谕、臣工条奏等，实际上，经过皇帝批准的条奏就是成案。乾隆二十六年，贵州巡抚周人骥上奏指出，各部院现有则例已不适应新的情况，“新旧未纂之案，不下数千百件，若不亟为编辑成书，诚恐年久愈积愈多，更难考究”，④（清）于敏中等纂：《钦定户部则例》卷首奏疏，乾隆四十六年武英殿刻本。建议应对这些成案进行系统纂修，这一提议得到乾隆帝批准，也促进了当时各部院则例的编纂。乾隆三十一年，户部修《钦定户部鼓铸则例》，用以规范京外各省鼓铸及矿厂事宜，这部鼓铸则例“悉依雍正元年至乾隆三十年成案汇编”。⑤（清）庆桂等编纂：《国朝宫史续编》卷八十六，北京古籍出版社1994年版，第830页。嘉庆二十二年二月十六日，兵部尚书建议续修《钦定中枢政考》时奏称：“凡有关铨选、升调、议叙、议处、驿站、马政、兵制、训练等事例，内有应行酌改者，即经臣部条陈，奏蒙允准，纂入例册。其历年钦奉谕旨及臣工条奏、奉旨允准之案，并办过成案及例文内未能画一者，俱各逐一核明，分别纂入。”⑥（清）明亮、纳苏泰等纂：《钦定中枢政考》卷一《奏疏》，清道光五年刻本。道光四年九月二十六日，续修《钦定中枢政考》奏疏称：“遍查成案，应行入例者，分缮按语，或纂成条例，或添注细注，以便遵循。自此次奏定之后，所有未经入例旧案，嗣后概不得援引，以杜歧出之弊。”⑦（清）明亮、纳苏泰等纂：《钦定中枢政考》卷一《奏疏》，清道光五年刻本。道光二十年六月初九日，宗人府申请编纂则例的奏疏称：“凡例文未备者，请将紧要案据详查增入；徒载成案者，亦请摘录切要，编成例文。”⑧（清）宗人府纂：《钦定宗人府则例》卷首奏疏，清光绪十四年刻本。可以说，各部院的则例基本上是在成案基础上进行编辑而成的，如果没有相关成案的积累，系统的则例编纂就无从谈起。晚清震钧的一则笔记，较为形象地说明了成案对于纂修则例的重要意义，《天咫偶闻》载：“咸丰末，户部失慎，火三日不息，存案悉毁，故户部无陈案可稽。先是，董韫卿大司马恂初登第，观政于户曹，暇则检其旧案之有关系者，抄节存于家。及官少司农，值修则例，吏以无从检察，例不能具。公乃悉从节抄中补之，书赖以成，亦留心之效也。”⑨（清）震钧：《天咫偶闻》卷二，文海出版社1968年影印本，第84页。

行政成案要纂入则例须经过一定的程序。首先，在部院则例颁行或续修后至一定时限，由各部院奏请皇帝纂修则例，并得到皇帝的批准。其次，选派部院内各司官员任提调、总纂、纂修、校对、复校等职，主持则例的纂修工作，并选派本部的书吏为供事，负责成案的检查、抄录、文字参校等事务。再次，把则例的定稿缮写成黄册，上奏皇帝审阅并批准。最后，将皇帝批准的则例定稿送武英殿统一刊刻后，颁发内外各衙门。

