网络NGO的规范之路
——从网络NGO在网络舆论中的作用说起
2017-04-01田双铭
□田双铭
( 中国人民公安大学 法学院，北京 100038)
网络NGO的规范之路
——从网络NGO在网络舆论中的作用说起
□田双铭
( 中国人民公安大学 法学院，北京 100038)
随着中国互联网的发展，网络NGO成为一支新兴的力量登上了历史的舞台。与线下NGO相比，网络NGO在网络舆论中作用更为突出，表现为，作为网络舆论先锋，主动引导网络舆论的方向；通过网络搭建公益平台，在公益平台上开展公益活动引导并影响舆论导向；甚至网络NGO直接控制并利用网络舆论组织公众直接参与公共活动，将网络的舆论力量与现实的公众力量集合起来，通过舆论推动公共政策的进步。面对网络NGO的发展以及其对社会舆论和社会发展的影响，有必要通过规范引导其发展。在规范过程中应当坚持自由设立和分类规范的原则，一方面给予网络NGO设立以一定的自由空间，另一方面又要对其进行必要规范，保证其有序发展。
网络NGO； 网络舆论； 自由设立；分类规范
网络极大地改变了人们的交往模式，也改变着人们的结社方式，在这样的背景之下，网络NGO作为一支特殊的组织形式出现了。中国的网络NGO也得到了迅猛地发展，其影响力不容小觑。学界已经开始对其有所关注，但是关于如何规范网络NGO的研究尚处于积累期，本文不揣冒昧，尝试从网络NGO在网络舆论方面的作用入手，分析规范网络NGO的制度建设。
一、一支不容忽视的力量: 中国网络NGO的迅猛发展
互联网在中国有了越来越多的参与者。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布第38次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年6月，中国网民规模达7.10亿，互联网普及率达到51.7%，超过全球平均水平3.1个百分点。随着参与人数的增加，网络上的人群组成了类似现实生活中的社会，形成了与现实社会相分离的网络社会。既为社会则必产生结社之需求，网络NGO的数量在快速增长着，并且其组织类型也呈现多元化的发展趋势。网络NGO与现实中的NGO一样，也有互益组织和公益组织之分。就互益性组织而言，它们或是基于同乡、同学、同行、同姓甚至因共同的血型等现实社会关系连结起来的，如“中国RH阴性血型之家”QQ群；或是基于对某一方面的兴趣和爱好而组织在一起，如因为对影视作品、音乐、游戏、旅游、摄影等有共同的兴趣和爱好而形成的组织。“最有趣的是‘小眼睛俱乐部’，只要自己觉得眼睛小，或喜欢小眼睛的人，也都可以参与和加入活动。”[1]除了这些互益组织之外，也有许多公益组织，它们为了公益目标而聚集在一起，讨论公共话题，参与公共事务，甚至为公益的目标采取行动，如“宝贝回家”公益寻子网、格桑花西部助学网、多背一公斤网等。当然，互益和公益并不能截然分开，还有一些网络NGO虽然基于成员相互之间的倾诉、帮助而产生，但是亦对公共事务保持了一定的关注和参与，如 “肝胆相照”网，核心的目的是建立乙肝病毒携带者的讨论和帮助平台，但是亦积极参与到反对乙肝歧视的宣传活动之中。
网络NGO是依托网络而形成的组织，因此其体现出现实中NGO极为不同的特点：一是，网络NGO打破了地域的界限，人们基于网络而非基于地域而聚集在一起；二是，网络NGO的开放度加大，其讨论的议题，发表的言论等内容能够让更多的人获得知晓；三是，网络NGO的观点和主张能够得到更快的传播，这是网络传播的快捷性和便利性所带来的必然的结果；四是，网络NGO管理具有明显的扁平化特点，网络NGO成员直接参与组织建设，内部讨论，减少了中间管理层的介入，管理扁平化趋势明显。
当然，尽管网络NGO有许多不同的特点，不同于现实NGO，但是这类组织仍然从属于NGO，具有典型的NGO特点。网络NGO亦建立在个体自愿结社的要求之上，是个人在权力社会之外志愿精神的体现，也是公民参与公共事务的一种方式。
二、网络NGO在网络舆论中的角色和作用
网络NGO作为一种组织形式，在网络舆论中往往较之个人、较之线下NGO具有更大影响力。这些影响主要表现在以下方面：