每一件行政成案在形式上是办理公事过程中形成的原始文书，在则例编纂过程中，要对文书中的规范性文字进行摘录，并消除则例与成案之间及成案与成案之间的矛盾，然后分门别类，形成统一的则例体系。对拟纂入则例的成案进行处理，这项工作包括三个方面：（1）删繁就简，摘录节略。也就是把成案中的规范部分摘录出来，如乾隆二十二年十一月户部尚书傅恒奏称：“臣等公同酌议，请将臣部所办鼓铸项下题咨各案悉行查出，即令该司司员公同参校，分款纪年，摘叙详明，纂成则例。”①（清）傅恒等纂：《钦定户部鼓铸则例》卷首奏疏，清乾隆三十四年武英殿刻本。（2）消除歧异，整齐划一。在则例续修过程中，要对现存成案进行清查，如旧例与成案出现矛盾，就要依据一定的原则对二者进行取舍。如果成案更适合形势的需要则保留，成为新的则例条文，对那些不适合形势的旧例，则予以删除，“旧例有与现行之案不符者，逐条逐案，详查折衷。例均，舍案存例；案均，改例从案”。②（清）载龄等纂：《钦定户部则例》卷首《凡例》，清同治十三年刻本。（3）分门别类，便于检索。对行政成案中经过处理的规范性文字进行系统的编排，如乾隆四十年本《光禄寺则例·凡例》云：“编辑之体，因事分门，因门分类，因类分条，每条冠以一字。其例案之先后，则隔圈以书之，庶一经一纬，头绪毕清。”可见，清代则例修纂是对行政成案的清理及规范化处理的过程，具有法典编纂的性质。

四、清代行政成案的援引之弊

清代，在中央集权的行政体制下，地方各级衙门办理公事必须层层上报，尤其是各省督抚上报至各部院，各部院要根据则例或成案予以准驳。各部院成案繁多，各案之间往往出现前后矛盾的情况，对地方上报事件，或准或驳，都有相应的成案依据，这就造成了行政成案适用上的混乱，最突出的一点是各部院书吏以例案牟利问题。

清代的书吏群体是“庶人之在官者”，③（清）陈宏谋：《在官法戒录·总论》，清同治七年楚北崇文书局刻本。他们在各衙门服役，无官秩无俸禄，只有微薄的工食银。书吏不能参加科举，役满考职为官几无可能，所以他们靠山吃山，靠水吃水，往往以例案为敲诈取财的手段。中央各部院的书吏有供事、儒士和经承，职责是缮写文书、管理档案，有系统的录用与管理制度。由于常年从事某一方面的文书工作，他们对部院的公事极其熟悉，即便五年役满，还可冒籍冒姓，再次充役，或以子侄或弟子来代替，甚至有的祖孙父子世代相传，形成了稳固的利益群体。他们在内外各级衙门形成了网络，以通声气。书吏在部院衙门办事的程序具有重要作用，“计一部中，每遇公事，堂官下之司员，司员委之书吏。书吏检阅成案，比照律例呈之司员，司员略加润色呈之堂上，堂上苟无驳斥，则此案定矣”。④（清）震钧：《天咫偶闻》卷二，文海出版社1968影印本，第82页。在地方官员上报各部院的题升、调补、议叙、议处、报销各项及刑名案件的办理过程中，书吏往往根据例案多方需索，名曰“部费”，不满其欲，则拖延留难，从中作梗。书吏利用熟悉部务、精通例案的优势，一定程度上窃取了部院的事权，形成了如郭嵩焘所说的“本朝则与胥吏共天下”⑤徐珂：《清稗类钞·胥役类》之《例吏利》，商务印书馆1928年版，第39册，第4-5页。的局面。

各部院存储的案牍繁多，堂官与司官没有精力应对，检查例案也非其所长，因此，会对熟悉例案的书吏形成一定程度的依赖，这就为书吏舞文弄法制造了机会。尹耕云指出：“鼠穴于社而鼠骄，狐窟于城而狐横。胥吏则何城何社？曰：六部之例案而已。”冯桂芬认为“任吏挟例以牟利”，其病根在于“例案太繁”，书吏利用熟悉例案的优势，玩法牟利，这成为清代的一大弊政。