第一，作为网络舆论先锋，主动引导网络舆论的方向。公益网络NGO在这方面的影响最大，尤其是研究类、宣传类、倡导类的公益网络NGO，这些组织往往以宣传公益理念，引导公众形成一定的公益意识为己任。如宣传环境保护的“绿色网络联盟”，其为倡导类组织，目的是引导社会公众形成普遍的保护环境的意识，并参与到环境保护之中；再如反家庭暴力网，是一个集研究、宣传、倡导于一体的组织，关注性别平等领域内的家庭暴力问题，通过遏制和根除家庭暴力实现性别间的平等与和谐。这些组织对网络舆论进行引导的思路非常明确。
当然也有一些互益组织，也会在特定的事件出现时，根据自己的组织特性，随时参与到网络舆论之中，如周正龙的虎照事件中，最早质疑周正龙虎照真假的就是一个叫“色影无忌”的摄影爱好者网。“色影无忌”的摄影爱好者网是喜欢摄影的人士因共同的兴趣而聚集在一起的，一般仅为交流平台，但是出现周正龙事件时，这个组织显示出了其专业性的特色，对虎照提出了专业质疑，并在网络上进行民意调查，通过民意调查显示对周正龙护照持质疑态度的占多数。[2]
第二，通过网络搭建公益平台，在公益平台上开展公益活动引导并影响舆论导向。除了宣传性、倡导性、支持性的网络NGO之外，也有大量的操作性的网络NGO存在。这类组织主要关注某个公共领域内的实际问题，实际参与解决该领域内的实际问题，在国内有影响的“宝贝回家”公益寻子网站、格桑花西部助学网、多背一公斤公益网站等皆为此类网站。如“宝贝回家”公益寻子网站的核心使命是免费帮助被拐、被骗以及丢失儿童寻找家庭，帮助他们的父母寻找丢失儿童，并且在网站及时提供相关信息。再如格桑花西部助学网，该网站由关注西部的志愿者自发组织，宗旨是通过网络与现实社会的互动，支持西部教育。这类网络NGO并不以宣传、倡导为工作内容，但是其对公共舆论的影响亦不可小觑。如“宝贝回家”公益寻子网站在搭建解救信息平台的同时，也推动网络朝着营建有利于打击拐卖儿童的犯罪行为，保护儿童人身和生命安全的舆论环境的方向发展。
第三，网络NGO直接控制并利用网络舆论组织公众直接参与公共活动，将网络的舆论力量与现实的公众力量集合起来，通过舆论推动公共政策的进步。比如，在推动平等权的进程中，“肝胆相照”这一网络社团针对社会及相关制度歧视乙肝病毒携带者的问题，积极参与到很多公共行动之中，包括宣传肝炎防治公益知识，并且声援反乙肝病毒诉讼，为提起诉讼者提供法律援助，甚至发动网络签名，向政府有关部门寄送签名书，促使政府进行制度、政策的完善。[3]
通过观察各种不同类型的网络NGO在网络舆论中的不同角色可以发现，网络NGO对网络舆论的作用有其积极的一面，也有其消极的一面。从积极层面来看，大量网络NGO着意于公益，本身就是为推动社会发展和进步的目标而建立的，因此这些组织对于健康舆论环境的建设具有重要的意义。并且很多组织具有专业化特点，在关注公共事件、参与公共事务中能够发挥专业特色，有利于推动对国家权力的监督。另外，一些组织宣传、倡导对社会弱势群体平等对待的理念，也有助于网络舆论朝着更多元、更宽容的方向发展。当然，网络NGO在网络舆论中也可能会产生消极作用。一是网络NGO在网络舆论中有可能传播一些未经证实的信息，加剧社会矛盾的激化；二是网络NGO有可能利用网络号召、动员和组织成员参与到某些特定事件之中，导致群体性事件或突发事件；三是网络NGO本身的行为引发网络舆论向负面发展，比如有些网络NGO未经允许擅自募集善款，并且将善款私用，这种现象的出现往往重创慈善事业的发展，对于其他网络NGO的发展带来不利的舆论影响，严重阻碍中国公民社会的培育和发展。
三、规范网络NGO的原则和具体制度建设
近些年,很多人提及网络舆论,对其未能有全面的认识,夸大了其负面的效应。对于网络舆论若不能有恰当的看法，对于网络NGO也难正确认识。据宪法而言，网络舆论和网络NGO一样都属于宪法上的表达自由范围。表达自由本身属于政治自由的范畴，天生就具有监督政府权力的功能，因此往往会被认为与政府维稳目标发生冲突。但实际上，“网络舆论的某种对抗性，还不等于现实政治的对抗性，互联网对‘维稳’的威胁是极其有限的，反过来，‘骂街’恰恰减少了‘动手’，‘上网’取代或推迟了‘上街’。”[4]网络政治比起街头政治来讲，政府相对还是更具有主动性。
对网络舆论持恰当的态度是正确对待网络NGO的前提，尤其是在关涉网络NGO对网络舆论发挥影响力时更是如此。不容否认，网络NGO对于网络舆论既有积极的一面，也有消极的一面，从规范角度而言，就是要促进前者，消除后者。鉴于此，对于网络NGO的规范要坚持二方面原则：
(一)自由设立原则。从结社本身来看，它“是一种自主的、组织化的社会生活方式，结社在人们自然形成的社会关系和国家公共权力构造的社会关系之外，建构了一种有别于自然形成的社会关系和公共权力关系的社会生活形式。”[5]从公民结社这一行为来看，它既满足了个人群体化生活的需要，也未对其他公民的权利造成不利影响，未对社会公共利益与公共秩序造成损害。结社是否会产生危害社会的行为，关键一点是要看团体组成之后的行为，而不是构建组织这一行为。从发展趋势来讲，公民自由设立组织当是一般的原则。网络NGO虽然具有运用网络技术的特点，但是从本质上来讲也是一种结社权行使的结果，因此自由设立也应当适用于这类组织。
(二)分类规范原则。对于网络NGO，自由设立是基本的原则。但是若网络NGO想获得更多的公共资源，则必须接受更多的法律规制。比如若想以组织方式获得募捐资格，则必须事前得到公权力的批准，主动纳入到公权力的监管范围之内,尤其是在《慈善法》出台之后，要想获得募捐资格，首先就必须登记为慈善组织；再如若想在法律上承担有限责任的话，则必须以法人形式予以登记。因此，针对这些不同的需求，法律应当设计出针对不同组织类型的监管制度。这实际上等于是规范网络NGO在网络舆论中的角色，通过前述方式把虚拟的网络组织现实化，有助于减少以组织方式传播虚假和误导性信息的渠道。
基于上述两个原则，具体的制度设计应当在三个方面展开：
1. 建立自愿登记制度。网络NGO可以自由设立，但对于希望获得更多公共资源的网络NGO而言，可向民政部门登记注册，获得法人资格。登记注册的慈善网络NGO获得社会募捐资格，获得更多的资金，并且也能获得税收上的优惠。这是虚拟空间去虚拟化的一种方式，把网络组织变为现实组织，有利于实现监管。如“宝贝回家”网、“格桑花西部助学”网、“肝胆相照”网、依托“正定贴吧”的河北402爱心社等就是通过这种方式实现组织登记册的。登记注册的慈善组织所从事的慈善事业本身对网络舆论的健康发展有着不可低估的意义，如“宝贝回家”对于网络打拐舆论发挥积极的引导和推动作用，甚至引起了公安部门的高度重视，“公安部于2009年7月专门下达文件，要求全国各地打拐办公室入驻‘宝贝回家寻子网’”。[6]
2. 落实网站备案制度。对于直接建立网站进行活动的网络NGO落实好备案制度。一般来讲，组织有一定的规模和资金才能够建立起独立的网站，这些网络NGO在网络舆论中的影响力比较强大。根据中华人民共和国信息产业部第十二次部务会议审议通过的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》，在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当办理备案。未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。而对于没有备案的网站将予以罚款和关闭。落实好这一制度，对于掌握较大的网络NGO的数量有一定的意义。
3. 建立网络舆论参与的事后追惩制度。当网络NGO参与，甚至引导网络舆论的行为已经侵害到社会公共利益，侵害到公民的个人隐私时，对网络NGO追究责任就成为必然。但是，在这里必须坚持事后追惩的原则，一方面可以充分保护言论自由，保持网络在言论监督方面的优势，另一方面也使网络NGO知道行为的边界所在。在涉及网络NGO的责任追究时，要区分是否有法人资格，有法人资格的在民事责任方面承担有限责任，在刑事责任方面则承担法人责任和直接责任者责任，没有法人资格的则均由个人承担相应的责任。
四、结语
2015年7月4日，国务院出台《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，标志着政府已经对基于互联网的重新融合，开放变革有了高度的认识，新的时代已全面开启。NGO的发展也汇入了这个时代之中，网络NGO成为其中的一部分，网络NGO是“互联网+”时代无法回避的事实。网络NGO在许多方面改变着线下NGO的形象与作用，在网络舆论方面，其作用更为明显，其积极的正向作用不容忽视，但必须承认的是，若不规范网络NGO的发展，其也会带来一些消极作用。发挥网络NGO的积极作用，减少甚至根除其消极作用，这就需要构建合理的法律制度规范其发展，保证其在法治的轨道中有序发展、有序壮大，成为社会和谐力量的一部分。