行政成案的繁杂、琐屑及互相矛盾给书吏创造了勒索财物的机会，书吏往往以成案来要挟地方官员，“苞苴既入，则援案而准之，而不能指为瞻徇；要求不遂，则援案以驳之，而不得目为挑剔”①（清）尹耕云：《胥吏论三》，载（清）盛康辑：《皇朝经世文续编》卷二十八，清光绪二十三年刻本。。如陈炽所言，“而案之歧出者，少或二三，多且什百焉。……一是也例应驳，书吏受贿，无难觅一可准之案以实之；一是也例应准，书吏索赇未遂，无难觅一可驳之案以倾之。即官长精敏过人，不能悉如其意，则不准不驳，改为行查，辗转迁延，永无了日。”②（清）陈炽：《庸书》（内篇）卷上《例案》，载赵树贵、曾丽雅编：《陈炽集》，中华书局1997年版，第11页。清代书吏弄法而牟取的收益是相当可观的，清人对这一情况多有记载，如罗惇曧《宾退随笔》载：“清世曹司不习吏事，案牍书吏主之，每检一案，必以属书吏。朝以习常为治，事必援例，必检成案。自开国以来二百余年，各部例案，高与屋齐，非窟其中者末从得一纸。书吏皆世其业，一额出，争以重金谋得之，蟠距窟穴，牢不可拔。书吏执例以制司官，司官末如之何，吏遂藉例以售其奸欺，故以吏起家者恒富。都中有‘东富西贵’之谚，盖吏多居正阳门东与崇文门外，恒多华宅。京曹则多居宣武门外也。”③（清）罗惇曧：《宾退随笔·记书吏》，文海出版社1987年影印本，第259页。

各部院书吏不但在公事办理过程中以例案牟利，有的书吏甚至利用例案敲诈地方官。曾任吏部主事的何刚德就记录了亲身经历，形象地描述了书吏利用例案写信敲诈地方官的过程，他说：

余少时记性尚好，部例只看过两遍，其荦荦大者，时常引用固不必言，即琐碎条例，及近十余年成案，皆能得其大意。而书吏往往摭拾琐碎例案，于稿尾挑剔数语，以例有处分四字，查取职名议处，一面则写信外省，吓诈取财。外官岂尽明白？辄中其计。余当掌印后，例案既熟，年力正富，颇有一目十行之能，故每日例稿必有四五百件，应画者皆能于一时许了之。而遇有此等稿尾查笔，必取而勾之。吏每有执简争者，余曰：“汝要写信耳。我在此，岂能容汝作买卖耶！汝谓我违法，我便违法，如何行法，当得法外意。此等零碎条例，无关轻重，汝谓我不知耶！”故终余之任，部吏多有叫苦求退者，然十数年来，外官免花冤枉钱，不知有多少也。④（清）何刚德：《春明梦录》，载《青鹤笔记九种》，中华书局2007年版，第193页。

在清代中央部院的官员中，像何德刚这样认真负责、精通例案的官员毕竟不多。实际上，在清代的选官体制下，一般官员要苦熬资历，及升任堂官时已年老力衰，他们平时忙于官场应酬，已无精力应对繁琐的公务。加之官员调转频繁，短暂的任期内对部务及例案难以熟悉，不得不依赖书吏办理公事。

更有甚者，有书吏在参与纂修则例时，就借机抄录含混的成案以供纂修，为以后作弊预留空间，这更是各部院堂官很难防范的。“书吏专倚例案为弊端，畸轻畸重，唯利是图。明知司官不能指驳，则更无所顾忌。甚至舍例言案，匿现在当行之例，而引数十年前与例不符之案，巧为蒙蔽。其尤甚者，于续修则例时，即代司官纂辑，因而故为纠纷，故为含混，预留作弊地步。”⑤（清）朱鸿：《筹杜书吏舞弊之源疏》，载（清）饶玉成辑：《皇朝经世文续编》卷二十四，清光绪八年刻本。不熟悉成案的堂官及司员反而受书吏挟制，这一局面至清末愈演愈烈。清廷也意识到了这一问题的严重性，《清朝续文献通考》也记载了这一情况：“各部旧案，日积月累，穹焉而山，浩焉而海。每办一案，其与此案相似者，更难仆数。司员到部未久，牛毛茧丝，从何着手？而书吏则窟穴于此，轻重之间，早有把握，夙夜钩稽，了如指掌。官生吏熟，百弊以起。”⑥（清）刘锦藻：《清朝续文献通考》卷二十八《职役二》，民国十年铅印本。