[1]谢卫群.网络社团：“想到的、想不到的，网上都有” [N].人民日报,2007-03-27(10).
[2]网络打虎人之打虎英雄榜[EB/OL].
[3]反乙肝歧视案开庭 网友拉横幅声援[EB/OL].
[4]王文.网络舆论倒逼中国改革[J].理论参考,2012(2):45-48.
[5]刘培峰.结社自由及其限制[M].北京：社会科学文献出版社，2007：42.
[6]夫妻创建宝贝回家寻子网 各地打拐办入驻[EB/OL].http:// www.sinonet.org，2010-01-11.
本文责编：赵凤媛
Analysis on How to Regulate the Network NGO——According to the Network NGO’s Functions of the Network Public Opinion
Tian Shuangming
(School of Law, People’s Public Security University of China, Beijing， 100038)
The network NGO, as a kind of newly emerging force, appears on the stage of history along with the development of Chinese internet. Comparing to the offline NGO, the network NGO’s functions are more prominent. Firstly， as a pioneer of the network public opinion, the network NGO guides the network public opinion. Secondly, the network NGO carries out the public welfare activities that influence the network public opinion. Thirdly, the network NGO controls and uses directly the network public opinion to organize the public to take part in the public events, combines the strength of the network and the reality, and so promotes the improvement of the public policy. In front of the development of the network NGO and its influence of the social consensus and development, it is essential to regulate the network NGO. In the process of regulating the network NGO, there are two principles which should be obeyed. On the one hand, the network NGO can be set up freely; on the other hand, they should be regulated according to classification criterion.
network NGO; network public opinion; freedom of establishment; classification criterion
2016—10—12
田双铭(1993—)，男，河北遵化人，中国人民公安大学法学院,在读硕士。
G202
B
1008—8350(2017)01—0012—04