当然，为防止书吏玩法牟利，各部院堂官也对其进行严格督责，但由于对成案并不熟悉，多数堂官力不从心，对书吏不能做到有效监管。有的书吏甚至凭借例案挟制司官，司官也无可奈何。至光绪时，清朝的统治上层也认识到书吏专权的原因，“一则司员不习公事，奉吏如师；二是贪劣之员，勾结蠹吏，分财舞弊”①《清德宗实录》光绪二十七年四月丙午，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第58册），第363页。。清廷欲从源头上解决这一难题，以防止书吏舍例引案，玩法舞弊，但积定难返，除弊无期。直到宣统二年，浙江巡抚增韫仍奏请裁汰书吏，这次吏部议定了具体办法，吏部奏疏称：“现在豫备立宪，咸与维新，以后办理事宜，一以事理为衡，遵照部定则例及奏定章程，毋庸援引成案，庶旧日书吏失所挟持，而办事者可无牵掣之虑。”②《宣统政纪》宣统二年四月甲戌，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第60册），第605页。随后清廷进行了官制改革，虽然彻底废除了书吏制度，但清朝也随即覆亡了。

五、清代部院行政成案的清理

乾隆年间，各部院积累的行政成案越来越多，渐成泛滥之势。成案之间前后矛盾，书吏可以任意援引，造成了行政的混乱。至清代中后期，这一问题日渐凸显。

嘉庆九年，御史韩克均提议详校例案，得到嘉庆帝的允准，嘉庆九年六月庚午，上谕称：“著各部院堂官，督饬司员，将各该衙门例案逐一检校。遇有例意未尽昭晰者，详细注明，使人人易晓。其成案前后两歧之事，酌中参核，将不可遵行者，概行删去，免滋淆混，统俟将来增修则例时，明晰开载，庶足以杜弊端而归画一。”③《清仁宗实录》嘉庆九年六月庚午，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第29册），第760页。但这一上谕并未得到有效落实。嘉庆十六年，副都御史曹师曾又上奏疏，提请嘉庆帝下旨清理各部院衙门的例案，这一奏疏引起了嘉庆帝的高度重视，他的态度相当坚决，命令各部院衙门对所存成案进行彻底清查。嘉庆十六年九月甲辰，为彻底清查繁冗的成案，嘉庆帝颁布上谕称：

部院衙门，为政事总汇之区，慎守纪纲，必以定例为凭，其吏胥高下其手，堂司意见参差，总由于舍例言案。盖例有一定，而案多歧出也。该副都御史所奏，系为厘除弊混起见。著照所请，交部院各衙门堂官，各率所属，将现行定例详加查核。如有例所未备而案应遵照者，即检明汇齐纂入则例。其案与例不符者，造册注明事由，将原稿即行销毁。若有例案不符而稿件仍有关查核者，著另册登记，钤印贮库，办稿时不得再行援引。该堂官等务督饬司员加意清厘，同矢公慎，以杜弊源而归画一。④《清仁宗实录》嘉庆十六年九月甲辰，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第31册），第356页。

这一上谕被迅速传达到中央各部院及地方各级衙门，随即各级衙门展开了全面的例案清查工作。通过清理活动，基本上形成了行政成案的清理制度，主要包括四个方面的内容：（1）对于则例没有规定的事项，成案的规定比较适当的，以后可以援引成案，对于这些成案，应在稿中注明“应存”字样，另立册档，逐件录入，以备纂入则例。（2）对于与则例规定的主旨不符的成案，应造册登记，注明事由，然后将原稿销毁，以后不准援引比照。（3）不能援引但有关查核的成案，另册登记储存，办理时不得援引。（4）嘉庆十二年修例以前的旧案，也全部封存，不许引用。

嘉庆十九年的行政成案清理活动并没有完全杜绝成案的错误引用，至道光年间，各部院还经常出现援引成案的失误，比如吏部已注销的成案未经涂抹，致使在铨选道员时发生援引错误。针对这些情况，道光十四年九月，御史郭鸣高奏请清理各部院衙门旧案，对此，道光帝发布上谕：

各部院堂官饬令各司员将办过成案，逐一详查。其有引例未协，及例文不载者，细心考核，分别如何当存，如何当销，注明缘由，签贴稿面，俟各该堂官校阅已定，即将当销之稿全行涂抹，仍将堂行簿大书“销”字，则所销之案，确凿易见，自不致朦混引用。至于存稿，向祇钤盖司印。著于司印之上，加盖堂印。另立一簿，开载事由，每页亦钤盖堂印。遇有例所不载，援引成案办理事件，承办司员持稿及簿，呈堂阅看，现办之案与旧案是否确对，该堂官自可一目了然。书吏自不得以近似之案，牵混比喻，致启弊端。⑤《清宣宗实录》道光十四年九月戊寅，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第36册），第914页。

这次行政成案的清理办法包括如下四个方面：（1）各部院堂官饬令属下司员对办过成案进行核查，对那些与则例不符的成案，应确定哪些当存，哪些当销，并把注明存销原因的题签贴在稿面上，由堂官最后审阅。（2）当销之案，全行涂抹，并在堂行簿上大书“销”字，这样，所销之案确凿易见，不致被蒙混引用。（3）要对存稿进行登记，登记簿每页加盖堂印。对于存稿，过去只钤盖司印，以后应该于司印之上，加盖堂印，并另立一登记簿，开载事由，每页亦钤盖堂印。（4）以后遇有例所不载，而援引成案办理事件，承办司员持文稿及登记簿，呈堂官审核，这样现办之案与旧案是否确对，该堂官自可一目了然。经过这些程序，“俾存销各案，朗若列眉，毋任书吏以近似之案，牵混援引，以肃部务而清弊源”。

清代自嘉庆时期即开始大规模清查成案，但行政成案的繁冗问题一直未得到有效解决。晚清，一些有识之士对各部院例案冗滥及立法体制的弊病进行了尖锐的批评，并提出了一系列具体的改革方案。冯桂芬认为应该选派“谙习吏事大小员数人，绎《会典》《则例》等书，揽存其要，名之曰简明则例，每部不得逾二十万言，旧册存之，旧例旧案无论远近，一切毁之……”①（清）冯桂芬：《校邠庐抗议》，上海书店出版社2002年版，第15页。。同样，陈炽也认为：“侧例而外，荟萃各案为例案，折衷一书，以例为纲，以案为目，与例同者，去之；虽不同无大出入者，亦去之。其必存者，别类分门，附载于后，毋须详备，惟取简明。书成后，请旨颁行，限期截止，所有积案，一火焚之。”②（清）陈炽：《庸书》卷上《例案》，载赵树贵、曾丽雅编：《陈炽集》，中华书局1997年版，第12页。这些改革建议影响了光绪帝及维新派。在戊戌变法过程中，一项重要的举措就是要彻底清查例案，修订简明则例。光绪二十四年六七月间，光绪帝接连下旨，命令各部院删订简明则例，其六月十一日上谕云：“著各部院堂官，督饬司员，各将该衙门旧例，细心绎。其有语涉两歧，易滋弊混，或貌似详细，揆之情理，实多窒碍者，概行删去。另定简明则例，奏准施行。尤不得借口无例可援，滥引成案，致启弊端。”③《清德宗实录》光绪二十四年六月癸巳，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第57册），第521页。但这一改革遭遇了巨大的阻力，随着变法运动的失败，例案清理工作也陷于停顿。

光绪二十七年，发生庚子之难。京师兵燹之后，各部院的案卷散失不全，清廷欲趁此机会彻底清理行政成案，并改革则例纂修制度，修订简明则例，同时裁减书吏，力求一举解决书吏利用成案舞弊的问题。光绪帝上谕称：“非尽去蠹吏，扫除案卷，专用司员办公不可。”④《清德宗实录》光绪二十七年四月丙午，载《清实录》，中华书局1986年影印本（第58册），第362页。清廷将这一决策付诸实施，派御史陈璧前往各部院清查例案，但陈璧刚到例案最为繁杂的户部，就遇到始料不及的情况。罗惇曧撰《宾退随笔》载：“庚子拳变，百官奔亡，独书吏不散。乱渐定，有建言例案太繁，宜毁之。有旨命御史陈璧往户署择毁焉。至日，户部书吏悉列诸案塞大堂，高与檐齐，告陈璧请编阅。陈既穷于术，语吏择其要存之。吏言无非要者，仍请择焉，倘误毁要者，公任其责。陈不得已，一以付吏，使择毁其残缺者，用以复命焉。”⑤（清）罗惇曧：《宾退随笔·记书吏》，文海出版社1987年影印本，第260页。陈御史面临的不是简单的销毁成案问题，而是清代二百余年积重难返的体制性弊政。

结论

在清代中央集权的政治体制下，由皇帝、中央各部院至地方各级衙门，逐层的指令及上报是行政过程的两个基本环节。各级衙门办理公事要上报，具体的政务处理办法得到上级衙门的批示后，在本辖区内就具有了普遍约束力，成为之后处理相关公事的依据。经皇帝批准的各部院的条奏及经过上级的批示上行公文，是行政成案的基本形式。清代各部院的成案基本上是经过皇帝批准的奏疏，其效力来自至高无上的皇权，而不在于是否编入则例。即便没有编入则例，如果没有经过一定的注销程序，一件成案一直都具有效力。

清代中央各部院存有大量的行政成案，清廷为保持法律的稳定，开始系统纂修则例，而则例编纂的基本方式就是清理现有的行政成案。由于则例纂修的滞后性，各部院办理相关政务时势必援引相关成案，这就造成则例与成案及成案与成案之间的矛盾，为官员及书吏提供了玩法牟利的空间，导致行政秩序的混乱。为有效防范书吏以行政成案舞弊牟利，清廷建立了行政成案清理制度。但行政成案的泛滥与书吏弄法牟利成为清代政治的顽疾，直到清亡，这一弊政都没得到有效的根治。

清代，行政成案是纂修则例的基本渊源，清廷力求把行政成案纳入则例之中，频繁纂修则例。清查行政成案是主要的行政立法方式，则例编纂过程也是对成案的认可过程，这是清代行政立法的基础。行政成案规范着相关的行政事务，是清代法律体系重要的部分。有关清代行政成案的相关问题仍需进一步研究，这对理解清代行政立法及行政运行具有深远的意义，即便对当今我国立法体制的完善也不无启示。

（责任编辑：汪雄涛）

A Preliminary Exploration on Administrative Precedents of the Qing Dynasty

Guan Zhi-guo

In the Qing Dynasty，there were a large number of administrative precedents besides the judicial precedents. As a kind of document which was produced in the specific administrative process，administrative precedent was generally legal binding to administrative affairs. Central Ministries and local governments produced many administrative precedents in order to regulate specific administrative affairs. The administrative precedents of Central Ministries were the basic sources of administrative legislattion. However，there were many contradictories among them and the clerks profited from the application process，which seriously affected the normally administrative process. In order to solve this problem，the Qing government strengthened the compilation of administrative regulation，and also continuously cleared up administrative precedents.

Administrative Precedents；Judicial Precedents；Regulation；Ministries；Clerks

D929

A

2095-7076(2017)02-0048-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.02.005

*北京政法职业学院讲师，法学博士。